文 | 王秀強(qiáng)

作者系領(lǐng)航智庫(kù)副總裁

盡管新能源企業(yè)在項(xiàng)目投資之初就提前考慮補(bǔ)貼拖欠的不確定因素，但企業(yè)賬上的現(xiàn)金流不會(huì)說(shuō)謊，新能源行業(yè)陷入補(bǔ)貼拖欠的泥潭，中央企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)均不例外。

財(cái)政補(bǔ)貼是一把雙刃劍，既是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原始驅(qū)動(dòng)力，又是行業(yè)規(guī)?；l(fā)展的掣肘。尤其是在復(fù)雜的國(guó)際貿(mào)易格局下，財(cái)政補(bǔ)貼支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題更加敏感。國(guó)內(nèi)已在全球市場(chǎng)確立話語(yǔ)權(quán)的新能源發(fā)電，及處于上升階段的新能源汽車(chē)是財(cái)政補(bǔ)貼的主要投放領(lǐng)域。

超乎管理者預(yù)期，財(cái)政補(bǔ)貼缺口如同雪球般越滾越大。目前，國(guó)內(nèi)新能源補(bǔ)貼缺口在2000億元左右，預(yù)計(jì)到2030年補(bǔ)貼累計(jì)將超過(guò)1萬(wàn)億元。為解決這一棘手問(wèn)題，國(guó)家能源管理部門(mén)從價(jià)格政策、指標(biāo)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等方面入手，希望加速推動(dòng)新能源行業(yè)平價(jià)上網(wǎng)。但新政策解決的是增量項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求問(wèn)題，存量資產(chǎn)補(bǔ)貼需求仍然處于增長(zhǎng)區(qū)間。

新能源補(bǔ)貼拖欠是制約行業(yè)健康發(fā)展的一個(gè)軟肋。盡管新能源企業(yè)在項(xiàng)目投資之初就提前考慮補(bǔ)貼拖欠的不確定因素，但企業(yè)賬上的現(xiàn)金流不會(huì)說(shuō)謊，新能源行業(yè)陷入補(bǔ)貼拖欠的泥潭，中央企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)均不例外。

但是解決補(bǔ)貼拖欠的確沒(méi)有更有效的辦法。領(lǐng)航智庫(kù)研究認(rèn)為，目前可以探索的路徑包括：提高可再生能源附加標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)綠證市場(chǎng)交易、創(chuàng)新應(yīng)收賬款資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品，不同方法在實(shí)施上又面臨各種限制。

一、新能源行業(yè)困境：2000億元財(cái)政補(bǔ)貼壓頂

國(guó)內(nèi)風(fēng)電、光伏發(fā)展逾十年，2018年底風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)1.84億千瓦，發(fā)電量3660億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的5.2%；光伏發(fā)電裝機(jī)1.74億千瓦，發(fā)電量1775億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量2.52%。曾經(jīng)微不足道的新能源發(fā)電不再是小眾能源，已經(jīng)足以影響電力系統(tǒng)平衡，影響能源發(fā)展秩序，在此背后新能源補(bǔ)貼政策起到舉足輕重的作用。

隨著新能源并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模的增加，新能源所需財(cái)政補(bǔ)貼缺口也在越滾越大，這是當(dāng)前新能源發(fā)電公司面臨的相同困境。

按照國(guó)內(nèi)新能源上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)方法，超過(guò)燃煤標(biāo)桿電價(jià)部分由財(cái)政補(bǔ)貼支付。目前，可再生能源附加（1.9分/千瓦時(shí)）是新能源補(bǔ)貼的唯一來(lái)源。但只有進(jìn)入財(cái)政補(bǔ)貼目錄，才具備獲得補(bǔ)貼的資格。

2017年3月，財(cái)政部啟動(dòng)第七批新能源補(bǔ)貼目錄的申報(bào)，2018年6月第七批補(bǔ)貼目錄公布。按照財(cái)政部等管理部門(mén)的安排，只有2016年3月底前并網(wǎng)的新能源項(xiàng)目才獲得補(bǔ)貼發(fā)放的資格。進(jìn)入補(bǔ)貼目錄之前，這些項(xiàng)目均經(jīng)歷了2年之久的補(bǔ)貼拖欠。而2016年3月底之后并網(wǎng)的項(xiàng)目，目前拖欠時(shí)間最長(zhǎng)的已有3年之余。盡管如此，第八批補(bǔ)貼部門(mén)申報(bào)卻遲遲未開(kāi)展。

根據(jù)領(lǐng)航智庫(kù)初步統(tǒng)計(jì)，納入前7批補(bǔ)貼目錄的風(fēng)電項(xiàng)目約109GW，光伏補(bǔ)貼項(xiàng)目約50GW。截至2018年末，國(guó)內(nèi)風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)184GW，光伏累計(jì)并網(wǎng)174GW。據(jù)此測(cè)算，尚未進(jìn)入補(bǔ)貼目錄中的風(fēng)電裝機(jī)約75GW，未進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的光伏裝機(jī)約124GW，風(fēng)光合計(jì)有200GW項(xiàng)目未進(jìn)入補(bǔ)貼目錄。國(guó)內(nèi)光伏行業(yè)自2017年開(kāi)始進(jìn)入快速成長(zhǎng)軌道，最近兩年新增裝機(jī)均未獲得補(bǔ)貼資格。

根據(jù)我們初步測(cè)算，前7批納入目錄新能源項(xiàng)目每年補(bǔ)貼需求在1500億元以上，而每年可再生能源附加征收補(bǔ)貼金額在800億元左右，隨著新能源并網(wǎng)裝機(jī)的增加，補(bǔ)貼缺口不斷沉積。2017年年底，新能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)1127億元，2018年補(bǔ)貼缺口累計(jì)在2000億元；預(yù)計(jì)到2030年可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)將超過(guò)1萬(wàn)億元，年度補(bǔ)貼需求也將在2025年前后達(dá)到高峰。

基于財(cái)政補(bǔ)貼壓力，國(guó)內(nèi)新能源規(guī)劃、電價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼政策連續(xù)調(diào)整。尤其是新能源電價(jià)政策，從標(biāo)桿電價(jià)到競(jìng)價(jià)、平價(jià)，政策調(diào)整的節(jié)奏比預(yù)期快很多，甚至沒(méi)有給風(fēng)電、光伏行業(yè)留出競(jìng)價(jià)的機(jī)會(huì)，直接推動(dòng)行業(yè)平價(jià)上網(wǎng)。

在價(jià)格管理政策方面，國(guó)家價(jià)格管理部門(mén)連續(xù)下調(diào)風(fēng)電、光伏指導(dǎo)電價(jià)。

其中，2019年I～Ⅳ類(lèi)資源區(qū)符合規(guī)劃、納入財(cái)政補(bǔ)貼年度規(guī)模管理的新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電指導(dǎo)價(jià)分別調(diào)整為每千瓦時(shí)0.34元、0.39元、0.43元、0.52元（含稅、下同），前三類(lèi)資源區(qū)均下降6分/千瓦時(shí)，第四類(lèi)資源區(qū)下降5分/千瓦時(shí)；2020年指導(dǎo)價(jià)分別調(diào)整為每千瓦時(shí)0.29元、0.34元、0.38元、0.47元。

納入補(bǔ)貼目錄風(fēng)電裝機(jī)占比近60%、光伏占比不足30%

2019年7月1日后，I-III類(lèi)資源區(qū)新增集中式光伏電站指導(dǎo)價(jià)分別為每千瓦時(shí)0.4元（含稅，下同）、0.45元、0.55元；相較于2018年I-III類(lèi)資源區(qū)指導(dǎo)價(jià)分別為下調(diào)了0.1元、0.15元、0.15元。

國(guó)家能源管理政策的意圖是控制新增項(xiàng)目補(bǔ)貼需求，逐年填平新能源補(bǔ)貼的缺口。

二、補(bǔ)貼拖欠影響企業(yè)現(xiàn)金流和國(guó)家信用

補(bǔ)貼退坡是既定政策方向，補(bǔ)貼拖欠則是沉重的現(xiàn)實(shí)。目前，新能源發(fā)電項(xiàng)目普遍面臨2年以上的財(cái)政補(bǔ)貼拖欠，甚至上百億的應(yīng)收賬款躺在財(cái)務(wù)賬本上，應(yīng)收賬款在總資產(chǎn)中的占比不斷提高。盡管項(xiàng)目利潤(rùn)報(bào)表漂亮可觀，但現(xiàn)金流量表異常不堪。

基于此，近期新能源電站資產(chǎn)的交易開(kāi)始變得頻繁。尤其是一些民營(yíng)企業(yè)資金成本高，對(duì)現(xiàn)金流敏感性高，補(bǔ)貼到付率高低直接影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在降低資產(chǎn)負(fù)債率的要求下，部分央企杠桿率偏高，應(yīng)收賬款占比增加則加劇這一狀況。

對(duì)龍?jiān)措娏?、華能新能源、大唐新能源等主要新能源公司財(cái)務(wù)報(bào)表分析發(fā)現(xiàn)，其應(yīng)收賬款絕對(duì)值、應(yīng)收賬款在公司總資產(chǎn)中占比不斷增加，新能源補(bǔ)貼欠款均在100億元以上。

以華能新能源為例，2013年新能源裝機(jī)由655萬(wàn)千瓦，增長(zhǎng)至2017年的1156萬(wàn)千瓦（風(fēng)電1069萬(wàn)千瓦，光伏88萬(wàn)千瓦），新能源發(fā)電量由2013年的111億千瓦時(shí)，增加到2017年的224億千瓦時(shí)。在公司資產(chǎn)負(fù)債表中，應(yīng)收賬款也隨之從2013年29億元增加到2018年的111億元；應(yīng)收賬款在總資產(chǎn)中的占比從2013年的4.85%提升到2018年的12.51%。

應(yīng)收賬款拖欠帶來(lái)的連鎖效應(yīng)也正在向新能源產(chǎn)業(yè)鏈上游傳導(dǎo)。新能源投資商現(xiàn)金流緊張-設(shè)備制造商無(wú)法收到賬款-零部件制造企業(yè)欠款增加，隨之可能發(fā)生債務(wù)違約、融資難、融資成本高等狀況，產(chǎn)業(yè)鏈可能因此陷入恐慌。

財(cái)政補(bǔ)貼兌現(xiàn)與否正影響國(guó)家信用，這是各方所不愿意看到的。新能源補(bǔ)貼的背后是政府信用背書(shū)，新能源運(yùn)營(yíng)商投入這一領(lǐng)域也是基于上網(wǎng)電價(jià)20年不變的預(yù)期。如果電價(jià)補(bǔ)貼不能得到兌現(xiàn)，國(guó)家信用風(fēng)險(xiǎn)將被放大，國(guó)家信用修復(fù)也將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

在國(guó)內(nèi)光伏行業(yè)啟動(dòng)之初，2013年7月4日國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]24號(hào)），意見(jiàn)提出“要堅(jiān)定信心，抓住機(jī)遇，開(kāi)拓創(chuàng)新，毫不動(dòng)搖地推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。同時(shí)，完善電價(jià)和補(bǔ)貼政策，上網(wǎng)電價(jià)及補(bǔ)貼的執(zhí)行期限原則上為20年，20年的補(bǔ)貼期限在高級(jí)別政府文件中得到確認(rèn)，這是企業(yè)進(jìn)入新能源行業(yè)的重要支撐。

2018年下半年以來(lái)，對(duì)于存量新能源資產(chǎn)是否保電價(jià)、保電量一直有不同的傳言，影響企業(yè)投資建設(shè)新能源項(xiàng)目的信心。按照“法不追溯及既往”原則，建議新項(xiàng)目新辦法、老項(xiàng)目老辦法，如果政策端搖擺不定，行業(yè)波動(dòng)也將同步加大，行業(yè)投資信心一旦崩塌，重建則將付出更高的成本。

三、新能源補(bǔ)貼拖欠紓困路徑探析

近期，根據(jù)媒體報(bào)道，財(cái)政部正在醞釀新能源補(bǔ)貼新政策，不再實(shí)施第八批可再生能源補(bǔ)貼目錄的申報(bào)，未進(jìn)入前七批目錄的合規(guī)光伏、風(fēng)電項(xiàng)目將全部進(jìn)入補(bǔ)貼大名單，按照并網(wǎng)時(shí)間、項(xiàng)目類(lèi)型、技術(shù)特點(diǎn)等要素由電網(wǎng)公司確定及發(fā)放補(bǔ)貼。此外，按照相關(guān)以收定支的規(guī)則，參與2019年及之后競(jìng)價(jià)的風(fēng)電、光伏電站項(xiàng)目將不再拖欠補(bǔ)貼。

如果按照上述方案執(zhí)行，意味著未進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的200GW并網(wǎng)新能源項(xiàng)目可以集體獲得“合法”身份；新增項(xiàng)目補(bǔ)貼拖欠的矛盾也能得到緩解，但仍然不能解決新能源企業(yè)現(xiàn)金流匱乏的現(xiàn)狀。

從開(kāi)源的思路出發(fā)，紓困新能源補(bǔ)貼困局的方法無(wú)外乎三種：提高可再生能源附加標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)綠證市場(chǎng)交易、創(chuàng)新應(yīng)收賬款資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品。

其一，新能源可再生附加短期上調(diào)不具備條件。目前，可再生能源附加是新能源補(bǔ)貼的唯一來(lái)源。從2006年開(kāi)始，國(guó)家在銷(xiāo)售電價(jià)中開(kāi)征了可再生能源電價(jià)附加，作為可再生能源發(fā)展基金，征收標(biāo)準(zhǔn)從每千瓦時(shí)1厘錢(qián)逐步提高到2016年的每千瓦時(shí)1.9分錢(qián)（居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外其他用電）。在降低用能成本的政策環(huán)境下，目前看在2020年前提高可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)的可能性較小。政策層面上能夠做到的是，增加可再生能源附加的征收力度，自備電廠或未在統(tǒng)調(diào)范圍內(nèi)的電廠應(yīng)收則收。

其二，綠證交易制度設(shè)計(jì)應(yīng)加快啟動(dòng)。配額及綠證是新能源的重要制度設(shè)計(jì)，政策出臺(tái)的目的有三個(gè)：增加新能源供應(yīng)、保障新能源消納、減緩財(cái)政補(bǔ)貼壓力。在市場(chǎng)與強(qiáng)制約束結(jié)合的安排下，綠證交易可以改善新能源企業(yè)現(xiàn)金流、緩解補(bǔ)貼壓力，“一箭雙雕”。但綠證交易的前提是配額制落地，配額考核如果“牛欄關(guān)貓”，綠證交易就沒(méi)有市場(chǎng)需求。在綠證交易市場(chǎng)建立之后，建議探索建設(shè)以綠證為基礎(chǔ)的金融衍生品市場(chǎng)，提高綠證資產(chǎn)價(jià)值。

其三，為新能源企業(yè)應(yīng)收賬款資產(chǎn)證券化創(chuàng)造條件。應(yīng)收補(bǔ)貼款是一類(lèi)適合金融化的資產(chǎn)，可以作為票據(jù)類(lèi)金融工具，有利于企業(yè)盤(pán)活資產(chǎn)、加快資金周轉(zhuǎn)、拓寬融資渠道。

2017年11月，華能發(fā)行首單可再生能源電費(fèi)補(bǔ)貼資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，項(xiàng)目注冊(cè)金額50億元，首期發(fā)行規(guī)模為5.3億元，期限36個(gè)月，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)給予項(xiàng)目AAA評(píng)級(jí)，發(fā)行票面為5.50%。該項(xiàng)目基礎(chǔ)資產(chǎn)即是華能集團(tuán)下屬風(fēng)電、光伏等新能源企業(yè)可再生能源補(bǔ)貼資金，募集資金則用于補(bǔ)充新能源企業(yè)現(xiàn)金流。

對(duì)于中央企業(yè)所屬的新能源投資商而言，發(fā)行綠色債券具備信用評(píng)級(jí)高、擔(dān)保能力強(qiáng)等諸多優(yōu)勢(shì)。但對(duì)于一般新能源運(yùn)營(yíng)商，尤其是民營(yíng)企業(yè)而言，應(yīng)收賬款資產(chǎn)證券化實(shí)施難度較大，面臨諸多限制，如發(fā)起人信用等級(jí)、抵質(zhì)押物等擔(dān)保、應(yīng)收賬款價(jià)值攤薄等問(wèn)題，需要產(chǎn)業(yè)與金融協(xié)同降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，發(fā)行針對(duì)新能源補(bǔ)貼的國(guó)債也是一種彌補(bǔ)財(cái)政補(bǔ)貼缺口的一種方式。

如果從節(jié)流的路徑出發(fā)，則需要從提高新能源資產(chǎn)的利用效率入手，在穩(wěn)定上網(wǎng)電價(jià)的基礎(chǔ)上，降低棄風(fēng)棄光率、提高發(fā)電利用小時(shí)數(shù)，降低項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的前期費(fèi)用、并網(wǎng)接入費(fèi)、土地費(fèi)等非技術(shù)成本，這也是降低補(bǔ)貼依賴(lài)的最后一張牌。