施俊

歷經(jīng)一年的醞釀準備和深入調研，5月21日，市十五屆人大常委會第十二次會議對《上海市司法鑒定管理條例（草案）》〔簡稱條例（草案）〕進行了一審，正式開啟了本市第一部司法鑒定地方立法的審議程序。

頂層設計 推動司法鑒定管理體制改革

司法鑒定制度是我國司法制度的重要組成部分，也是促進司法公正和社會公平正義的基礎性制度。2005年，全國人大常委會通過了關于司法鑒定管理問題的決定，以法律的形式確立了司法鑒定管理體制的基本框架。2014年，黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出“健全統(tǒng)一司法鑒定管理制度”，將之納入全面依法治國總體布局。2017年，中央深改組會議通過《關于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》（簡稱實施意見），進一步明確了總體要求和具體任務。2018年，市委深改組會議通過了本市貫徹落實實施意見的方案措施，李強書記指出：要堅持問題導向，找準司法鑒定領域的難點、痛點和盲點，制定全流程、全要素管理制度，把上海司法鑒定打造成為上海法律服務的重要品牌。開展司法鑒定管理地方立法，既是落實中央關于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制改革的需要，也是更好發(fā)揮司法鑒定服務保障功能，促進本市司法鑒定工作規(guī)范化、法治化、科學化發(fā)展的需要。

務實調研 積極穩(wěn)妥推進本市地方立法

今年，市人大常委會將制定《上海市司法鑒定管理條例》列為立法正式項目。從去年起，市人大原內司委和今年更名后的監(jiān)察司法委，提前介入立法調研，梳理提煉了本市司法鑒定行業(yè)存在的“四大亂象”和立法需要破解的十個核心問題，逐項提出立法建議。同時，對全國22個省市已經(jīng)制定的相關地方性法規(guī)進行研究借鑒，赴兄弟省市學習考察。沙海林副主任兩次帶隊赴全國人大監(jiān)察司法委和全國人大常委會法工委征詢有關立法意見。收到條例（草案）后，市人大監(jiān)察司法委通過召開座談會、專家咨詢等方式，廣泛聽取意見建議，并于5月9日召開第三次委員會會議進行了審議。為做好常委會的審議準備工作，殷一璀主任率隊開展視察調研并召開座談會，強調要緊緊圍繞健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制這一核心任務，積極穩(wěn)妥推進本市司法鑒定管理地方立法，既要尊重國家事權，又要維護國家法制統(tǒng)一，守好地方立法底線，確保人民群眾關注的突出問題通過法規(guī)得到有效改善，促進司法鑒定行業(yè)持續(xù)發(fā)展進步。

把準定位 加強司法鑒定監(jiān)督管理

統(tǒng)一管理是司法鑒定體制改革之綱。條例（草案）聚焦對司法鑒定行為的管理，按照“活動全覆蓋、對象分類管”的原則，將訴訟活動中所有從事司法鑒定活動的機構和人員均納入調整范圍，健全管理體制、嚴格執(zhí)業(yè)責任、強化監(jiān)督管理，切實提高司法鑒定質量和公信力，保障訴訟活動順利進行。

嚴格司法鑒定準入管理。對從事“四大類”（法醫(yī)類、物證類、聲像資料類和環(huán)境損害類）鑒定業(yè)務的司法鑒定機構、司法鑒定人實行登記管理，細化登記條件和程序，在審核環(huán)節(jié)建立專家評審制度和執(zhí)業(yè)能力測試制度。

完善司法鑒定程序規(guī)范。明確鑒定委托要求、受理規(guī)范、委托事項確認等規(guī)定;細化鑒定回避、鑒定時限、鑒定意見書出具以及文書補正、終止鑒定、補充鑒定、重新鑒定等程序和條件要求;建立完善司法鑒定專家委員會咨詢制度。

加強對“四大類”外鑒定機構、鑒定人監(jiān)管。明確由相關行業(yè)主管部門依法實施資格資質許可管理，鼓勵“四大類”外的鑒定機構、鑒定人通過公共法律服務平臺公告其主體信息和從事司法鑒定業(yè)務信息，并對其開展司法鑒定活動的程序和標準，以及投訴處理和違法違規(guī)行為的處罰作了指引性規(guī)定。

綜合運用多種手段提升監(jiān)管實效。建立司法鑒定信息化監(jiān)管制度，對司法鑒定案件實行統(tǒng)一賦碼管理;加強對司法鑒定機構、司法鑒定人的信用管理，確立司法鑒定行業(yè)失信懲戒制度;健全完善“兩結合”（行政管理和行業(yè)管理結合）管理體制，在明確行政監(jiān)管體制的同時，進一步強化司法鑒定協(xié)會建設。

加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度。明確司法鑒定機構、司法鑒定人不得以支付回扣或者介紹費、進行虛假宣傳、詆毀其他同業(yè)機構和人員等不正當手段招攬司法鑒定業(yè)務，著力打擊司法鑒定亂象。同時，結合本市實際，細化若干違法行為情形，明確相應行政處罰措施。

此外，條例（草案）還優(yōu)化了司法鑒定管理與使用銜接機制;實行司法鑒定分級管理，賦予區(qū)司法局日常監(jiān)管、投訴處理和部分行政處罰權，發(fā)揮屬地優(yōu)勢，提高監(jiān)管效能。

全面審議 完善司法鑒定管理制度保障

監(jiān)察司法委在審議報告中指出，條例（草案）基本體現(xiàn)了司法鑒定統(tǒng)一管理的要求，較好回應了社會關切。同時，從進一步增強條例（草案）前瞻性、針對性和可操作性角度出發(fā)，提出修改完善的建議。在分組審議中，常委會組成人員也提出了意見建議。

關于管理平臺建設。條例（草案）規(guī)定，通過相關工作平臺，對“四大類”外鑒定機構、鑒定人進行日常監(jiān)管。監(jiān)察司法委建議對平臺建設及其相關配套銜接制度作進一步研究，明確平臺定位、功能和職責，確定牽頭部門，規(guī)定相關操作流程。沙海林副主任提出，最高人民法院已建成全國統(tǒng)一的司法鑒定委托信息平臺，本市司法鑒定工作應注意與此銜接。對于還不能涵蓋的例外，可利用司法行政部門與法院、檢察院協(xié)商作為兜底。戴柳委員指出，平臺之間實現(xiàn)對接，先要明確歸集的條件，是各平臺同時歸集還是有所擇取，建議再作斟酌。

關于部門職責。監(jiān)察司法委指出，統(tǒng)一管理的前提是管理主體的確定和職責明晰。條例（草案）明確由相關行政部門做好“四大類”外鑒定機構、鑒定人的相關管理工作。但是，條款列舉部門與實際情況還有差異，相關行政部門的管理也不盡相同。為此建議進一步梳理承擔社會通用性較強的“四大類”外管理職責的重點行政部門分布，明確管理主體，落實管理責任。崔明華委員提出，各個部門負責管理“四大類”外鑒定機構、鑒定人，這些部門對其日常的管理很重要，建議條例（草案）進一步展開，明確并適當細化其管理職責。

關于“兩結合”管理。監(jiān)察司法委通過調研發(fā)現(xiàn)，對“四大類”外司法鑒定活動，相關行政部門側重對專業(yè)領域的規(guī)范進行監(jiān)管，對司法鑒定行為缺乏針對性。而市司法鑒定協(xié)會具有專業(yè)管理的經(jīng)驗和優(yōu)勢，在已有行政管理不足的情況下，行業(yè)協(xié)會管理可以作為重要補充。因此建議增加對市司法鑒定協(xié)會功能定位與職責分工的專門表述。高小玫副主任指出，從“兩結合”原則出發(fā)，需要加大行業(yè)協(xié)會的自治管理。協(xié)會管理不僅是“補充”，而且是管理的重要組成部分，應該賦予其更多的職能、功能，如執(zhí)業(yè)資格的評判、專業(yè)能力的評定、司法鑒定共性的專業(yè)規(guī)范等。

關于落實鑒定人出庭保障制度。司法鑒定人出庭接受法庭質證是其法定義務，但司法實踐中鑒定人出庭率低的問題突出。監(jiān)察司法委建議總結相關經(jīng)驗做法，對落實鑒定人出庭制度作進一步研究并提出有利推進的措施。沙海林副主任指出，鑒定機構和鑒定人出庭的問題現(xiàn)在做得不好，主要原因是擔心安全得不到保障。條例（草案）中除了有相應的法律責任，還應有保障鑒定機構、鑒定人的權益內容，這兩者是有關聯(lián)的。

關于違法行為的認定。在分組審議中，有不少委員提出條例（草案）對違法行為和罰則輕重的表述、界定不夠清晰，建議作進一步分析梳理，合理區(qū)分情形輕重，綜合平衡處罰尺度，確保過罰相當。張辰委員提出，國家大法規(guī)定實行鑒定人負責制，是機構負責還是鑒定人負責？在處罰上如何適用？建議對罰則部分再做梳理。黃山明委員提出，條例（草案）第五章條款的編排順序，按照法律責任由輕到重更加恰當。此外，李富榮、孫福慶委員指出，對于司法鑒定行業(yè)中的鑒定“黃?！钡葋y象問題要旗幟鮮明予以制止，要加大對違反公信力行為的懲戒。