文 | 毛繼軍

作者系核能行業(yè)觀察者

美國以國家安全之名對鈾產(chǎn)品進口發(fā)起的232調(diào)查，表面上看是一種貿(mào)易保護行為，其背后更多的則是美國鈾礦生產(chǎn)商和核電企業(yè)的一次利益博弈。

2018年7月，美國商務(wù)部以鈾產(chǎn)品大比例進口威脅美國國家安全為由，發(fā)起歷時九個月的“232調(diào)查”。2019年4月，商務(wù)部將調(diào)查結(jié)論提交給總統(tǒng)辦公室。7月12日，白宮以備忘錄的形式發(fā)布聲明，特朗普總統(tǒng)不認(rèn)為當(dāng)前大比例鈾產(chǎn)品進口威脅美國國家安全，意味著美國將不會采取配額（quota）和/或加征關(guān)稅（tariff）的方式調(diào)節(jié)鈾產(chǎn)品進口比例。

美國以國家安全之名對鈾產(chǎn)品進口發(fā)起的232調(diào)查，表面上看是一種貿(mào)易保護行為，其背后更多的則是美國鈾礦生產(chǎn)商和核電企業(yè)的一次利益博弈，從這個角度看，鈾產(chǎn)品232調(diào)查的結(jié)果并不意外。

鈾礦企業(yè)請愿貿(mào)易保護

受福島事故和二次供應(yīng)量增加等因素影響，近年來國際天然鈾供需差不斷加大，鈾價持續(xù)低迷，一度曾跌破20美元/磅，與2007年高位時的130多美元相差6倍之多。

自2017年以來，Cameco和哈原工等主要供應(yīng)商先后進行了較大規(guī)模的減產(chǎn)，仍難挽市場頹勢，鈾生產(chǎn)商普遍經(jīng)營困難。美國國內(nèi)鈾礦規(guī)模較小，成本偏高，2011年后多個高成本鈾礦先后關(guān)停。

2018年1月16日，美國兩家主要天然鈾生產(chǎn)企業(yè)Energy Fuels 和Ur Energy根據(jù)美國《貿(mào)易擴展法案》(Trade Expansion Act) 第232條款向美國商務(wù)部提交調(diào)查請愿，要求調(diào)查鈾產(chǎn)品（包括天然鈾和鈾加工產(chǎn)品）進口對美國國家安全的影響。兩公司在請愿書中指出，美國目前約40%的鈾進口依賴俄羅斯和哈薩克斯坦，這些國家的鈾礦開發(fā)商獲得了大量政府補貼，對美國企業(yè)造成了不公平競爭，且這一趨勢仍在加劇。

兩公司認(rèn)為，美國大比例進口鈾產(chǎn)品對國內(nèi)鈾礦企業(yè)造成了巨大沖擊，國內(nèi)鈾生產(chǎn)商的供應(yīng)份額從1989年的49%降到了目前的5%，他們認(rèn)為天然鈾過度依賴國外供應(yīng)可能會威脅美國的國防和能源安全。

兩公司要求商務(wù)部調(diào)查鈾產(chǎn)品進口對美國國家安全的影響，并評估通過政府行政職權(quán)調(diào)整鈾產(chǎn)品進口比例的可行性，其建議舉措是通過進口配額的方式調(diào)節(jié)美國鈾產(chǎn)品進口比例，使國內(nèi)鈾產(chǎn)品達到25%的市場份額，同時美國聯(lián)邦公用事業(yè)和相關(guān)機構(gòu)（主要是軍方）應(yīng)采購國內(nèi)生產(chǎn)的鈾產(chǎn)品。

兩家鈾礦企業(yè)在其232調(diào)查請愿書中亦提到中國，稱“中國每年都向美國出口分離功，伴隨中國核電發(fā)展放緩，過剩的鈾濃縮產(chǎn)能未來將以低濃鈾形式進入美國”。根據(jù)美國能源信息署（EIA）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年中國向美國出口鈾濃縮服務(wù)僅318噸分離功，2016-2018年從中國進口分離功的數(shù)據(jù)未公開，樂觀估計應(yīng)在幾百噸范圍內(nèi)，而2018年俄羅斯和URENCO三國的供應(yīng)量分別是3473噸和5852噸分離功。顯然，兩家鈾礦企業(yè)對中國鈾產(chǎn)品進口的指責(zé)和擔(dān)憂并無依據(jù)。

2018年7月，美國商務(wù)部宣布正式立案鈾產(chǎn)品進口232調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容涵蓋從采礦到鈾濃縮、國防軍事用鈾，以及核電需求用鈾等，經(jīng)過9個月的調(diào)查后，商務(wù)部向白宮提交了調(diào)查結(jié)果，但未對外公開。

232調(diào)查的法律依據(jù)是美國1962年頒布的《貿(mào)易擴展法案》，但對于如何判斷是否影響國家安全，并無明確標(biāo)準(zhǔn)，在實際操作過程中，商務(wù)部具有較大的自由裁量權(quán)。對于鈾產(chǎn)品而言，天然鈾的確關(guān)乎國家戰(zhàn)略核力量，因此可在很大程度上影響國家安全。然而，以美國的核彈頭和鈾產(chǎn)品儲備，加之其天然鈾主要由鄰國加拿大供應(yīng)，即使天然鈾對外依存度超過90%，對國家安全的影響仍微乎其微。

對于兩家企業(yè)提出的進口配額政策建議，首先配額方式存在操作難度，比如四分之一的國內(nèi)配額如何分配給各核電業(yè)主；其次美國目前的天然鈾產(chǎn)量僅240萬磅（U3O8），如果份額提高至25%，需將國內(nèi)產(chǎn)量提高5倍至1110萬磅，這在短期內(nèi)幾乎難以實現(xiàn)。

另一方面，如果美國采取配額政策，將對國際天然鈾市場造成影響。美國擴大國內(nèi)鈾礦產(chǎn)量，將會在美國內(nèi)部形成半封閉市場，從而進一步擴大Cameco和哈原工等主要供應(yīng)商的供需差，有可能導(dǎo)致國際鈾價進一步下跌。正因如此，在232調(diào)查期間，加拿大政府和企業(yè)以及哈原工先后游說美國政府。

迎合鈾礦企業(yè)的請愿訴求，美國政府可采取的另一舉措是加征鈾產(chǎn)品進口關(guān)稅，以提高國內(nèi)鈾產(chǎn)品的成本競爭力，這也是業(yè)界普遍預(yù)期的政策舉措。2017年，美國對鋼鐵和鋁產(chǎn)品開展的232調(diào)查，最終就采取了加征關(guān)稅措施。然而，不管是進口配額還是加征關(guān)稅，無疑都會提高美國核電企業(yè)的燃料采購成本，這對本就岌岌可危的美國核電而言將無異于雪上加霜。

核電企業(yè)面臨經(jīng)營困境

美國核電裝機全球第一，年發(fā)電量占比接近20%，是美國最大的零碳電源。然而，近年來美國核電面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟性挑戰(zhàn)。美國核電約有54 GWe的裝機容量分布于受管制市場，另外45 GWe的裝機容量則處于開放的非管制市場中，運營商面臨激烈的競爭。

一方面是價格低廉的天然氣，另一方面則是能夠優(yōu)先接入電網(wǎng)并享有補貼政策的風(fēng)電，美國政府對風(fēng)力發(fā)電給予22美元/MWh的稅額補貼，而且允許風(fēng)力發(fā)電優(yōu)先并網(wǎng)。

2017年，美國愛德華國家實驗室曾開展《美國核電面臨的經(jīng)濟性挑戰(zhàn)》專題研究，對美國77臺核電機組（共99臺，其余缺少數(shù)據(jù)）的運營成本和上網(wǎng)營收進行了詳細對比，結(jié)果顯示其中63臺機組在2016年虧損運營，大部分機組的虧損額位于15美元/MWh以下（約每度0.1 RMB）。

研究認(rèn)為，美國核電經(jīng)濟性的下降并不是核電本身的原因造成的。美國核電運行成本自2012年之后一直在下降，而負荷因子長期保持高水平，2016年平均為92.1%。美國2016年核電平均度電成本約0.28RMB，處于較低水平。美國核電盈利下降的主要原因是電力市場失效，美國電力市場尤其是開放電力市場聚焦于短期的邊際成本（主要指運行成本，氣電運營成本低），未體現(xiàn)發(fā)電廠的真實固定發(fā)電成本。

正因為此，自2013年以來，美國已經(jīng)有7臺核電機組在壽命期內(nèi)提前關(guān)閉（premature closure）。改善核電的經(jīng)濟性只能依靠于政府的特定政策。2016年，美國伊利諾伊和紐約州先后通過立法對核電提供補貼，補貼額大于15美元/MWh，可使州內(nèi)核電扭虧為盈避免提前關(guān)閉。2019年，新澤西和俄亥俄州也通過類似的法案，為州內(nèi)核電站提供補貼。

在此情況下，如果美國政府通過232調(diào)查加征鈾產(chǎn)品進口關(guān)稅或者增加國內(nèi)高成本產(chǎn)量，都將提高美國核電企業(yè)的燃料采購成本，進一步加劇核電的經(jīng)營困境。據(jù)美國核能研究所測算，在鈾產(chǎn)品25%配額情況下，每年將給美國核電機組造成5-8億美元的附加成本，平均到度電為0.65-1美元/MWh。正因為此，在232調(diào)查期間，美國核電業(yè)界多次向政府提出反對意見。

特朗普就任美國總統(tǒng)后，在2017年6月份宣布了一項關(guān)于促進和擴大美國核電的倡議，要求能源部完整評估美國核電政策，并尋求新舉措復(fù)興核電這一關(guān)鍵能源。

從特朗普在232調(diào)查結(jié)果備忘錄里提到的這一點，不難看出，在保護核電和保護鈾礦企業(yè)之間，前者的重要性顯然更大。所以，雖然冠以國家安全之名，也符合特朗普政府奉行的貿(mào)易保護主義，但保護本國鈾礦企業(yè)意味著損害核電利益，兩權(quán)相衡，鈾產(chǎn)品232調(diào)查只能不了了之。