摘 要：信訪制度作為我國暢聽民意和化解矛盾的一種有效糾錯機制，之所以在我國長期存在，有其內在經濟、文化背景和社會意識基礎。信訪工作是黨的一項重要的群眾工作，在切實維護信訪群眾合法權益、及時反映群眾意愿、著力化解社會矛盾等方面發(fā)揮著重要作用。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果”。本文以某中央骨干企業(yè)信訪法治化建設的經驗為例，探索新時代企業(yè)信訪法制化建設的反思和路徑選擇。

關鍵詞：信訪;法治化;困境;理論基礎;路徑選擇

中圖分類號：D922.182文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）17-0150-03

作者簡介：王萌，女，河南安陽人，中國石化銷售有限公司河南石油分公司人力資源處，處長助理，政工師，研究方向：企業(yè)信訪穩(wěn)定。

信訪權利是公民享有的一項憲法權利，習近平總書記要求“要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。”①某中央骨干企業(yè)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅定不移深化改革，積極推進公司治理現(xiàn)代化，在實現(xiàn)建設具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的進程中，信訪法治化也凸顯了其重要地位。實現(xiàn)信訪法治化要求群眾反映訴求要“依法、逐級、理性”，信訪工作人員辦理案件要“依法、及時、就地”，這既是我們追求信訪法治化的工作目標，也是黨的群眾路線的落地實施，是維護群眾合法權益、化解社會矛盾的具體體現(xiàn)。

一、信訪法治化建設困境的檢視

（一）片面的“結果導向”產生負面影響

信訪不同于程序嚴格規(guī)范的訴訟、復議等權利救濟途徑，它具有強烈的政治功能。鑒于當前信訪考核指標，信訪工作被視為政治任務，特別是在敏感時期，直接與“烏紗帽”、績效掛鉤，正是這種“結果導向”加劇了信訪人“大鬧大解決”、“信訪不信法”、“信上不信下”。很多群眾一遇到問題和矛盾，不管是什么性質的，就一窩蜂越級信訪甚至進京，找“當官的”，“大領導”一句話能勝過法與理。即使法院的判決也可以不服，也可以找“北京領導”鬧一鬧，纏一纏，給涉事企業(yè)施加壓力，以尋求法外救濟。

（二）信訪受理范圍外延過大

不能把信訪當成個筐，無論什么矛盾都通過信訪來解決。對于一些本應通過訴訟、仲裁、行政復議等途徑解決的問題，信訪人不愿走法律程序，而是反復向信訪部門反映要求處理，導致信訪部門管了許多不該管、也管不好的事項。例如涉法涉訴問題，按照《信訪條例》規(guī)定，涉法涉訴信訪問題應通過法律規(guī)定的途徑（如訴訟、仲裁等）等解決，很多涉法涉訴或已經進入司法程序的問題被當事人帶到信訪渠道來，涉法涉訴問題幾乎能占到該大型國企疑難信訪突出問題總量的四分之一。

（三）信訪事項辦理過程中存在瑕疵

在辦理群眾訴求的過程中，有的企業(yè)還存在著“推諉扯皮”、“踢皮球”的現(xiàn)象;在與信訪群眾的接談過程中有時還會有態(tài)度不端正的問題，甚至偶爾會有不夠冷靜被信訪人激怒的情況;在某些環(huán)節(jié)把關不嚴，履行職責不到位，形同虛設;企業(yè)改革政策出臺前穩(wěn)定風險評估流于表面、流于形式，執(zhí)行過程不透明、信息公開的不全面不及時，致使企業(yè)黨委、行政的公信力下降，引起群眾強烈不滿導致新的訴求。有時，信訪事項的辦理更注重程序性，對實質性結果關注不多，導致“案結事不了”，信訪人反復上訪。

二、企業(yè)信訪法治化困境的成因剖析

（一）企業(yè)信訪制度的功能錯位

信訪制度的初衷是增開一個意見表達的渠道和收集社情民意的窗口。企業(yè)信訪從機構設置、職權配備到處理方法，主要是為反映和匯集民意、評判政策得失服務，而國務院《信訪條例》規(guī)定的“屬地管理”“誰主管誰負責”，相當于對所有信訪事項增加了一個兜底條款，國有企業(yè)的政治責任和社會責任驅動著大型國企信訪工作的權利救濟功能被不斷放大，原本作為社會救濟的補充，卻演變成了某種程度的替代，這種內在的功能結構性矛盾在企業(yè)經營困難時期表現(xiàn)尤為突出。

（二）群眾法治意識淡薄

一是對法治權限的錯誤理解。受長期計劃經濟社會的影響，現(xiàn)實生活中，領導批示比政策文件管用的現(xiàn)象依然存在，信訪人總是期望通過信訪獲取上級部門的重視，特別是上級領導關注、批示。企業(yè)在來自于上級部門或領導的壓力下，可以盡快的解決自身利益訴權，甚至是并不合理合法的訴求。②二是對信訪部門職責的片面認知。信訪部門承擔著密切聯(lián)系群眾的“橋梁”作用，群眾片面認為信訪機構可以直接處理他們的訴求問題。信訪部門承擔的是對信訪事項的協(xié)調、督辦、建議權，并沒有直接處理信訪事項的權力，對其他職能部門也沒有強有力的制約，常常陷入責重權輕、“小馬拉大車”的尷尬境地。同時，群眾對《信訪條例》的規(guī)定有自己的理解，認定他的問題就該由信訪途徑解決，而不是尋求相應的法定途徑依法維護自身權益。

（三）信訪與訴訟、行政復議、仲裁等法定途徑銜接不暢

在信訪工作中，對于應走法律程序處理的事項，信訪部門只能通過引導群眾通過訴訟、行政復議、仲裁等途徑解決，但沒有強制力，使得這些問題在信訪渠道滯留。信訪部門與法院、仲裁機構等單位之間尚未建立起通暢的溝通對接機制，使得一些事項在信訪與法定途徑間交叉進行，既浪費了信訪部門的有限資源，也影響了權力機關的公信力。特別是大部分行政法規(guī)，沒有將涉訴信訪納入，導致處理涉訴信訪的法律依據(jù)缺失。其結果是：整個“信訪法治”進程，某種程度成為政府、大型國有企業(yè)單邊的推進行動，民眾被動參與或不愿參與，結果不僅未達到信訪法治化的預期目的，反而起到了負作用。

三、信訪法治化建設的理論基礎與企業(yè)探索

（一）信訪法治化建設的理論基礎

1.信訪問題是法治問題。信訪古亦有之，是社會管理高度中央集權和權力一元體制下帶來的產物。③從信訪的實質看，信訪現(xiàn)象某種程度是公權力行使過程中直接或間接侵害了群眾的私權利，受侵害的群眾為了維護自身權益，才通過信訪尋求救濟。法治國家的一項核心要義就是限制公權，保障私權。在我國的社會主義法律體系已基本建成的今天，群眾合法權益侵害后都有比較暢通的法律救濟途徑，而信訪只能是窮盡這些法律途徑后仍不能獲得救濟的一種補充性渠道。所以，從某種程度上說，一些信訪事項的發(fā)生，與權力行使者未能秉公執(zhí)法、不作為、亂作為有著密切關聯(lián)。

2.信訪問題是社會問題。從法律社會學的角度來看，不同的社會階層都會有不同的社會壓力，這些壓力不斷累積就形成社會矛盾，所以必須通過一定的途徑釋放壓力、化解矛盾，信訪制度應運而生，成為富有中國特色的宣泄壓力、化解社會矛盾的“社會安全閥”。④近年來，某中央骨干企業(yè)信訪工作成效突出，主要就在于企業(yè)總部和下屬企業(yè)能夠嚴格依法規(guī)范信訪行為，敞開信訪途徑，通過公開電話、短信、信訪APP等途徑暢聽群眾呼聲，上下級單位、干部員工群策群力在法律允許的框架內全力解決好群眾反映的切身利益問題，從根本上解決“纏訪鬧訪”“反復訪”問題。

3.信訪問題是經濟問題。信訪法治化建設具有法律經濟學的機理，制度的經濟分析是以資源的稀缺性為基礎的，所以法律經濟學的核心要義在于這一假設：所有法律活動，無論是立法還是司法，事實上都是進行著資源的配置和利用，理應以效益最大化為目標。為了達到這個目標，就要從宏觀上就社會整體和公民權利救濟在經濟及社會方面的得失進行考量比較。以某中央骨干企業(yè)為例，近年每年發(fā)放協(xié)解群體“兩險”幫扶資金數(shù)億元，主動承擔了數(shù)萬名協(xié)解人員的幫扶救助職責，盡管付出的經濟成本遠大于收益，表面上不符企業(yè)市場化運營的理性選擇。但是，我們并不能因此而否定成本支出的價值，“凈收益小于零”畢竟使得社會收益達到最大化，凸顯了大型國有企業(yè)的責任與擔當。

（二）某中央企業(yè)信訪法治化建設的探索

近年來，企業(yè)集團公司、二級企業(yè)各級信訪維穩(wěn)部門和法律部門嚴格按照中央和國家關于依法治訪的工作要求，積極工作、迎難而上，主動運用法治思維和法治方式完善工作機制、創(chuàng)新工作模式、定紛止爭，規(guī)范了信訪工作秩序，提高信訪法治化水平，依法治訪工作初步成效。

1.出臺“兩項制度”。依據(jù)中央和國家相關精神，企業(yè)總部制定了《關于做好涉法涉訴信訪與普通信訪分離工作的指導意見》、《關于引導來訪人依法逐級走訪暨規(guī)范信訪事項受理辦理程序試行辦法》，為總部和各企業(yè)依法治訪工作的開展提供了政策依據(jù)與工作抓手，依法治訪工作實現(xiàn)有章可循、有理可依。

2.初步建立共同甄別涉法涉訴信訪事項機制。集團公司辦公廳、法律部聯(lián)合下發(fā)《關于運用法治思維推動依法治訪工作深入開展的通知》，明確建立健全企業(yè)內部的矛盾預警、利益表達、協(xié)商溝通、訴訪分離等機制，引導各類群體理性表達訴求，依法按程序反映問題、化解矛盾糾紛，為信訪法治化建設順利推進創(chuàng)造了更加良好的外部環(huán)境。企業(yè)信訪部門與法律部門就共同甄別涉法涉訴信訪案件，明確專職法律人員作為依法治訪工作聯(lián)絡員參與處理涉法涉訴信訪，強化了法律在維護群眾權益和化解矛盾中的權威地位。

3.依法處置機制進一步完善。集團公司《關于做好涉法涉訴信訪與普通信訪分離工作的指導意見》實施后，部分企業(yè)建立了依法處置工作流程，一些單位在運用法治思維和方式維護群眾合法權益、化解矛盾糾紛、維護企業(yè)穩(wěn)定等方面做了許多有益探索。

四、企業(yè)信訪法治化建設的路徑選擇

（一）信訪理念的法治化

企業(yè)的非正常上訪，不僅擾亂了企業(yè)正常的生產經營秩序，造成了難以估量的經濟損失和社會影響，也扭曲了的法治國家下有法必依的價值導向。長此累積，信訪群眾往往作出一些極端行為，嚴重影響了企業(yè)正常的生產經營和社會的安定團結，使原本釋放壓力、化解矛盾的信訪制度，很難發(fā)揮期望的“減壓閥”的作用。⑤要想實現(xiàn)企業(yè)和社會的長治久安，就必須采取有效手段來治理企業(yè)信訪活動中的信“上”不信“下”、信“訪”不信“法”、信“利”不信“理”、信“多”不信“少”的亂象，根除阻礙穩(wěn)定的“致病因子”。從油田律師“坐診”為涉法信訪開具法律“藥方”，到油田與市中級人民法院、市人民法院開展企法聯(lián)動工作，“騰籠換鳥”已經成為治理該大型國企信訪活動中“越級訪、重復訪、滯留訪、違法訪”的一道“良方”。

（二）源頭治理的法治化

1.完善信訪立法，實現(xiàn)信訪功能的正確歸位，即政治動員與參與、權力監(jiān)督和權利救濟三項功能的同向發(fā)力，具體來說就是“了解社情民意、匯集意見建議，分析穩(wěn)定風險、評判政策得失，排查矛盾隱患、解決合理訴求”;通過信訪立法，明確信訪工作受理范圍，厘清職責邊界，明晰權責清單，培育“法定職責必須為，法無授權不可為”的法治思維，實現(xiàn)開展工作依法有據(jù)，解決問題依法依規(guī)，訴求表達依法有序，合法權益依法維護，形成有利于做好信訪工作的法治風尚和法治環(huán)境。

2.嚴格落實訴訪分離制度，厘清信訪與行政復議、仲裁、訴訟的受理范圍，嚴格按照受理范圍處理群眾訴求，引導群眾自覺守法，樹立依法維權意識。信訪部門及其他職能部門負責受理一般訴求類信訪事項，對涉法涉訴信訪事項積極引導群眾通過司法途徑解決。對非法律性質的信訪，運用法治方式解決。清晰界定信訪部門與職能部門的責任，信訪部門負責及時受理、轉送、交辦信訪事項，協(xié)調、督導職能部門切實承擔起化解法定職責范圍內信訪事項的主體責任，并推動責任部門按照“三到位一處理”依法處理信訪問題，不突破法律政策底線，不留隱患。

（三）運行機制的法治化

1.建立全員參與及穩(wěn)定風險評估長效機制，積極探索全員維穩(wěn)機制建設，完善跨部門、跨區(qū)域協(xié)調聯(lián)動

機制，形成全員自覺維護企業(yè)和諧穩(wěn)定的良好局面。

2.建立信訪、工會、紀檢、綜治、勞資、法律等部門參與的綜合調解機制，各渠道依法作為，最大限度地引導群眾通過法定途徑化解糾紛。

3.建立企地聯(lián)動長效機制，推行企業(yè)全國范圍不同地區(qū)企地協(xié)調共同維護穩(wěn)定機制的基礎上，推動區(qū)域牽頭工作，完善與地方黨委政府在政策、信息、化解、處置的協(xié)同聯(lián)動，發(fā)揮機制效用。

4.建立信訪事項依法終結長效機制，細化信訪事項終結認定標準，通過法定程序予以終結認定，并建立終結退出機制，結束黨委政府、屬地企業(yè)對信訪事項“無限兜底”的責任。

5.建立督查督辦長效機制，開展信訪維穩(wěn)督查工作，實現(xiàn)信訪事項全程跟蹤、全面檢查、及時反饋。

6.建立考核問責長效機制，實施信訪工作責任制，通過年度績效考核、誡勉談話、紀律處分等多種手段，做到有責要擔當、失責必追究、追究必從嚴。

7.建立智能化建設長效機制，完善企業(yè)信訪信息管理系統(tǒng)，充分發(fā)掘和釋放信訪大數(shù)據(jù)資源價值，綜合分析信訪形勢，提高對信訪風險因素的感知、預測、防范能力，更好服務科學決策，全力打造大型國企信訪系統(tǒng)升級版，不斷提高信訪工作智能化、規(guī)范化、標準化水平。

[ 注 釋 ]

①2017年7月習近平總書記對信訪工作的重要指示.

②楊小軍.信訪法制化改革與完善研究[J].中國法學，2013（1）.

③張洋.把信訪納入法治化軌道[J].人民日報，2015-03-25.

④祝佳.信訪法治化研究[D].長春理工大學，2006.

⑤王帥.涉訴信訪法治化研究[J].理論視野，2017（3）.