●李 森 鄭志東

一、當(dāng)前解決行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的思路及存在的問(wèn)題

在目前財(cái)政管理實(shí)踐中，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握行政事業(yè)資產(chǎn)管理權(quán)，但不負(fù)責(zé)預(yù)算編制，無(wú)權(quán)確定部門(mén)、單位的投資性支出指標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致資產(chǎn)增量管理與存量管理脫節(jié)；預(yù)算機(jī)構(gòu)具體掌握預(yù)算編制權(quán)，負(fù)責(zé)確定預(yù)算收支指標(biāo)，但并不負(fù)責(zé)管理資產(chǎn)，由于沒(méi)有掌握充分的存量資產(chǎn)信息導(dǎo)致投資性支出指標(biāo)的確定帶有很大的盲目性，進(jìn)而難以?xún)?yōu)化增量資產(chǎn)配置。為解決資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的問(wèn)題，通常的思路是在資產(chǎn)機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)的前提下，通過(guò)二者的相互協(xié)調(diào)、相互配合來(lái)解決該問(wèn)題?？偨Y(jié)財(cái)政部和地方財(cái)政部門(mén)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具體做法可概括為：各部門(mén)、單位上報(bào)的投資性支出指標(biāo)首先要經(jīng)過(guò)行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)審核，因?yàn)槠湔莆蛰^為充分的行政事業(yè)資產(chǎn)存量信息，根據(jù)這些存量資產(chǎn)信息可以相對(duì)容易地判定部門(mén)、單位上報(bào)的投資性支出指標(biāo)到底在多大程度上是真實(shí)的，包含了多少水分，進(jìn)而可以對(duì)部門(mén)、單位上報(bào)的投資性支出指標(biāo)進(jìn)行增減調(diào)整。然后預(yù)算機(jī)構(gòu)再根據(jù)行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)審核通過(guò)的指標(biāo)確定最終的投資性支出指標(biāo)，進(jìn)而編制資產(chǎn)預(yù)算。從理論上看，這樣的制度安排似乎可以輕松解決行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的問(wèn)題。但是，在實(shí)踐中并沒(méi)有取得理想效果。究其原因主要在于：行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，傾向于管理更多的行政事業(yè)資產(chǎn)。一般而言，其所管理的行政事業(yè)資產(chǎn)規(guī)模越大、種類(lèi)越多，越能體現(xiàn)其所從事的資產(chǎn)管理工作的重要地位。作為占有、使用行政事業(yè)資產(chǎn)的部門(mén)、單位，同時(shí)也是理性的經(jīng)濟(jì)人，既然資產(chǎn)由政府財(cái)政部門(mén)免費(fèi)提供，價(jià)格為零，那么從理論上講，其對(duì)資產(chǎn)的占有、使用要達(dá)到資產(chǎn)所能帶來(lái)的邊際效用為零為止，因此其傾向于盡可能多地占有行政事業(yè)資產(chǎn)。從這個(gè)意義上講，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與占有、使用行政事業(yè)資產(chǎn)的部門(mén)、單位具有相同的利益目標(biāo)。因此，作為管理主體的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)放松對(duì)部門(mén)、單位投資性支出指標(biāo)的審核，擴(kuò)大財(cái)政投資性支出規(guī)模，促使行政事業(yè)資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張，可使其自身權(quán)力得到更為充分的體現(xiàn)。同時(shí)，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)雖然負(fù)責(zé)審核部門(mén)、單位的投資性支出指標(biāo)，但自身并不負(fù)責(zé)安排支出，不需要承擔(dān)平衡財(cái)政收支的壓力，其放松對(duì)部門(mén)、單位投資性支出指標(biāo)的審核，實(shí)際上是把平衡財(cái)政收支的壓力甩給了預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，這會(huì)進(jìn)一步促使其放松審核。另外，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與各部門(mén)、單位的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行對(duì)口管理，彼此之間經(jīng)常的業(yè)務(wù)往來(lái)也使得行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)礙于人情世故而不便加大對(duì)部門(mén)、單位投資性支出指標(biāo)的審核力度。因此，近年來(lái)雖然從中央到地方，各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)為實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合，提高增量資產(chǎn)配置效率，都采取了很多措施，但在行政事業(yè)資產(chǎn)管理權(quán)和預(yù)算管理權(quán)分屬不同機(jī)構(gòu)的制度安排下，并沒(méi)有取得理想效果。

二、新思路一：將一般公共預(yù)算劃分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算并由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)編制

（一）一般公共預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算并分別由預(yù)算機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制的可能性分析

我國(guó)2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》要求我國(guó)預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制，把我國(guó)的預(yù)算體系劃分為一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府性基金預(yù)算四大組成部分。但我國(guó)的復(fù)式預(yù)算體系并不完備，就涉及行政事業(yè)資產(chǎn)管理的一般公共預(yù)算而言，并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)按復(fù)式預(yù)算編制。這不便于對(duì)兩類(lèi)不同性質(zhì)的公共預(yù)算支出即消費(fèi)性支出和投資性支出實(shí)行分門(mén)別類(lèi)的管理。同時(shí)，在預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握預(yù)算編制權(quán)而行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握資產(chǎn)管理權(quán)的制度安排下，還導(dǎo)致了行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理即事實(shí)上的行政事業(yè)資產(chǎn)存量管理與增量管理的脫節(jié)。本文認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的根本出路是將一般公共預(yù)算也按復(fù)式預(yù)算編制，分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩大組成部分：前者主要反映一般公共預(yù)算的消費(fèi)性支出；后者主要反映一般公共預(yù)算的投資性支出。經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算分別由不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，其中預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制經(jīng)常預(yù)算。由于該預(yù)算安排消費(fèi)性支出，確定消費(fèi)性支出指標(biāo)一般不需要掌握部門(mén)、單位的存量資產(chǎn)情況，由預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制并不影響消費(fèi)性支出的分配效率；資產(chǎn)預(yù)算則由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，這會(huì)提高行政事業(yè)增量資產(chǎn)配置效率。因?yàn)樵擃A(yù)算安排的是投資性支出，而合理確定投資性支出指標(biāo)需要以掌握較為充分的部門(mén)、單位的存量資產(chǎn)信息為前提，由于行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握部門(mén)、單位較為充分的存量資產(chǎn)信息，由其負(fù)責(zé)編制可發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，由此可以做到讓行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)，并通過(guò)二者的協(xié)調(diào)配合、相輔相成，來(lái)共同完成科學(xué)編制一般公共預(yù)算的任務(wù)。這樣的預(yù)算管理制度改革不僅有助于高效分配消費(fèi)性支出，而且也有助于高效分配投資性支出，既完善了一般公共預(yù)算體系，還解決了長(zhǎng)期存在的行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)、存量資產(chǎn)管理與增量資產(chǎn)管理脫節(jié)的問(wèn)題。

（二）經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算分開(kāi)編制、完善一般公共預(yù)算體系所要解決的問(wèn)題

一是克服既定權(quán)力劃分關(guān)系的制約。目前的制度安排是預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安排消費(fèi)性支出和投資性支出，掌握一般公共預(yù)算全部的編制權(quán)。而一般公共預(yù)算如若實(shí)行復(fù)式預(yù)算，預(yù)算機(jī)構(gòu)只掌握經(jīng)常預(yù)算編制權(quán)，資產(chǎn)預(yù)算編制權(quán)由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握。這對(duì)預(yù)算機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，職權(quán)范圍被縮小，事實(shí)上侵犯了其既得利益，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)為維護(hù)自身利益極可能抵制此項(xiàng)改革。因此，通過(guò)完善一般公共預(yù)算體系，按照復(fù)式預(yù)算要求將其劃分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩部分，并分別由預(yù)算機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，雖然有助于從根本上解決行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的問(wèn)題，但的確需要克服既定權(quán)力劃分關(guān)系的制約，需要改革方案的頂層設(shè)計(jì)。

二是從總體上協(xié)調(diào)經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算的資金分配關(guān)系。一般公共預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩部分，經(jīng)常預(yù)算安排消費(fèi)性支出，資產(chǎn)預(yù)算安排投資性支出，這就需要財(cái)政支出的安排首先要從總體上確定二者的比例關(guān)系，即首先需要把財(cái)政支出分為消費(fèi)性支出和投資性支出兩大部分，然后由預(yù)算機(jī)構(gòu)和行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)編制經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算。這一比例關(guān)系能否合理確定會(huì)對(duì)社會(huì)需求結(jié)構(gòu)①、政府公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的資源配置效率產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響，因此需要由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、政府財(cái)政部門(mén)慎重抉擇。較為謹(jǐn)慎的做法是采用基數(shù)法，即根據(jù)上年度財(cái)政支出中消費(fèi)性支出和投資性支出的比例關(guān)系，結(jié)合當(dāng)年的具體情況酌情確定。在消費(fèi)性支出和投資性支出這一基本比例關(guān)系保持穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

三是要對(duì)一般公共預(yù)算收支合理分類(lèi)。適應(yīng)一般公共預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算進(jìn)行編制的要求，應(yīng)將一般公共預(yù)算收支分別編入經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩個(gè)收支對(duì)照表。支出劃分較為簡(jiǎn)單，消費(fèi)性支出列入經(jīng)常預(yù)算，投資性支出列入資產(chǎn)預(yù)算即可。收入劃分相對(duì)復(fù)雜，可參照其他國(guó)家復(fù)式預(yù)算的編制經(jīng)驗(yàn)，將稅收收入列入經(jīng)常預(yù)算；將資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收入、資產(chǎn)處置收入、公債收入、經(jīng)常預(yù)算結(jié)余等列入資產(chǎn)預(yù)算。

（三）實(shí)現(xiàn)經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算分開(kāi)編制、完善一般公共預(yù)算體系的評(píng)價(jià)

1、采取這一思路的好處。這一思路的確可以在很大程度上解決資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的問(wèn)題。由于采用這一思路，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理又負(fù)責(zé)資產(chǎn)預(yù)算編制，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理實(shí)際上就統(tǒng)一于一個(gè)主體，二者脫節(jié)問(wèn)題可以在很大程度上得到糾正。行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可以充分利用其所掌握的資產(chǎn)信息，對(duì)部門(mén)、單位的資產(chǎn)需求信息進(jìn)行審核，便于合理確定部門(mén)單位的增量資產(chǎn)配置指標(biāo)。相對(duì)于目前制度安排下行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)雖然掌握相對(duì)充分的資產(chǎn)信息但卻不能確定部門(mén)、單位增量資產(chǎn)配置指標(biāo)；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)雖然有權(quán)確定部門(mén)、單位的增量資產(chǎn)配置指標(biāo)但卻并不掌握部門(mén)、單位的存量資產(chǎn)信息的基本格局，顯然可以在很大程度上解決資產(chǎn)存量管理與增量管理脫節(jié)、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的問(wèn)題。該思路的本質(zhì)是在目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度框架下，對(duì)管理主體的管理范圍界定和管理權(quán)限劃分進(jìn)行了必要調(diào)整。之所以這樣做是因?yàn)槟壳皩?duì)作為管理主體的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算機(jī)構(gòu)管理范圍的界定和管理權(quán)限的劃分存在明顯局限。作為資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表政府管理行政事業(yè)資產(chǎn)，理所當(dāng)然應(yīng)該掌握全部的資產(chǎn)管理權(quán)限，既需要管理存量資產(chǎn)，也需要管理增量資產(chǎn)。如果只管理其中的一個(gè)方面，意味著其完整的資產(chǎn)管理權(quán)限被肢解，由此必然帶來(lái)一系列問(wèn)題。從我國(guó)資產(chǎn)管理實(shí)踐來(lái)看，從中央到地方，各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)都是只管理了存量資產(chǎn)，增量資產(chǎn)的管理權(quán)限事實(shí)上掌握在預(yù)算機(jī)構(gòu)手中，這難免導(dǎo)致資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)。作為預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)預(yù)算完整性原則，要對(duì)全部財(cái)政活動(dòng)強(qiáng)化預(yù)算管理，這不僅包括作為流量的財(cái)政收支預(yù)算管理，還包括作為存量的資產(chǎn)預(yù)算管理。如果只管理其中的一個(gè)方面，意味著其完整的預(yù)算管理權(quán)限被肢解，由此也帶來(lái)一系列問(wèn)題。從我國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐來(lái)看，從中央到地方，各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)預(yù)算機(jī)構(gòu)不僅對(duì)財(cái)政收支流量進(jìn)行了預(yù)算管理，還加強(qiáng)了對(duì)增量資產(chǎn)的預(yù)算管理，但由于存量資產(chǎn)的管理權(quán)并不掌握在其手中，而是掌握在行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)手中，這就難免導(dǎo)致增量資產(chǎn)管理與存量資產(chǎn)管理脫節(jié)，增量資產(chǎn)盲目配置、部門(mén)單位資產(chǎn)占有苦樂(lè)不均問(wèn)題難以避免。顯然，之所以出現(xiàn)這種局面，與財(cái)政部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理權(quán)限劃分存在局限有直接關(guān)系，處于并列平行關(guān)系的機(jī)構(gòu)不是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的，彼此的管理權(quán)限必然存在交叉重疊。從理論上講，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是按照管理對(duì)象設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)是按照管理手段設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)，管理手段肯定要作用于管理對(duì)象，對(duì)任何管理對(duì)象的管理都離不開(kāi)特定的管理手段。讓按照管理對(duì)象設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)與按照管理手段設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)處于并列關(guān)系，在開(kāi)展具體工作時(shí)，要么導(dǎo)致一方的管理權(quán)限被另一方所肢解，要么導(dǎo)致彼此之間管理權(quán)限劃分交叉重疊，你中有我，我中有你，難以做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。如果管理工作能為自身帶來(lái)實(shí)際利益，不同管理機(jī)構(gòu)之間會(huì)對(duì)管理權(quán)限相互爭(zhēng)奪；不能帶來(lái)實(shí)際利益而更多體現(xiàn)為一種責(zé)任和義務(wù)時(shí)，相互之間就難免要推諉扯皮。

2、采取這一思路的局限。一是制度運(yùn)作成本可能加大。部門(mén)、單位的公共預(yù)算事實(shí)上被劃分為兩部分：一為反映消費(fèi)性支出的經(jīng)常預(yù)算；二為反映投資性支出的資產(chǎn)預(yù)算。與之對(duì)應(yīng)，一級(jí)政府的一般公共預(yù)算也被分為兩個(gè)組成部分。由此可能要求部門(mén)、單位與財(cái)政部門(mén)一樣配備兩套人馬來(lái)從事預(yù)算編制工作，經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算在審批、執(zhí)行、總結(jié)、監(jiān)督等方面相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，單位、部門(mén)上報(bào)預(yù)算要走并行的兩個(gè)程序，分別與財(cái)政部門(mén)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)保持對(duì)應(yīng)關(guān)系，由此可能會(huì)加大制度運(yùn)作成本。二是編制復(fù)雜、整體性差。這種局限實(shí)際上體現(xiàn)為復(fù)式預(yù)算相對(duì)于單式預(yù)算所存在的局限，雖然有助于加強(qiáng)對(duì)不同性質(zhì)預(yù)算支出的分類(lèi)管理，但是整體性差，編制比較復(fù)雜，需要對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行分類(lèi)，分別編入經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩個(gè)收支對(duì)照表。三是經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算之間難以劃出涇渭分明的界限。雖然從理論上分析，經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算界限清晰，但二者之間仍然存在交叉地帶。比如存量資產(chǎn)需要安排維持性運(yùn)轉(zhuǎn)及維修保養(yǎng)支出，這屬于經(jīng)常性支出，需要納入經(jīng)常預(yù)算，但該支出的安排與資產(chǎn)管理有著密切聯(lián)系，不了解存量資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及狀態(tài)，難以做到合理安排。這為兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別編制經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算帶來(lái)一定障礙。

三、新思路二：將行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并入預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

（一）預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并列的機(jī)構(gòu)設(shè)置安排存在的局限

按照目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，財(cái)政部預(yù)算司和資產(chǎn)司是并列關(guān)系，預(yù)算司負(fù)責(zé)預(yù)算管理，資產(chǎn)司負(fù)責(zé)除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、文化企業(yè)資產(chǎn)外的國(guó)有資產(chǎn)管理，具體包括行政事業(yè)資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)、金融性國(guó)有資產(chǎn)三大組成部分。從形式上看，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置有助于二者各司其職、各負(fù)其責(zé)，按照職能分工做好各自分內(nèi)之事。但是，預(yù)算管理和資產(chǎn)管理本身不是按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)的結(jié)果，所以二者之間必然存在交叉重疊關(guān)系。預(yù)算不僅包括經(jīng)常預(yù)算，還包括資產(chǎn)預(yù)算，資產(chǎn)不僅包括存量資產(chǎn)還包括增量資產(chǎn)，而增量資產(chǎn)的配置實(shí)際就是預(yù)算投資性支出的安排。在實(shí)踐中，讓預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管預(yù)算而不管資產(chǎn)，讓資產(chǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管資產(chǎn)而不管預(yù)算，事實(shí)上是把資產(chǎn)管理與預(yù)算管理割裂開(kāi)來(lái)。越是強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算管理機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)也就越嚴(yán)重。從這個(gè)意義上講，我國(guó)目前行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)與財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置確實(shí)有一定關(guān)系。

在目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，強(qiáng)調(diào)預(yù)算機(jī)構(gòu)與資產(chǎn)機(jī)構(gòu)以及與各職能司的協(xié)調(diào)配合來(lái)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合存在難以克服的局限。資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)相對(duì)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)肯定擁有相對(duì)充分的資產(chǎn)信息，由其負(fù)責(zé)審核部門(mén)、單位的增量資產(chǎn)需求信息能夠發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。但是，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的地位和作用在一定程度上與其所管理的資產(chǎn)規(guī)模有一定聯(lián)系。至少?gòu)男问缴峡?，其地位的高低和作用的大小與其管理的資產(chǎn)規(guī)模成正比，即資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)出于自身利益最大化考慮，對(duì)部門(mén)、單位的資產(chǎn)需求信息審核會(huì)相對(duì)寬松，由此形成的支出壓力由預(yù)算機(jī)構(gòu)承擔(dān)。畢竟資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并不負(fù)責(zé)平衡預(yù)算收支關(guān)系。預(yù)算機(jī)構(gòu)面對(duì)部門(mén)、單位規(guī)模龐大的資產(chǎn)需求信息，出于平衡預(yù)算考慮，會(huì)壓縮部門(mén)、單位的資產(chǎn)需求指標(biāo)，由于其并不負(fù)責(zé)管理資產(chǎn)，不能充分掌握部門(mén)、單位的存量資產(chǎn)信息，其對(duì)部門(mén)、單位資產(chǎn)需求指標(biāo)的壓縮若帶有“一刀切”的性質(zhì)，那么逆向選擇就是必然結(jié)果，越是如實(shí)呈報(bào)資產(chǎn)需求信息的部門(mén)、單位越是吃虧，越是夸大資產(chǎn)需求信息的部門(mén)、單位越是沾光。部門(mén)、單位為了自身利益最大化會(huì)進(jìn)一步加大資產(chǎn)需求指標(biāo)，從而進(jìn)一步惡化預(yù)算收支對(duì)比關(guān)系，形成惡性循環(huán)。各部門(mén)司來(lái)審核部門(mén)、單位的資產(chǎn)需求信息也會(huì)受到類(lèi)似制約。部門(mén)司與政府特定的部門(mén)相對(duì)應(yīng)，需要反映自己所對(duì)應(yīng)部門(mén)的利益、愿望和要求，因此對(duì)對(duì)應(yīng)部門(mén)的資產(chǎn)需求信息的審核也會(huì)傾向于寬松而不是嚴(yán)格，這也會(huì)對(duì)預(yù)算機(jī)構(gòu)平衡收支關(guān)系帶來(lái)壓力。

（二）資產(chǎn)司行政事業(yè)資產(chǎn)處劃歸預(yù)算司可從根本上實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的緊密結(jié)合

就資產(chǎn)司所負(fù)責(zé)管理的三大塊資產(chǎn)來(lái)看，金融性資產(chǎn)和自然資源性資產(chǎn)與行政事業(yè)資產(chǎn)在性質(zhì)上存在明顯差別。行政事業(yè)資產(chǎn)作為由行政事業(yè)單位占有使用的資產(chǎn)，本質(zhì)上是行政事業(yè)單位生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的手段。金融性資產(chǎn)和自然資源性資產(chǎn)雖然也帶有滿足公共需要、實(shí)現(xiàn)公共利益的性質(zhì)，但本身似乎并不能直接視作生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的手段，其與預(yù)算支出的聯(lián)系也遠(yuǎn)不如行政事業(yè)資產(chǎn)緊密。無(wú)論存量資產(chǎn)的形成還是增量資產(chǎn)的配置，行政事業(yè)資產(chǎn)都與預(yù)算支出有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。事實(shí)上，行政事業(yè)資產(chǎn)的增量配置主要靠預(yù)算投資性支出的安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，存量資產(chǎn)配置存在的問(wèn)題也主要靠預(yù)算投資性支出所決定的增量資產(chǎn)配置來(lái)彌補(bǔ)和糾正。另外，行政事業(yè)資產(chǎn)的融資、投資、運(yùn)營(yíng)和處置環(huán)節(jié)，也都與預(yù)算管理緊密聯(lián)系。從這個(gè)角度分析，如果把資產(chǎn)司行政事業(yè)資產(chǎn)處劃歸預(yù)算司，作為預(yù)算司的下屬機(jī)構(gòu)，無(wú)論對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理，還是對(duì)加強(qiáng)預(yù)算管理，抑或是對(duì)加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合都具有其他改革手段所無(wú)法替代的重要意義。

首先，對(duì)資產(chǎn)管理而言，行政事業(yè)資產(chǎn)處充分掌握中央各部門(mén)、各單位的存量資產(chǎn)信息，包括資產(chǎn)的融資、投資、配置、運(yùn)營(yíng)和處置信息，可以對(duì)中央各部門(mén)、各單位的存量資產(chǎn)配置以及對(duì)增量資產(chǎn)的需求信息是否合理作出相對(duì)準(zhǔn)確的判斷，從而為預(yù)算機(jī)構(gòu)確定投資性支出指標(biāo)提供充分的信息支持。在行政事業(yè)資產(chǎn)處劃歸預(yù)算司的體制格局下，并不存在不同機(jī)構(gòu)間信息傳遞而必須付出的交易成本，從而大大提高了制度運(yùn)作效率。

其次，對(duì)預(yù)算管理而言，預(yù)算司下轄行政事業(yè)資產(chǎn)處，不僅可以充分掌握了解自己安排的投資性支出到底形成了多少資產(chǎn)以及資產(chǎn)的配置情況，而且根據(jù)行政事業(yè)資產(chǎn)處所掌握的各部門(mén)、各單位的存量資產(chǎn)信息，可以合理安排投資性支出的資金分配結(jié)構(gòu)，從而避免增量資產(chǎn)配置與存量資產(chǎn)配置的脫節(jié)。

最后，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合就不再是不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，而是一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部相互聯(lián)系的兩項(xiàng)工作的關(guān)系處理問(wèn)題，負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的行政事業(yè)資產(chǎn)處與負(fù)責(zé)預(yù)算編制的處室由于同歸預(yù)算司領(lǐng)導(dǎo)，所以決策主體是統(tǒng)一的，彼此之間的工作協(xié)調(diào)就變得相對(duì)輕松而無(wú)需付出較大交易成本。這為徹底解決資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的問(wèn)題提供了堅(jiān)實(shí)的組織制度基礎(chǔ)。

四、解決資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)治本之策的兩大思路比較

本文認(rèn)為，解決行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)問(wèn)題，僅僅采取治標(biāo)的辦法只能減輕問(wèn)題的嚴(yán)重程度，而不能從根本上解決問(wèn)題。采取治本的辦法可以有上述兩種思路，這兩種思路嚴(yán)格來(lái)說(shuō)各有利弊得失，需要綜合權(quán)衡作出慎重選擇。

（一）思路一的優(yōu)缺點(diǎn)

由資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算管理機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)編制資產(chǎn)預(yù)算和經(jīng)常預(yù)算的思路，本質(zhì)是在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分沒(méi)有采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致不同管理主體職能范圍交叉重疊的約束條件下，尊重了資產(chǎn)管理權(quán)限的完整性，把預(yù)算機(jī)構(gòu)的部分預(yù)算管理權(quán)劃給了資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，從而使資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)也可以運(yùn)用預(yù)算手段來(lái)管理資產(chǎn)。該思路的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在：一是適應(yīng)了完善復(fù)式預(yù)算制度的改革要求。2014年通過(guò)的新《預(yù)算法》明確了我國(guó)預(yù)算體系的四大組成部分，即一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府性基金預(yù)算。該思路在目前預(yù)算四大組成部分的基礎(chǔ)上把一般公共預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算，這可視作是對(duì)我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展，容易得到較為充分的理解和支持。同時(shí)，在世界范圍內(nèi)考察，也有較為成熟的復(fù)式預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，這為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算的編制提供了有利條件。二是強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)管理在財(cái)政管理體系中的地位和作用。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是理論界還是財(cái)政實(shí)際工作部門(mén)，通常把財(cái)政管理等同于財(cái)政收支流量管理，對(duì)作為存量的資產(chǎn)管理重視程度不夠。這明顯不適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度的發(fā)展要求和變化趨勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收支規(guī)模的擴(kuò)張，我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)的存量規(guī)模越來(lái)越大、資產(chǎn)存在形式及結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，資產(chǎn)管理在財(cái)政管理體系中的地位日趨重要。在這樣的背景下，通過(guò)完善一般公共預(yù)算體系，將其分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩大部分，適應(yīng)了現(xiàn)代財(cái)政制度要強(qiáng)化資產(chǎn)管理的客觀要求。三是沒(méi)有拘泥于治標(biāo)的傳統(tǒng)思路，而是針對(duì)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的深層成因提出了治本的對(duì)策。通常，治標(biāo)的傳統(tǒng)思路雖然不能從根本上解決問(wèn)題，但是推行起來(lái)難度不大，短時(shí)間內(nèi)可以取得一定效果。所以無(wú)論是財(cái)政理論界還是實(shí)際工作部門(mén)，就筆者所見(jiàn)，基本上都是遵循傳統(tǒng)治標(biāo)思路提出一些細(xì)節(jié)性建議。

該思路的缺點(diǎn)體現(xiàn)在：一是其并不是按照帕累托增進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革，觸犯了既得利益，在具體實(shí)施過(guò)程中容易受到抵制。由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制資產(chǎn)預(yù)算實(shí)際意味著把預(yù)算機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限劃出一部分交給資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。目前的制度安排則是預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握全部的預(yù)算管理權(quán)限，不僅負(fù)責(zé)安排消費(fèi)性支出，也負(fù)責(zé)安排投資性支出，兩種不同性質(zhì)的支出管理權(quán)限全都由預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握。現(xiàn)在按照新思路，要把在支出體系中占有重要地位的投資性支出的管理權(quán)劃給資產(chǎn)機(jī)構(gòu)，這明顯是對(duì)預(yù)算機(jī)構(gòu)管理地位的弱化。為維護(hù)自身利益，預(yù)算機(jī)構(gòu)抵制此項(xiàng)改革的可能性很大。二是行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)成立時(shí)間并不是很長(zhǎng)，人員配備尚未完全到位，特別是一些基層財(cái)政部門(mén)，甚至沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員來(lái)從事行政事業(yè)資產(chǎn)管理，而且長(zhǎng)期以來(lái)一直習(xí)慣于管理存量資產(chǎn)，對(duì)增量資產(chǎn)的預(yù)算配置管理工作較為生疏，難以承擔(dān)完成編制資產(chǎn)預(yù)算的繁重任務(wù)。三是預(yù)算支出科目劃分存在一定技術(shù)難度。把一般公共預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩部分意味著所有的支出科目必須編入兩個(gè)收支對(duì)照表。如果只是編制一般公共預(yù)算，一個(gè)支出科目到底是不是形成資產(chǎn)并不十分重要，形成資產(chǎn)的科目與不形成資產(chǎn)的科目劃分不清晰不影響一般公共預(yù)算編制。但是在一般公共預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制的制度框架下則必須予以明確劃分。雖然大部分支出科目的支出性質(zhì)比較明確，但還有少部分支出科目是否形成資產(chǎn)并沒(méi)有明確答案，這為支出科目的分類(lèi)帶來(lái)障礙。四是部門(mén)、單位預(yù)算編制工作量可能會(huì)加大。目前編制一般公共預(yù)算，部門(mén)、單位主要與預(yù)算機(jī)構(gòu)打交道，而在經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算分別由不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的制度框架下，部門(mén)單位編制預(yù)算不僅要與預(yù)算機(jī)構(gòu)打交道，而且還要與資產(chǎn)機(jī)構(gòu)打交道，可能會(huì)增加部門(mén)、單位的工作量，加大交易成本。五是預(yù)算支出在消費(fèi)和投資之間比例關(guān)系的確定有一定難度。在目前一般公共預(yù)算按照單式預(yù)算編制的條件下，財(cái)政部門(mén)只需把資金切塊給部門(mén)，部門(mén)切塊給單位，單位把預(yù)算上報(bào)給部門(mén)，部門(mén)匯總后上報(bào)財(cái)政，財(cái)政匯總后形成本級(jí)預(yù)算（草案）即可。但在一般公共預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制的條件下，財(cái)政部門(mén)首先需要把支出分為消費(fèi)性支出和投資性支出兩大塊，然后再分別由預(yù)算機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)機(jī)構(gòu)把消費(fèi)性支出和投資性支出切塊給部門(mén)。對(duì)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，需要協(xié)調(diào)消費(fèi)性支出和投資性支出的比例關(guān)系，需要確定到底多少支出用于消費(fèi)，多少支出用于投資。對(duì)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，雖然可以輕易決定，但是如何做到科學(xué)合理地確定支出在兩大用途之間的比例關(guān)系并不容易。另外，下達(dá)給部門(mén)單位的支出指標(biāo)分為消費(fèi)性支出指標(biāo)和投資性支出指標(biāo)兩類(lèi)，兩類(lèi)支出指標(biāo)不能調(diào)劑，可能會(huì)束縛部門(mén)、單位的手腳而不能靈活使用資金，部門(mén)、單位編制預(yù)算的信息優(yōu)勢(shì)可能難以充分發(fā)揮。

（二）思路二的優(yōu)缺點(diǎn)

將資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)的思路，本質(zhì)是在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分沒(méi)有采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致不同管理主體職能范圍交叉重疊的約束條件下，尊重了預(yù)算管理權(quán)限的完整性，把資產(chǎn)管理權(quán)劃給了預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，從而使預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不僅掌握收支流量的預(yù)算管理權(quán)，而且掌握作為存量的資產(chǎn)預(yù)算管理權(quán)。該思路的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在：一是避免了投資性支出指標(biāo)確定的盲目性。行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并入預(yù)算管理機(jī)構(gòu)可使后者掌握較為充分的部門(mén)、單位存量資產(chǎn)信息，從而可以更為有效地確定部門(mén)、單位資產(chǎn)需求信息的真實(shí)合理程度，更為有效地分配投資資金。二是糾正了機(jī)構(gòu)設(shè)置存在局限而導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)職能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的交叉重疊。按照目前財(cái)政部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)是平級(jí)的并列關(guān)系，但是二者并不是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)設(shè)置的。資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是按照管理的具體對(duì)象、內(nèi)容而創(chuàng)設(shè)的機(jī)構(gòu)；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)是按照管理的手段所創(chuàng)設(shè)的機(jī)構(gòu)，由此導(dǎo)致二者在職能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中必然存在交叉重疊，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)問(wèn)題的癥結(jié)體現(xiàn)在：資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理資產(chǎn)也需要運(yùn)用預(yù)算手段；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)管理預(yù)算也需要管理資產(chǎn)預(yù)算。因此，為避免這種因機(jī)構(gòu)設(shè)置而導(dǎo)致的職能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的交叉重疊，最合適的辦法莫過(guò)于對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整。三是充分尊重和體現(xiàn)了預(yù)算機(jī)構(gòu)在財(cái)政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置中所處的地位和重要性。縱觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟、財(cái)政制度較為健全的先進(jìn)國(guó)家，雖然財(cái)政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置并不完全相同，但預(yù)算機(jī)構(gòu)都不可或缺。資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)則可能有，也可能沒(méi)有。當(dāng)二者的職能實(shí)現(xiàn)存在交叉沖突時(shí)，將資產(chǎn)機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)，不僅有助于加強(qiáng)收支流量管理，也有助于加強(qiáng)資產(chǎn)存量管理。而將預(yù)算機(jī)構(gòu)并入資產(chǎn)機(jī)構(gòu)則是不可能的，因?yàn)橘Y產(chǎn)機(jī)構(gòu)雖然可以管理屬于流量的投資性支出，畢竟該支出要形成資產(chǎn)，這屬于管理范圍的自然延伸，但是不可能管理作為流量的消費(fèi)性支出。如果資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)管理了消費(fèi)性支出，那么資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)就發(fā)生了變化，不單純是資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，而蛻變?yōu)轭A(yù)算管理機(jī)構(gòu)。

該思路的缺點(diǎn)體現(xiàn)在：一是行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)成立時(shí)間并不太長(zhǎng)，并入預(yù)算機(jī)構(gòu)，容易給人以機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整變動(dòng)頻繁，缺少相對(duì)穩(wěn)定性的直觀感受，可能會(huì)對(duì)政府形象造成不利影響。二是與行政事業(yè)資產(chǎn)規(guī)模越來(lái)越大、形式結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜的發(fā)展勢(shì)頭不相適應(yīng)，形勢(shì)的發(fā)展要求成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)管理行政事業(yè)資產(chǎn)。在這樣的背景下，這樣的改革思路不僅沒(méi)有使行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的地位、作用得以強(qiáng)化，而且作為一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，已沒(méi)有獨(dú)立存在的余地。這可能不利于在新的歷史時(shí)期強(qiáng)化行政事業(yè)資產(chǎn)管理。三是行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)在中央層面操作起來(lái)雖然難度相對(duì)較小，但在地方財(cái)政層面操作起來(lái)難度卻相對(duì)較大。在國(guó)家層面，財(cái)政部行政事業(yè)資產(chǎn)處負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的行政事業(yè)資產(chǎn)管理，屬于資產(chǎn)司；預(yù)算司負(fù)責(zé)預(yù)算管理，即在中央層面行政事業(yè)資產(chǎn)的主管機(jī)構(gòu)與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)在級(jí)別上并不對(duì)等，一個(gè)是處級(jí)單位，一個(gè)是司局級(jí)單位。將前者并入后者，只是行政隸屬關(guān)系發(fā)生變化和調(diào)整，行政級(jí)別并無(wú)變化。但在地方層面，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)在行政上是平級(jí)的，將行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)，事實(shí)上侵犯了行政事業(yè)資產(chǎn)管理人員的既得利益，其會(huì)傾向于反對(duì)這項(xiàng)改革。

（三）選擇第二種思路相對(duì)合適

既然兩種治本思路各有利弊得失，那么結(jié)合我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的具體實(shí)踐，到底選擇哪種思路更好一些？本文認(rèn)為，采用第二種思路將行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)相對(duì)較好些。這是因?yàn)椋旱谝唬姓聵I(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)操作難度較小。從歷史上看，行政事業(yè)資產(chǎn)管理主體一直處于變化調(diào)整的過(guò)程中。1988年9月，國(guó)務(wù)院組建國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局，歸口財(cái)政部。國(guó)資局內(nèi)設(shè)行政事業(yè)資源司，統(tǒng)一行使行政事業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)職能。名義上國(guó)資局要行使對(duì)全部國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)，但實(shí)際工作中主要管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的行政事業(yè)資產(chǎn)一般委托給財(cái)政部門(mén)和政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局管理。1991年2月，國(guó)資局發(fā)布《關(guān)于委托國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局管理中央國(guó)家機(jī)關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的通知》，事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)限劃分并不明確，一般由財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)代行管理權(quán)。1998年國(guó)資局并入財(cái)政部，相當(dāng)于由財(cái)政部承擔(dān)了經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理職能，行政事業(yè)資產(chǎn)管理仍維持原辦法。2002年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案議定設(shè)立國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，由其負(fù)責(zé)管理經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。2004年財(cái)政部在行政政法司下設(shè)行政資產(chǎn)處，在科教文衛(wèi)司下設(shè)事業(yè)資產(chǎn)處，明確了非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的行政事業(yè)資產(chǎn)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)資產(chǎn)分開(kāi)管理的制度安排。此后多數(shù)地方政府財(cái)政部門(mén)都成立了專(zhuān)門(mén)的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。與地方行政事業(yè)資產(chǎn)一般由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理不同，中央層面的行政事業(yè)資產(chǎn)隸屬不同部門(mén)管理：國(guó)務(wù)院系統(tǒng)中央機(jī)關(guān)及服務(wù)中心資產(chǎn)由國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)管理；垂直管理部門(mén)、中央部門(mén)所屬事業(yè)單位資產(chǎn)由財(cái)政部負(fù)責(zé)管理；黨的機(jī)關(guān)、人大和政協(xié)資產(chǎn)由財(cái)政部分別和中直管理局、全國(guó)人大機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局共同管理（譚靜，2013）。后來(lái)財(cái)政部成立資產(chǎn)管理司，下設(shè)行政事業(yè)資產(chǎn)處，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作。縱觀這么多年我國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分，不難看出行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及權(quán)限劃分確實(shí)處于動(dòng)態(tài)的變化調(diào)整過(guò)程中，并未形成穩(wěn)定的制度安排。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的摸索，一旦發(fā)現(xiàn)合理的制度安排，調(diào)整完善現(xiàn)行制度也是理所當(dāng)然。與行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不同，縱觀世界各國(guó)政府財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)都是必不可少的機(jī)構(gòu)設(shè)置，其在財(cái)政管理工作中的地位是根深蒂固的。因此，把行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)劃歸預(yù)算機(jī)構(gòu)，使預(yù)算機(jī)構(gòu)得以充實(shí)強(qiáng)化，不僅有利于科學(xué)編制財(cái)政預(yù)算，而且有利于強(qiáng)化資產(chǎn)管理，真正做到資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。

第二，改變不按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)多頭設(shè)置綜合性管理機(jī)構(gòu)的不合適做法。財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是綜合性管理機(jī)構(gòu)，其面向政府的各個(gè)職能部門(mén)提供綜合性管理服務(wù)；一類(lèi)是根據(jù)政府部門(mén)構(gòu)成所設(shè)置的部門(mén)司處，其管理的對(duì)象是政府特定部門(mén)的財(cái)政收支。按照這樣的分類(lèi)，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和預(yù)算機(jī)構(gòu)都屬于綜合性管理機(jī)構(gòu)。但二者并不是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是按照管理對(duì)象設(shè)置的；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)是按照管理手段設(shè)置的。對(duì)財(cái)政管理工作而言，一方面無(wú)論管理什么對(duì)象一般都需要借助預(yù)算手段，資產(chǎn)管理也不例外；另一方面無(wú)論運(yùn)用何種管理手段，都離不開(kāi)特定的管理對(duì)象。因此，如果保留資產(chǎn)機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)并列的機(jī)構(gòu)設(shè)置，目前治標(biāo)的辦法或許是唯一選擇，即部門(mén)單位的資產(chǎn)需求指標(biāo)先由資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)審核認(rèn)可，再報(bào)預(yù)算機(jī)構(gòu)，但如前所述，這種做法存在明顯弊端。部門(mén)單位既要和預(yù)算機(jī)構(gòu)打交道，又要和資產(chǎn)機(jī)構(gòu)打交道，交易成本增加。而把資產(chǎn)機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合就不是兩個(gè)并列機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)配合的問(wèn)題，而是一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部流量管理和存量管理的結(jié)合問(wèn)題。無(wú)論是從管理機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)還是從作為管理對(duì)象的部門(mén)單位業(yè)務(wù)辦理的便捷程度考慮，都不失為一個(gè)合理選擇。

第三，資產(chǎn)機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)將提高資產(chǎn)需求指標(biāo)審核的效果。在資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)處于并列關(guān)系的制度安排下，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)部門(mén)單位資產(chǎn)需求指標(biāo)的審核難以取得理想效果。因?yàn)橘Y產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為與預(yù)算機(jī)構(gòu)并列的管理主體，二者的利益目標(biāo)并不兼容。預(yù)算機(jī)構(gòu)代表政府財(cái)政對(duì)整體的財(cái)政收支進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)平衡預(yù)算收支關(guān)系，其傾向于節(jié)約使用財(cái)政資金，少花錢(qián)、多辦事、事辦好，這有助于減輕平衡預(yù)算的壓力；但資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)傾向于管理更多的資產(chǎn)，資產(chǎn)規(guī)模越大、種類(lèi)越多，其作為管理主體的地位和作用越能得到充分體現(xiàn)，其在審核部門(mén)單位的資產(chǎn)需求指標(biāo)時(shí)，采取較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)和態(tài)度，使部門(mén)單位配置更多資產(chǎn)，有利于自身利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。至于平衡財(cái)政收支的壓力則交由預(yù)算機(jī)構(gòu)。這種機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)和行為會(huì)制約資產(chǎn)機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)雙頭并舉管理增量資產(chǎn)配置的效果。而在資產(chǎn)機(jī)構(gòu)并入預(yù)算機(jī)構(gòu)之后，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為預(yù)算機(jī)構(gòu)的一個(gè)組成部分，工作性質(zhì)就發(fā)生變化，由單純的資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)向資產(chǎn)管理與預(yù)算管理并重，資產(chǎn)管理就成為加強(qiáng)預(yù)算管理的一個(gè)手段。其地位和作用并不體現(xiàn)在管理的資產(chǎn)規(guī)模有多大，而在于對(duì)資產(chǎn)的預(yù)算管理是否能達(dá)到理想狀態(tài)。在目前的制度安排下資產(chǎn)機(jī)構(gòu)有意放松部門(mén)單位資產(chǎn)需求指標(biāo)審核的做法在很大程度上可以得到糾正。

五、關(guān)于行政事業(yè)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作的建議

一是需要健全行政事業(yè)資產(chǎn)管理制度。從資產(chǎn)管理所涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，無(wú)論是資產(chǎn)的融資、投資，還是資產(chǎn)的配置、運(yùn)營(yíng)和處置，都需要有健全的制度作為基本的行為依據(jù)，特別是資產(chǎn)配置，需要針對(duì)不同部門(mén)、不同單位的具體情況制訂合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，才能根據(jù)存量資產(chǎn)的情況來(lái)判斷其對(duì)增量資產(chǎn)的需求是否合理，進(jìn)而才可以合理確定投資性支出指標(biāo)；而資產(chǎn)預(yù)算運(yùn)作所涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括資產(chǎn)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算更是需要依據(jù)《預(yù)算法》等法律法規(guī)予以規(guī)范和約束。這一系列制度、規(guī)定的完善構(gòu)成實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)存量資產(chǎn)管理與增量資產(chǎn)管理緊密結(jié)合的制度基礎(chǔ)。

二是強(qiáng)化行政事業(yè)資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)建設(shè)。強(qiáng)化行政事業(yè)資產(chǎn)管理、編制資產(chǎn)預(yù)算離不開(kāi)強(qiáng)大的信息系統(tǒng)的支持。行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在省級(jí)層面構(gòu)建全省統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步創(chuàng)造條件，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)；在強(qiáng)化硬件建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)大力加強(qiáng)軟件建設(shè)，緊密結(jié)合行政事業(yè)資產(chǎn)管理所涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)和工作流程，強(qiáng)化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)更新、匯總、分析及審核功能，并能夠根據(jù)設(shè)定的評(píng)判指標(biāo)體系自動(dòng)預(yù)測(cè)和預(yù)警；應(yīng)加大信息共享程度，由一級(jí)政府內(nèi)部行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與部門(mén)單位之間、部門(mén)與部門(mén)之間、單位與單位之間的信息共享，擴(kuò)大到不同級(jí)次政府之間、政府與社會(huì)之間的信息共享，不斷擴(kuò)大信息共享范圍并提高信息共享程度，以提高行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作的透明度，為加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)督、做好資產(chǎn)管理工作創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

三是加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍建設(shè)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人是起決定作用的因素。無(wú)論是行政事業(yè)資產(chǎn)管理還是政府預(yù)算管理，都是技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)的工作，對(duì)從業(yè)人員的政治思想業(yè)務(wù)素質(zhì)要求很高。而要做好行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合工作，對(duì)從業(yè)人員素質(zhì)則有更高要求：其對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)管理與政府預(yù)算管理兩方面的業(yè)務(wù)和技術(shù)要求都要熟悉并掌握。而我國(guó)長(zhǎng)期存在的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理由不同機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)的管理模式，使得不少?gòu)臉I(yè)人員的知識(shí)儲(chǔ)備和業(yè)務(wù)能力在適用范圍方面存在局限，其對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理這兩項(xiàng)工作中的一項(xiàng)可能較為熟悉，但對(duì)另一項(xiàng)可能較為生疏，這是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)必須著力解決的問(wèn)題?！?/p>

注釋?zhuān)?/p>

①政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須考慮社會(huì)供求結(jié)構(gòu)而相機(jī)確定。在社會(huì)投資需求過(guò)旺而消費(fèi)需求不足時(shí)，政府在預(yù)算編制時(shí)應(yīng)加大經(jīng)常預(yù)算支出規(guī)模以刺激消費(fèi)，壓縮資產(chǎn)預(yù)算支出規(guī)模以抑制投資。