張娜

摘 ?要：西方公共行政理論的價值傳統(tǒng)是效率至上的，圍繞這個價值核心，西方公共行政理論發(fā)展了實(shí)現(xiàn)高效率的手段和途徑。無論傳統(tǒng)公共行政理論還是20世紀(jì)后期批判傳統(tǒng)理論的新公共管理理論，核心都是提高效率。當(dāng)然，西方公共行政理論發(fā)展史上技術(shù)和價值理性的斗爭一刻也沒停止過，對效率至上的反思和改革推動了行政理論和實(shí)踐的發(fā)展。該文對西方現(xiàn)代公共行政理論發(fā)展做具體闡述，試圖發(fā)現(xiàn)基本特征及規(guī)律，為我國公共行政理論發(fā)展提供啟示。

關(guān)鍵詞：西方 ?現(xiàn)代公共行政理論 ?啟示

中圖分類號：D630 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1672-3791（2019）05（c）-0192-02

1 ?西方現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展

管理范式式微，治理范式興起。治理的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)治理機(jī)制，這些機(jī)制是多元治理的互動以及行動者相互影響。以下對西方現(xiàn)代公共行政理論發(fā)展做具體闡述，試圖發(fā)現(xiàn)基本特征及規(guī)律，為我國公共行政理論的發(fā)展提供啟示。

1.1 新公共服務(wù)理論：從管理到服務(wù)

20世紀(jì)七八十年代，各國政府通過將企業(yè)的方法引進(jìn)政府部門以提高行政效率而掀起轟烈的政府改革浪潮。新公共管理理論認(rèn)為通過分權(quán)、競爭、放松規(guī)制、委托等手段可治療官僚制弊病。該理論是傳統(tǒng)行政學(xué)管理主義及技術(shù)理性發(fā)展的高峰，但也激起了多方面的批判和質(zhì)疑[1]。其中最有成效的是來自新公共服務(wù)理論，為了批判傳統(tǒng)公共行政理論的管理主義和技術(shù)理性，新公共服務(wù)融合民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義和新公共行政、后現(xiàn)代公共行政等理論內(nèi)核，擺出了與傳統(tǒng)公共行政理論針鋒相對的憲政主義和價值理性。因此可以將新公共服務(wù)理論概括為關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論，理論的重點(diǎn)是以人民為中心[2]。所以這種高度的公民權(quán)不僅很重要而且能夠達(dá)到，公民應(yīng)該被視為政府的主人并且能夠?yàn)榱俗非蟾蟮睦娑黄鸩扇⌒袆印?/p>

1.2 整體性治理理論：從碎片化到整體性

除了新公共服務(wù)理論的批判，新公共管理運(yùn)動過程中還招致了其他理論的批評。其中就有90年代針對新公共管理導(dǎo)致的功能破碎化和服務(wù)裂解性而提出的整體性治理理論。整體性治理從協(xié)調(diào)和整合兩個維度出發(fā)，為滿足公眾真實(shí)的需求提供可欲結(jié)果的一種新型治理范式[3]。在組織結(jié)構(gòu)上，整體性治理的組織基礎(chǔ)以功能整合為支撐。整體性治理的方法論基礎(chǔ)是以問題解決為導(dǎo)向。政府系統(tǒng)應(yīng)在治理方法、思維模式和運(yùn)行機(jī)制上進(jìn)行新的創(chuàng)新和變革。首先，吸納包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的利益相關(guān)者的資源和優(yōu)勢，形成智慧集群。其次，實(shí)現(xiàn)從預(yù)防、診斷到解決的一體化方案。最后，實(shí)現(xiàn)政府的整體性運(yùn)行。整體性治理的價值基礎(chǔ)是以公眾需求為核心。因此著力于發(fā)展和完善現(xiàn)代民意調(diào)查技術(shù)，定位公民需求的聚焦度，大幅度去中介化組織，增強(qiáng)政府與公眾的直接互動性。整體性治理作為公共行政學(xué)領(lǐng)域的一個新范式，背離職能再造而轉(zhuǎn)向功能再造，背離以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向的方法而轉(zhuǎn)向以問題解決為導(dǎo)向的方法，背離從政府部門自身便捷性出發(fā)而轉(zhuǎn)向以公眾需求為核心，這3個基礎(chǔ)相互銜接，有機(jī)構(gòu)成，共同呈現(xiàn)出理論基礎(chǔ)全觀式圖景[4]。

1.3 網(wǎng)絡(luò)化治理理論：從政府主導(dǎo)到網(wǎng)絡(luò)狀治理

網(wǎng)絡(luò)化治理理論最初由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉.D.埃格斯聯(lián)合提出，主要是指深深地依賴伙伴關(guān)系，能夠平衡各種非政府組織以提高公共價值的哲學(xué)理念。網(wǎng)絡(luò)化治理具有以下基本特征：第一，治理主體層面，多元主體以平等、互信為基礎(chǔ)構(gòu)建的合作伙伴關(guān)系。第二，價值層面，合作伙伴以公共價值作為價值追求，并形成一種權(quán)力共享、風(fēng)險共擔(dān)的關(guān)系形態(tài)。第三，治理機(jī)制層面，政府以對網(wǎng)絡(luò)的管理為基本職能，力圖構(gòu)建良好的信息共享機(jī)制及溝通協(xié)商機(jī)制。第四，治理工具層面，網(wǎng)絡(luò)治理主體之間周期性的合約、協(xié)助政府管理的不同的網(wǎng)絡(luò)類型、數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)等為網(wǎng)絡(luò)化治理的各個環(huán)節(jié)提供了更為便捷的治理工具。網(wǎng)絡(luò)化治理為公共治理提供了一個結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，正是在這種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中，政府可以綜合自身、社會組織、社區(qū)、公民等眾多主體的力量實(shí)現(xiàn)良好的治理。

1.4 數(shù)字治理理論：從紙質(zhì)文檔到電子大數(shù)據(jù)

數(shù)字治理是指在政府與市民社會、政府與以企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)社會的互動和政府內(nèi)部的運(yùn)行中運(yùn)用信息技術(shù)，簡化政府行政、公共事務(wù)的處理程序，并提高民主化程度的治理模式。數(shù)字治理的代表人物是帕卻克·鄧?yán)S，他試圖從韋伯的官僚制的理論框架中尋找一些蛛絲馬跡，認(rèn)為電子化和數(shù)字化的政府對于政府辦公流程的再造和簡化以及對于政府行政效率的提高。數(shù)字治理理論是在整體性治理理論基礎(chǔ)上結(jié)合數(shù)字時代而提出的一種治理理論，數(shù)字時代的治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，整體、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化。該理論為公共治理提供了數(shù)字化的治理工具，它較前幾種治理理論相比更加結(jié)合時代性背景，利用互聯(lián)網(wǎng)或大數(shù)據(jù)技術(shù)助力治理理論。數(shù)字治理契合當(dāng)前大數(shù)據(jù)運(yùn)用和智慧城市建設(shè)的發(fā)展背景，有深遠(yuǎn)的發(fā)展前景。

1.5 公共價值管理理論：從維護(hù)管理階級利益到創(chuàng)造公共價值

1995年，哈弗大學(xué)馬克·穆爾出版了Creating Public Value：Strategic Managementin Government一書，率先提出了“公共價值”這一概念。公共價值管理理論認(rèn)為公共管理者的使命就是創(chuàng)造公共價值，而“認(rèn)知公共價值是創(chuàng)造公共價值的關(guān)鍵一步”。公共價值管理理論重新論述了政治與行政的關(guān)系，重新定位了民主與效率的關(guān)系，更具重視政治的作用。同時，公共價值管理理論不認(rèn)為民主與效率是獨(dú)立的關(guān)系，而是伙伴關(guān)系，在公共價值管理過程中，民主與效率應(yīng)當(dāng)兼?zhèn)?，是在民主的環(huán)境與過程中追求效率，以民主為基礎(chǔ)的效率，從而實(shí)現(xiàn)公共價值。公共價值管理理論為公共治理理論體系貢獻(xiàn)了“使命”，即追求和創(chuàng)造公共價值，并在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，以合作、協(xié)商的方式尋求公眾的集體偏好，通過經(jīng)常性的互動溝通實(shí)現(xiàn)共同利益和價值。

2 ?西方現(xiàn)代公共行政理論的基本特征

縱觀西方現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展，擺脫了傳統(tǒng)公共行政理論組織和制度的簡單維度，拓展到理念、方式、結(jié)構(gòu)、工具、使命等綜合維度。此外，西方現(xiàn)代公共行政理論實(shí)現(xiàn)了從管理主義到憲政主義，從技術(shù)理性到價值理性的轉(zhuǎn)變。其基本特征有如下。

2.1 理論范式有顯著的憲政主義和價值理性的特點(diǎn)

美國建國之初至今，公共行政從范式的發(fā)展歷程來看已有二百多年歷史。特別是19世紀(jì)末期以來，隨著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科得以確立，美國公共行政學(xué)不斷地改變自己的分析框架，更新研究內(nèi)容，采納新的研究方法，開創(chuàng)新的研究領(lǐng)域。這些努力的結(jié)果鑄就了憲政主義與管理主義兩大范式的沖突與融合的發(fā)展路徑，其實(shí)質(zhì)是政治正義與政府效率兩大價值的對立與統(tǒng)一。西方現(xiàn)代公共行政理論強(qiáng)調(diào)回歸公共價值和公民權(quán)，反對傳統(tǒng)的管理取向和技術(shù)理性，批判傳統(tǒng)的過度關(guān)注效率?？梢哉f西方現(xiàn)代公共行政理論就是圍繞公民權(quán)和公共性而展開的。

2.2 理論涵蓋主體及價值多元化

傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)單一主體，一切公共事務(wù)都在政府的權(quán)力范圍控制下，公共政策是個黑匣子，公共服務(wù)政府生產(chǎn)提供。后來福利國家失敗以及社會問題復(fù)雜化，政府力不從心應(yīng)接不暇。到新公共管理時期，開始考慮市場主體的作用，試圖政府與市場合作，授權(quán)給市場生產(chǎn)公共服務(wù)，政府購買，政府在其中扮演主導(dǎo)作用。但是這種政府與市場的二元聯(lián)合結(jié)構(gòu)仍舊無法很好地解決社會問題，政府管理的理念阻礙了公民社會的發(fā)展和公共事務(wù)的治理。應(yīng)運(yùn)而生的公共治理理論的顯著特征是理論涵蓋的主體更加多元化且每個主體之間在理論預(yù)設(shè)上是平等、合作的。當(dāng)然這里仍舊存在爭論，如需不需要構(gòu)建一個元治理主體、政府有沒有必要扮演指導(dǎo)角色等。主體多元化的同時，價值也趨向多元化，試圖協(xié)調(diào)民主和效率的關(guān)系，且更注重公共價值的實(shí)現(xiàn)。

2.3 理論融合多學(xué)科優(yōu)勢

治理理論雖然是現(xiàn)代的公共行政理論，但也是在繼承傳統(tǒng)理論及其他學(xué)科理論優(yōu)勢基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。不少學(xué)者認(rèn)為公共行政學(xué)沒有自己原創(chuàng)的理論，基本上是基于其他學(xué)科理論的借鑒改造。例如公共治理理論融合了社會學(xué)的社會網(wǎng)絡(luò)分析、場域理論，借鑒了新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度分析方法，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的合同治理、委托代理、交易成本、激勵問題、道德問題，甚至是理工科的大數(shù)據(jù)管理等理論。公共治理理論融合多學(xué)科理論優(yōu)勢，一方面是學(xué)科理論交叉影響更頻繁，另一方面也是應(yīng)對社會公共治理問題所需，問題的復(fù)雜性、綜合性促進(jìn)了理論的交叉發(fā)展。

3 ?對我國的啟示

當(dāng)前我國政府治理仍舊帶有明顯的管理主義特征，政府在公共事務(wù)治理中占據(jù)絕對權(quán)威地位，盡管近年來逐漸開始培育社會組織和公民社會發(fā)展，但是依然放不開，導(dǎo)致政府無法適應(yīng)日益多樣化的社會發(fā)展。例如從公共服務(wù)上看，政府幾十年的公共服務(wù)改革現(xiàn)如今依然面臨公共服務(wù)總量不足和不均衡的問題，公共政策制定也常被詬病不公開不透明，政府公信力受到影響。因此需要處理好政府、市場、社會組織之間的關(guān)系。西方公共治理理論恰好在處理這三者關(guān)系上有獨(dú)特的建樹，值得借鑒。從頂層設(shè)計上怎樣轉(zhuǎn)變管理主義和技術(shù)理性傾向，更多授權(quán)和注重公民權(quán)。在操作層面上怎樣協(xié)調(diào)政府、市場、社會組織多主體的關(guān)系，發(fā)揮各個主體的優(yōu)勢，形成整合性的公共治理架構(gòu)和能力。這些關(guān)乎我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)問題，從西方公共治理理論中能有所啟示。

如今的政府改革不僅限于組織和制度兩個等次，還應(yīng)該拓展到理念、方式、結(jié)構(gòu)、工具、使命等綜合層次。西方公共治理理論倡導(dǎo)主體和價值多元化，這是改革我國社會治理的新機(jī)遇。我國公共行政理論的發(fā)展也要結(jié)合社會實(shí)際，在調(diào)查我國的實(shí)際問題的基礎(chǔ)上，發(fā)展更適配的本土化理論。借鑒其他學(xué)科的優(yōu)勢理論內(nèi)核，豐富和完善國家治理理論。

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