柳長順，杜麗娟，張春玲

(中國水利水電科學研究院，北京 100038)

農(nóng)業(yè)是用水大戶，灌溉涉及數(shù)億農(nóng)戶的權(quán)益，把灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶是建立健全國家水權(quán)制度、加強水資源資產(chǎn)管理的重大課題與重點任務(wù)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號)要求，逐步把用水總量控制指標細化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權(quán)，實行總量控制。但是，有關(guān)各方對灌溉用水權(quán)該不該、能不能確權(quán)到戶，管理能不能到位等問題的認識還不統(tǒng)一，相關(guān)政策對灌溉到戶規(guī)定要求比較原則，實踐中只是選擇有條件的地區(qū)確權(quán)到戶[1-4]。全國水權(quán)試點地區(qū)湖北省宜都市在全市122個村中選擇雞頭山、黃蓮頭村開展灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶工作，全國80個農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣中40個縣將試點區(qū)用水權(quán)分配到戶，已開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革的797個縣中43個縣把用水權(quán)確權(quán)到戶。筆者在總結(jié)各地實踐的基礎(chǔ)上，對灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶有關(guān)問題進行探討，以期能對水權(quán)制度建設(shè)與農(nóng)業(yè)水價綜合改革等工作有所借鑒。

1 關(guān)于該不該確權(quán)到戶的問題

該不該確權(quán)到戶是灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶需要研究解決的首要問題。灌溉用水權(quán)涉及水行政主管部門、灌區(qū)管理單位、用水戶、村組集體的權(quán)利和權(quán)力，相關(guān)各方從各自角度認識該不該確權(quán)到戶問題，可能會有不同甚至相反的答案。但是從資源節(jié)約基本國策與農(nóng)村振興國家戰(zhàn)略考量，灌溉用水權(quán)應(yīng)該盡快確權(quán)到戶，不具備條件的應(yīng)當創(chuàng)造條件確權(quán)到戶。

a. 確權(quán)到戶是國家節(jié)水行動的新領(lǐng)域。目前，農(nóng)業(yè)用水仍占全國用水總量的60%以上，灌溉水有效利用系數(shù)0.548，55%的灌溉面積仍是大水漫灌，用“大鍋水”現(xiàn)象嚴重，用水戶節(jié)水意識淡薄。灌溉用水權(quán)明確到戶，可以把節(jié)水責任、壓力、動力傳導給終端用水戶，使用水戶享受節(jié)水紅利，激活節(jié)水潛能，由過去“要我節(jié)水”變成“我要節(jié)水”，這必將進一步促進國家節(jié)水行動落地見效[5-6]。

b. 確權(quán)到戶是農(nóng)業(yè)用水精細化的新動力。灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶，必然釋放巨大的節(jié)水空間與交易流轉(zhuǎn)需求，推動水權(quán)體系進行細分、組合與創(chuàng)新，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流動背景下的水資源配置效率提高和社會秩序平穩(wěn)，這必將進一步促進農(nóng)業(yè)用水管理向精細化發(fā)展。這一變遷路徑在農(nóng)村土地管理中得到驗證。農(nóng)村土地承包到戶后，大量農(nóng)民外出務(wù)工，推動了土地“兩權(quán)”(所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán))向“三權(quán)”(所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán))發(fā)展的偉大變革，使土地管理與新形勢更加協(xié)調(diào)。

c. 確權(quán)到戶是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的新發(fā)展。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是國家農(nóng)村政策的重要基石。目前，農(nóng)村耕地、林地、草地等資源基本確權(quán)到戶，得到農(nóng)戶的擁護，特別是在快速城鎮(zhèn)化過程中，有效維護了農(nóng)民的合法權(quán)益。灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶就是賦予農(nóng)民“水資產(chǎn)”，讓用水戶吃到“定心丸”，這是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的拓展延伸，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富完善，必將進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

2 關(guān)于如何確權(quán)到戶的問題

總結(jié)提煉各地做法經(jīng)驗，提出在縣級用水總量控制指標的基礎(chǔ)上，按照“五步法”分配確認農(nóng)戶灌溉用水權(quán)(圖1)，步驟如下：

圖1 灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶流程

第一步，自上而下分解用水總量控制指標?？h級人民政府根據(jù)全縣多年實際供用水情況，按照優(yōu)先保證生活用水，合理增加生態(tài)用水，嚴格控制灌溉用水的原則，將縣級用水總量控制指標自上而下逐步分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組，細化到各行業(yè)(生活、生態(tài)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè))。

第二步，自下而上計算農(nóng)業(yè)用水需求。深入調(diào)查當?shù)毓┧垂こ探ㄔO(shè)情況、供水結(jié)構(gòu)等基本情況，依托發(fā)展規(guī)劃，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組不同水平年的可供水量，并細化到各水源工程。同時，通過科學測算農(nóng)作物灌溉定額，結(jié)合耕地面積和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等，計算確定農(nóng)業(yè)灌溉畝均用水定額以及農(nóng)業(yè)灌溉需水量。在此基礎(chǔ)上，對比分析當?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉可供水量和需水量，按照就低不就高的原則，初步確定農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制指標和灌溉定額。

第三步，上下結(jié)合核定灌溉用水指標。自上而下分解的農(nóng)業(yè)用水總量控制指標應(yīng)綜合考慮全縣各領(lǐng)域、各區(qū)域、各行業(yè)的用水需求，自下而上計算的農(nóng)業(yè)用水總量控制指標應(yīng)綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村組供用水需求情況。為滿足各方用水合理需求，不突破當?shù)厮Y源承載能力，需要綜合比較上述兩步分解結(jié)果，取兩者之間最低值確定最終的農(nóng)業(yè)用水總量控制指標及畝均或人均水權(quán)份額。

核定灌溉用水指標要綜合考慮人-水-地的關(guān)系。在水資源緊缺地區(qū)，在灌溉面積不壓縮的情況下，單位面積分配的水權(quán)可能小于灌溉用水定額，如河北某地畝均水權(quán)44 m3，遠小于灌溉定額；在灌溉面積壓縮的情況下，單位面積分配的水權(quán)可以等于灌溉用水定額，如石羊河流域，按人均保留2～2.5畝耕地與當?shù)毓喔榷~分配水權(quán)。

第四步，農(nóng)戶灌溉用水權(quán)確權(quán)登記。根據(jù)核定的畝均或人均水權(quán)份額，綜合考慮土地承包面積、人均配水面積、人口等因素，由縣級水行政主管部門核發(fā)農(nóng)戶灌溉用水權(quán)證。用水權(quán)證載明戶主姓名、人口數(shù)量、配水面積、分配水量及灌溉保證率、水源、灌溉定額等信息。

第五步，推進用水權(quán)交易。按照便民、高效、可控的原則，建立線上線下水權(quán)交易平臺，推進農(nóng)業(yè)用水權(quán)交易。村組或協(xié)會管理范圍內(nèi)農(nóng)戶間可自行開展水權(quán)交易；超出村組或協(xié)會管理范圍的水權(quán)交易，以及村組或協(xié)會管理范圍內(nèi)新增用水戶的水權(quán)交易，需經(jīng)利益相關(guān)方同意，報有管轄權(quán)的政府或授權(quán)部門審核批準。土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)就灌溉用水權(quán)流轉(zhuǎn)進行協(xié)商，辦理用水權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)。同時，積極探索建立政府水權(quán)回購制度。

3 關(guān)于管理能否到位的問題

灌溉用水權(quán)分配到戶的含金量決定于供水與管理能否到戶。如果供水與管理不能到戶，將使灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶的現(xiàn)實意義大打折扣，這也是影響工作的主要原因。從一些地方的探索來看，井灌區(qū)實行“一井一戶一卡”就可以實現(xiàn)供水與管理到戶，如山西清徐灌區(qū)、河北成安縣井灌區(qū)、甘肅武威清源灌區(qū)等。其他灌區(qū)要實現(xiàn)供水與管理到戶，在有必要的計量設(shè)施的情況下，關(guān)鍵是配備責任心強的管水員，讓其采取輪灌等可行措施把灌溉水量細分到戶，實踐證明這是可行的。云南陸良恨虎壩灌區(qū)高效節(jié)水灌片，給水栓間距50 m×50 m，一個給水栓控制灌溉面積2 500 m2，涉及農(nóng)戶少則兩三戶，多則七八戶。管水員安排用水戶輪灌，這樣就實現(xiàn)了計量到戶，在水價0.79元/m3的情況下，水費實收率100%[7]。甘肅疏勒河灌區(qū)，建設(shè)斗口遠程計量點500處，建成能夠?qū)崟r在線監(jiān)測、通過手機APP實現(xiàn)信息共享的斗口遠程計量點198處。每個斗口灌溉面積113 hm2左右，斗口以下實現(xiàn)輪灌，管水員設(shè)計了灌水記錄簿，用水戶灌溉時只要在記錄簿記錄其灌溉起止時間，然后與斗口自動監(jiān)測數(shù)據(jù)對照確定其灌溉用水量，實現(xiàn)計量收費到戶。寧夏鹽池揚黃灌區(qū)印發(fā)白色、藍色、綠色三類購水卡，分別由戶、組、村持有，用水戶購買水量時由戶、組、村到水管所逐級申請辦理，由水管單位適時安排供水，實現(xiàn)供水與管理精準到戶[8]。就全國而言，隨著節(jié)水灌溉面積的擴大，計量設(shè)施逐步配備到位，對用水合作組織管理人員及管水員進行必要的培訓與有效的考核，就可以實現(xiàn)供水與管理到戶[9]。

4 結(jié)論與建議

從國家發(fā)展戰(zhàn)略、制度導向、技術(shù)流程、供水管理等多個視角考慮，灌溉用水權(quán)應(yīng)當確權(quán)到戶，技術(shù)上完全可行，服務(wù)管理可以基本保障。同時，也要看到不同灌溉模式、用水計量方式，確權(quán)到戶難度有差異，應(yīng)當區(qū)別對待。為推進灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶工作，筆者提出如下建議：

a. 把灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶作為深化水利改革的重要內(nèi)容。進一步統(tǒng)一認識，把灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶落實到水利改革相關(guān)工作中。農(nóng)業(yè)水價綜合改革，要在確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織的基礎(chǔ)上，繼續(xù)把灌溉用水權(quán)細化確認到戶。小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，要協(xié)調(diào)推進灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶工作，在工程實行共有產(chǎn)權(quán)的地區(qū)，進一步按產(chǎn)權(quán)份額明確用水戶水權(quán)份額；其他地區(qū)，進一步細化分解灌溉用水權(quán)，確認到戶。規(guī)范農(nóng)業(yè)取水許可、水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)，要在核發(fā)取水許可證后，督促取水單位把取水權(quán)細化分解落實到戶。

b. 探索多種有效的農(nóng)業(yè)用水計量方式。一方面，要按照農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要求，配套完善計量設(shè)施。另一方面，考慮當前計量率低的實際，井灌區(qū)可以探索實行以電折水等可行措施[10]，其他灌區(qū)實行群眾認可的簡單易行的計量措施。同時，要加強管水員培訓交流，建立水費提成等激勵機制，強化考核約束，使管水員有關(guān)鍵作為，確保灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶落到實處。

c. 研究制定灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶技術(shù)標準。灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶技術(shù)性強，應(yīng)當在總結(jié)各地探索實踐的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的技術(shù)標準給予指導。技術(shù)標準重點明確灌溉定額、限額、水權(quán)、灌溉用水權(quán)等有關(guān)概念，規(guī)范分配對象、原則、確權(quán)程序以及預留水量比例等。