樊寧

摘 要：近二十年來，我國城市房地產(chǎn)規(guī)劃發(fā)展突飛猛進，與此同時常伴隨公有住房的拆遷工作。公房承租使用權是我國特定歷史時期遺留的產(chǎn)物，從1998年起，國家住房政策發(fā)生重大變化，停止了實物分配住房，轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY補償，公有住房逐漸退出歷史舞臺。而實務中，因為歷史遺留問題導致的產(chǎn)權不清晰，而發(fā)生公房使用權交易產(chǎn)生的房地產(chǎn)糾紛比例相當高。[1]這類案件政策性強，可供適用的法律不多，是審判案件的難點，本文擬就現(xiàn)有法律制度框架范圍下，就如何保護征收過程中房屋承租人的利益進行探討：

關鍵詞：公有住房;物權法;拆遷;征收;補償

中圖分類號：D923.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）17-0096-02

一、公有住房（以下簡稱公房）的定義及主要特征

公房是指政府及國有企業(yè)、事業(yè)單位投資興建、銷售的住宅。在房屋未出售前，住房的產(chǎn)權歸國有。按照管理權屬的不同，分為單位自管公房與直管公房。公房的主要特征表現(xiàn)為：（1）主體的特定性。公有住房出租房為政府機關或者其授權的主體，承租人具備一定職務級別條件享受福利。（2）住房合同的確定性。公房租賃合同具有行政管理合同的屬性，使用政府規(guī)章等規(guī)范性文件對租金、租賃期限、雙方權利義務、違約責任等內(nèi)容進行規(guī)定。（3）期限上的無期性。原則上，公房的租賃期限一般為房屋的使用壽命，無固定的期限限制。

二、公房承租權的法律性質(zhì)

公有住房是政府提供給人民群眾正常工作生活的基本條件。公房承租權作為一種民事權利，法律屬性是當事人是否能夠獨立行使公房承租權的理論基礎，學界代表的主流學說有：居住權說、債權說、自物權說、用益物權說。

（一）居住權說。大陸法系國家支持此學說。居住權，指對他人的住房及其附著物所享有的占有、使用、收益的權利。德國、瑞士、意大利、法國、日本等民法典是明確認可居住權的。我國公房使用權與其法律特征相似。但尚未在物權法中作為用益物權中居住權加以規(guī)定。

（二）債權說。認為國家作為公房所有權人，將房屋出租給職工使用，收取租金，形成一種租賃關系，從這個意義上講公房承租權基于公房租賃產(chǎn)生，具有債權性質(zhì)。

（三）自物權說。認為公房租賃是依據(jù)變相工資分配建立的租賃關系，是名是主體以自己勞動所得獲得的權利，類似勞動報酬，本質(zhì)是無權，具有所有權性質(zhì)，是自物權。

（四）用益物權說。公房使用權人對公房具有實際的控制權、支配權，使用權沒有期限限制并可以由遺屬繼續(xù)使用。公房的使用權凝結(jié)著職工的勞動價值，所有權的行使受其限制，與國有土地使用權類似，屬于用益物權。

筆者同意第四種觀點，既應將公房使用權定義為用益物權，理由如下：首先，公房使用權已經(jīng)具備了物權的屬性，不同于傳統(tǒng)意義上的租賃權。能夠成為公房使用權人的主體只能是城鎮(zhèn)居民中政府機關、國有企事業(yè)單位的職工，其他居民無法獲得這種使用權取得公房使用權必須為單位服務達到一定期限，所分配的住房面積與勞動者有密切的關系，本質(zhì)上具有實物工資的屬性。公房使用權與一般租賃合同承租使用權的不同是基于其產(chǎn)生的原因不同，導致其屬性不同。其次，用益物權是在保持物的本質(zhì)下，對他人之物使用和收益的權利?，F(xiàn)階段，公房使用權人對公房實際上行駛了一種永久的占有權、使用權、控制權，相對獨立與國家所有權，具有排他性，是一種獨立的物權。公房承租權作為永久使用權的效力強于《物權法》的有期物權。

三、承租人在拆遷征收工作中享有的權利

根據(jù)拆遷公房相關法律的規(guī)定公房承租人及其同住家屬都享受拆遷利益，其權利都受到法律的同等保護。實踐中糾紛大都是因為補償標準不明確，補償款不到位。與此同時，政府的監(jiān)管還不夠完善，與之相應的法律法規(guī)不夠健全，拆遷涉及到的被征收人（公房使用權人）知情權、參與權沒有有效保障，侵占截留行為時有發(fā)生，導致拆遷補償不到位?！段餀喾ā返?2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益，征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！蔽餀喾ㄖ皇且?guī)定應當給與補償，究竟如何補償沒有明確的規(guī)定，法律規(guī)定在此處應當進一步細化才能使拆遷補償落到實處。任何征收都要給與補償，而且必須依法補償。征收要轉(zhuǎn)移所有權，征收應當考慮市場價格。征收是對土地及附屬房屋相關權利的轉(zhuǎn)移，對被征收人的權益造成的損失很大，在物權法中對于保護公民、法人的財產(chǎn)，維護被征收人的合法權益具有重要的意義。而行政法規(guī)、規(guī)章、司法解釋只能在物權法的基本框架內(nèi)規(guī)定，而不能違背其基本精神。

2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）公布前已經(jīng)取得房屋拆遷許可證的項目，涉及承租關系的房屋，承租人是合法的拆遷補償協(xié)議主體?！墩魇諚l例》開宗明義將補償協(xié)議簽訂主體規(guī)定為房屋征收部門和被征收人，被征收人為房屋所有人，第二條對頂堆被征收房屋所有權人（被征收人）給于公平補償，卻將承租人排除在協(xié)議之外的立法現(xiàn)狀對公房使用權人的權利保護不足。承租人對于房屋的裝修、裝潢、維護、停產(chǎn)停業(yè)等造成的損失都不在《征收條例》的明確保護范圍之內(nèi)，這種損失不能不說為公共利益的需要會造成特別犧牲或者奉獻，當然對承租人是不公平的?！墩魇諚l例》作為國務院頒布的行政法規(guī)，為《憲法》和《物權法》等基本法之下位法。按照憲法13條的規(guī)定，為了公共利益的需要，對公民私有財產(chǎn)征收應當給予補償?！段餀喾ā穼τ谟靡嫖餀嘁灿型日魇昭a償?shù)臋嗬Ｕ魇罩?，在房屋使用人（承租人）得不到補償?shù)那闆r下，仍然會拒絕搬遷，形成大量的糾紛。由此可見，房屋征收權僅以被征收人（房屋所有權人）為權利的保護對象，而不考慮被征收的房屋使用權人居住房屋所承載的住房權保障屬性，現(xiàn)有法律未將公房使用權人（承租人）列為補償協(xié)議主體，征地補償為行政行為，改變了《拆遷條例》中拆遷協(xié)議可民事訴訟的民事合同效力，這樣的救濟途徑意味著承租人救濟落空徹底被遺棄的問題，是權利保障范圍空間狹窄的重大缺失，承租人的救濟途徑空白，筆者認為應當建立起對公房使用人的保障制度。

在我國房地產(chǎn)政策持續(xù)調(diào)整的背景下，公房的承租人越來越多，這一群體的利益保障是“人權”的基本保障。公房的承租人和出租人，不是單純的房屋租賃關系，拆遷補償中主體雙方地位不平等的條件下，房屋使用權人的利益得不到完整的保障，如房屋約定的補償雙方無法達成一致的情況下通過法律訴訟解決，必然導致給雙造成不必要的麻煩，影響征收進程。這種問題，在現(xiàn)實中也常常是雙方僵持不下的根本原因。

我國在1997年聯(lián)合國簽署了《經(jīng)濟、社會與文化權利公約》，其中提出了“適足住房權”。即在房屋征收過程中，必須同時保障被征收人的適足住房權。被征收房屋具有住房權利福利屬性，即住房保障意義。土地征收制度是現(xiàn)代國家為了防止公共權力，對其他土地上權利的肆意侵害，必須完全符合正當法律程序，對相對人進行合理補償。

應當符合以下四項基本原則：1.公共利益原則：以土地所有權行使應當受法律保護，同時負有法定義務，這種義務就是權力行使應當符合公共利益，當公共利益成為土地被征收，這一義務如何被履行、履行的準繩都將成為判斷土地征收權力是否被濫用與合憲的標準。以公共利益為目的，公共用途為目的是土地征收合法性的基礎。政府作為實現(xiàn)公共利益的主體，為實現(xiàn)公共利益可以借助公共權力;具體行政行為中，公共利益的體現(xiàn)為民意。[2]。2.比例原則：各國法律都遵循“財產(chǎn)權受法律保護”的原則，在征收土地時，應當規(guī)范政府征地中廣泛的自由裁量權，貫徹合理的補償原則，履行公正程序，防止土地征收中權利的濫用，保障使用權人的利益。3.合理補償原則：征收土地過程是土地權利的轉(zhuǎn)移過程，要對受損主體進行公平合理的補償，無償剝奪公民財產(chǎn)是嚴重違憲行為。“合理補償原則“是土地征收過程的核心，有利于土地征收的順利進行和土地權利的實現(xiàn)。4.正當程序原則：最早追溯到1215年英國《大憲章》，后被美國聯(lián)邦憲法發(fā)展。正當程序原則是提出人權保障的根本原則，在剝奪個人的某種權利的同時，必須保障他享有被告知、陳述自己不同意見、得到傾聽的權利;與程序結(jié)果有利害關系、可能因此受到不利影響的人都有參與程序，并有權提出自己的主張、證據(jù)。因此，土地征收程序應當公開、公平與公正，充分聽取土地權益人本人的意見，使其能充分參與到整個土地征收程序中來，有效影響土地征收決策形成。相關權利人的申請參與權、知情權、申辯權、監(jiān)督與救濟權等都應受到保障，否則整個土地征收制度沒有嚴格程序保障其設立的價值實現(xiàn)，土地征收制度將淪為侵犯權利人權利的罪惡工具。合理完善的土地征收制度，在程序上應當包括了事前調(diào)查與申請、論證與審批、聽證與協(xié)議、補償與征收、救濟程序等內(nèi)容。而物權法將房屋、土地權利進一步明確規(guī)定，保障城市居民對房屋產(chǎn)權的確認和保護，實現(xiàn)“紙面的法律”落到實處。規(guī)范土地征收權是以保護行政相對人基于居住房屋上的土地相關權益。而房屋使用權人（承租人）對于其居住的房屋使用權是財產(chǎn)權的一種。財產(chǎn)權是自由的基本要素，對財產(chǎn)權的無償剝奪無異于對自由的剝奪。房屋使用權人始終處于弱勢地位，對法律知之甚少，征收方常利用此達到降低補償且快速拆遷的目的，未告知公房使用權人拆遷補償費用包括土地補償費、房屋建筑物和地上附著物以及因搬遷而損壞的機器設備補償費中評估作價后享有的補償份額和申請政府信息公開的權利。拆遷具體工作中涉及的細節(jié)很多，實際情況的復雜，征地拆遷過程中隱藏的利益導致的矛盾，以及現(xiàn)行管理體制的缺失與基層執(zhí)行者的行為不當，導致被征收人維權困難重重。

而我國憲法規(guī)定對公民合法財產(chǎn)權進行保障，這也是我國建設社會主義法治國家、保障人權的基礎。公房的使用權人，其權益理應與其他的所有權主體一樣，收到公平、公開、公正的保護。拆遷工作執(zhí)行過程中，應當轉(zhuǎn)變觀念，樹立平等保護意識，保持執(zhí)法工作的嚴肅性、與法律規(guī)定的一致性，嚴格執(zhí)行公房拆遷補償?shù)姆伞⑿姓ㄒ?guī)，不應有別于私房的拆遷補償數(shù)額和利益分配方法，否則，有悖于法律法規(guī)保護拆遷當事人的合法權利的立法目的。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]薛峰，李玉斌.涉公有住房若干法律問題調(diào)查——從司法角度[J].東岳論叢，2013（12）.

[2]張素華.房屋強拆制度存在的問題及對策——兼評《國有土地上房屋征收與補償條例》[J].法學評論雙月刊，2012（3）（總第173期）.