王 寅，任 亮，王 崴，張 彬

(1.中國水權(quán)交易所，北京 100053； 2.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

2016年7月，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、水利部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，提出到2020年合同節(jié)水將成為公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)等用水戶實(shí)施節(jié)水改造的重要方式之一?！蛾P(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》實(shí)施兩年多來，各地雖開展了試點(diǎn)探索，但由于節(jié)水投入與收益不成比例、投資周期長，投資收益存在不確定性，導(dǎo)致節(jié)水服務(wù)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大，社會資本參與節(jié)水的積極性不強(qiáng)[1]。水權(quán)交易是利用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源的有效手段，將合同節(jié)水管理產(chǎn)生的節(jié)水量投入市場，溢價(jià)后出讓給生產(chǎn)效益更好的用水戶，既放大了水資源的資源價(jià)值，又為合同節(jié)水管理實(shí)施方提供了融資渠道，有助于吸引社會資本投入節(jié)水產(chǎn)業(yè)[2]?！蛾P(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》明確合同節(jié)水管理應(yīng)重點(diǎn)在公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高耗水工業(yè)、高耗水服務(wù)業(yè)以及高效節(jié)水灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制和水環(huán)境治理等領(lǐng)域推行。這些領(lǐng)域涵蓋的用戶面廣，取用水方式多樣，用水特點(diǎn)各異。按照取水方式，各領(lǐng)域的用水戶可分為直接從水體中取用水的用戶(直接取用水戶)與依托公共供水管網(wǎng)取水的用戶(間接取用水戶)兩類。

1 直接取用水戶參與水權(quán)交易的可行性分析

直接取用水戶的首要特征是擁有水行政主管部門頒發(fā)的取水許可證，包括灌區(qū)管理單位、供水公司、部分工業(yè)企業(yè)等。

1.1 制度基礎(chǔ)

《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(國務(wù)院460號令)第二十七條規(guī)定：依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。合同節(jié)水管理是創(chuàng)新的節(jié)水舉措，符合條款要求，因此直接取用水戶具備水權(quán)交易的法理基礎(chǔ)。

2016年水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號)將水權(quán)交易分成區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易與灌溉用水戶水權(quán)交易等3種類型。對可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體和期限、交易價(jià)格形成機(jī)制、申請材料、交易程序等做出了具體的規(guī)定，為工業(yè)企業(yè)以及灌區(qū)管理單位利用合同節(jié)水管理節(jié)約的水權(quán)開展同行業(yè)內(nèi)或者行業(yè)間水權(quán)交易提供了政策依據(jù)和流程參考，因此，直接取用水戶具備開展水權(quán)交易的政策基礎(chǔ)。

《水權(quán)交易管理暫行辦法》指出，用以交易的水權(quán)除了要通過水量分配方案、取水許可、縣級以上人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門確認(rèn)之外，還應(yīng)具備相應(yīng)的工程條件和計(jì)量監(jiān)測能力。2012年9月起，國家分兩期進(jìn)行了國家水資源監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，針對全國重點(diǎn)取用水戶的大部分國控監(jiān)測點(diǎn)具備了實(shí)時(shí)采集和傳輸能力[3]。國家水資源監(jiān)控系統(tǒng)二期建成后，監(jiān)測范圍將覆蓋全國規(guī)模以上的重要取用水戶和大中型灌區(qū)。這些取用水戶均為直接取用水戶，具備開展水權(quán)交易的技術(shù)條件，為實(shí)現(xiàn)節(jié)約或節(jié)余水權(quán)的順利流轉(zhuǎn)提供了不可或缺的信息化支撐，因此，實(shí)施合同節(jié)水管理的直接取用水戶具備參與水權(quán)交易的技術(shù)基礎(chǔ)。

1.2 交易方式

水權(quán)交易主體層級與使用水源決定了水權(quán)交易的開展方式。區(qū)域水權(quán)交易是政府與政府的交易，交易標(biāo)的為區(qū)域用水總量控制指標(biāo)或用水計(jì)劃指標(biāo)；取水權(quán)交易多為行業(yè)間水權(quán)交易，交易主體為取用水企業(yè)或灌區(qū)，交易標(biāo)的為江河湖庫的地表水或淺層地下水，取水方式為直接取水，交易涉及交易雙方取水許可證的變更；灌溉用水戶水權(quán)交易主體為用水合作組織或用水戶，局限于農(nóng)業(yè)用水內(nèi)部交易[4]。

鋼鐵冶金、工業(yè)洗滌等高耗水工業(yè)用水主體明確，取水來源較為單一，可采取取水權(quán)交易形式；農(nóng)業(yè)用水方面，可由灌區(qū)管理單位組織對灌區(qū)內(nèi)各用水主體合同節(jié)水量進(jìn)行收儲，通過交易平臺開展跨灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水權(quán)交易，也可以將水權(quán)轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)，開展農(nóng)業(yè)-工業(yè)間的取水權(quán)交易。

2 間接取用水戶參與水權(quán)交易的可行性分析

2.1 節(jié)水潛力

公共機(jī)構(gòu)和公共建筑既是間接取用水戶的主體，也是城市生活用水大戶，具有用水場所集中、用水量大的特點(diǎn)，以高校為例，2014年我國高校共 2 824所，居世界第二，在校生規(guī)模達(dá)3 559萬人，居世界第一[5]。部分高校用水效率不高，學(xué)生人均生活用水在300～400 L/(人·d)，是居民生活的兩倍多[6-8]。從節(jié)水改造角度看，公共機(jī)構(gòu)地下管網(wǎng)老化造成的跑冒滴漏仍是用水效率低下的重要原因之一。根據(jù)《2016年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，2016年城市公共供水量為511.7億m3，漏損水量為78.87億m3，漏損率為15.2%。按照《水污染防治行動計(jì)劃》要求，到2020年，全國公共供水管網(wǎng)漏損率將控制在10%以內(nèi)，未來節(jié)水潛力約為29.56億m3，節(jié)水潛力巨大。

2.2 用水特點(diǎn)

間接取用水戶的首要特征是通過公共供水管網(wǎng)取用水，服從管網(wǎng)的計(jì)劃用水管理，向供水公司繳納水費(fèi)，公共機(jī)構(gòu)、公共建筑等是間接取用水戶的主體。與直接取用水戶擁有取水許可證明確權(quán)益不同，目前國家尚未對間接取用水戶開展水權(quán)確權(quán)發(fā)證，僅通過批復(fù)的用水計(jì)劃來體現(xiàn)用水權(quán)利。

經(jīng)費(fèi)來源方面，國家機(jī)關(guān)與高校水費(fèi)來源于國家或地方財(cái)政性資金[9]。用水單位根據(jù)歷年用水情況測算用水費(fèi)用，向財(cái)政申請資金，走申請-批復(fù)-執(zhí)行的程序。年終清算后，剩余資金由財(cái)政回收。機(jī)構(gòu)內(nèi)用能管理部門采取節(jié)水改造也通過項(xiàng)目申報(bào)方式進(jìn)行，編制實(shí)施方案，測算費(fèi)用上報(bào)機(jī)構(gòu)，由機(jī)構(gòu)根據(jù)全單位工作安排，批復(fù)項(xiàng)目實(shí)施，并撥付相關(guān)費(fèi)用。

2.3 間接取用水戶參與水權(quán)交易的條件

間接取用水戶從公共供水管網(wǎng)取水，多為機(jī)關(guān)事業(yè)單位、高校，其用水經(jīng)費(fèi)主要來源于國家或者地方財(cái)政，無法自主調(diào)配，因此無法將節(jié)約的水費(fèi)支付專業(yè)節(jié)水服務(wù)企業(yè)，致使開展合同節(jié)水管理存在障礙。若能明確間接取用水戶的取用水處置權(quán)以及專業(yè)節(jié)水公司的合同節(jié)水量收儲權(quán)，保證權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確，使得合同節(jié)水量能夠通過水權(quán)交易流轉(zhuǎn)獲得收益，這樣既能有效緩解專業(yè)節(jié)水公司的資金壓力，又能激發(fā)間接取用水戶的節(jié)水內(nèi)生動力，促使其主動節(jié)水，利用其示范帶動作用大的特點(diǎn)，輻射周邊人群，進(jìn)而帶動影響整個(gè)社會形成良好的節(jié)水風(fēng)尚。

3 合同節(jié)水量參與水權(quán)交易關(guān)鍵因素

合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的實(shí)質(zhì)是將合同節(jié)水量作為標(biāo)的，實(shí)現(xiàn)資金、水權(quán)在用水戶之間流轉(zhuǎn)的交易行為，相關(guān)參與方利益訴求、水權(quán)確權(quán)以及資金來源與分配是合同節(jié)水量參與水權(quán)交易順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。

3.1 相關(guān)參與方利益訴求

實(shí)施合同節(jié)水量參與水權(quán)交易涵蓋了各領(lǐng)域的參與方，特別是部分公共機(jī)構(gòu)的用水涉及公共供水管網(wǎng)，因此情況更加復(fù)雜。從實(shí)施環(huán)節(jié)方面看，潛在參與方包括：實(shí)施合同節(jié)水管理的用水戶、專業(yè)節(jié)水服務(wù)企業(yè)、供水公司、新增用水需求的用水戶等主體。

3.1.1實(shí)施合同節(jié)水管理的用水戶

實(shí)施合同節(jié)水管理的用水戶是整個(gè)鏈條的最上端，項(xiàng)目實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)，可交易水權(quán)產(chǎn)生的源頭。該類用戶的利益訴求主要包括：①少投資、有收益。用水戶需要獲得專業(yè)節(jié)水服務(wù)公司提供的節(jié)水服務(wù)改造服務(wù)，通過節(jié)省水資源以減少水費(fèi)支出，間接獲得收益，同時(shí)，還要保障在合同結(jié)束后，節(jié)水設(shè)施能歸自己所用。②合規(guī)范、低風(fēng)險(xiǎn)。水費(fèi)納入預(yù)算財(cái)政撥款的政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等用水單位，節(jié)約的水費(fèi)如何轉(zhuǎn)換為合同節(jié)水管理的收益分享給節(jié)水服務(wù)企業(yè)，目前沒有明確的規(guī)章制，加之按目前規(guī)定，節(jié)水服務(wù)企業(yè)的遴選也需要進(jìn)行公開招標(biāo)等一系列操作，若用水戶順利實(shí)施合同節(jié)水管理，需要賦予其自行對節(jié)約的水費(fèi)進(jìn)行處置以及單獨(dú)指定節(jié)水服務(wù)商的權(quán)利，化解可能面臨的審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等風(fēng)險(xiǎn)。③有權(quán)利，能處置。合同節(jié)水管理參與水權(quán)交易的關(guān)鍵是水權(quán)，特別是間接取用水戶，目前仍采用用水計(jì)劃管理制度，每年的用水需求通過對用水計(jì)劃的批復(fù)來實(shí)現(xiàn)，尚未形成權(quán)屬概念，更談不上權(quán)責(zé)義務(wù)的明確以及流轉(zhuǎn)方式的確定。因此，間接用水戶需要水權(quán)確權(quán)發(fā)證，明確其權(quán)責(zé)義務(wù)，使之成為真正意義上的水權(quán)持有主體。

3.1.2專業(yè)節(jié)水服務(wù)企業(yè)

專業(yè)節(jié)水服務(wù)企業(yè)是整個(gè)鏈條的核心，也是實(shí)施合同節(jié)水管理的主體。企業(yè)既要集成先進(jìn)技術(shù)，又要為用戶募集資本，提供節(jié)水改造和管理服務(wù)，是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵方。其核心訴求包括：①要名分，有資格?；诤贤?jié)水管理模式開展水權(quán)交易的初衷之一就是為專業(yè)節(jié)水服務(wù)企業(yè)增加營收渠道，但其實(shí)施的前提是要賦予節(jié)水服務(wù)企業(yè)從用水戶中收儲合同節(jié)水量的資格，才能使其具備入場交易的資格。②賣得出，能獲利。收儲的水權(quán)只有溢價(jià)賣給買家才能真正獲得收益，要能幫助賣方方便快捷地找到買家，確保自身持有的水權(quán)能夠體現(xiàn)出資源的真實(shí)價(jià)值。③能發(fā)展，有支持。合同節(jié)水管理普遍具有前期投入大、收益回收周期長的特點(diǎn)，需要政府通過完善價(jià)格、降低稅收來減輕企業(yè)運(yùn)營成本，并制定金融優(yōu)惠政策，拓寬融資渠道，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，清退劣質(zhì)企業(yè)，扶持優(yōu)質(zhì)企業(yè)，凈化行業(yè)環(huán)境。

3.1.3新增用水需求的用水戶

新增用水需求的用水戶為了滿足自身發(fā)展的需要，在不超出自身承受能力的前提下，通過市場購得水權(quán)是其參與水權(quán)交易的根本初衷。其核心利益訴求為：①能買得到，交易成本小。與直接向政府申請新增用水指標(biāo)不同，通過水權(quán)交易滿足用水需求需要用水戶通過交易平臺尋找賣方，因此，幫助買方根據(jù)自身用水特點(diǎn)快速定位潛在賣家，且保證交易流程高效規(guī)范，避免場外交易帶來的交易風(fēng)險(xiǎn)是其參與水權(quán)交易的重要前提。②價(jià)格公道，可承受。交易價(jià)格是水權(quán)交易的核心，買賣雙方都需要有專業(yè)的價(jià)格評估機(jī)構(gòu)或交易平臺對交易標(biāo)的的潛在價(jià)值給予科學(xué)合理的評估，進(jìn)而給出交易參考價(jià)格，讓賣方賣的放心，買方買得安心。

3.1.4供水公司

供水公司承擔(dān)著向公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水戶供水的職責(zé)，是實(shí)施公共供水管網(wǎng)內(nèi)合同節(jié)水與水權(quán)交易中重要的一方。由自來水廠至各用水戶一級表入口處供水管網(wǎng)的維護(hù)由供水公司負(fù)責(zé)，此區(qū)域稱為表前，各用戶一級表之后的供水管道維護(hù)由用戶負(fù)責(zé)，此區(qū)域稱為表后。供水公司利益訴求的核心在于盈利。出于對取水指標(biāo)的看重、水權(quán)市場價(jià)格形成機(jī)制不完善以及交易成本居高不下等因素考慮，供水公司不愿意將表前節(jié)約的水權(quán)進(jìn)行交易。實(shí)施合同節(jié)水管理將降低用戶用水總量，而水權(quán)交易盤活了現(xiàn)有用水的存量，將對供水公司的盈利產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，要摸索出一套全面完善的交易模式，給予供水公司合理的利益分配是推行基于合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的關(guān)鍵。

3.2 政策設(shè)計(jì)要點(diǎn)

由于合同節(jié)水管理與水權(quán)交易在我國還處于前期政策引領(lǐng)、投資人探索的市場培育階段，制度側(cè)重監(jiān)管卻缺乏配套措施，在強(qiáng)化節(jié)水外部約束、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)稅扶持等方面存在較多的政策缺失，各地雖陸續(xù)有新政策出臺，但多呈現(xiàn)嵌套化現(xiàn)象，省級、地市級政策同質(zhì)化較重，制約了合同節(jié)水管理與水權(quán)交易的發(fā)展，也使得直接取用水戶雖然具備交易條件，但由于缺乏細(xì)化的實(shí)施方案與細(xì)則，導(dǎo)致實(shí)際可操作性不強(qiáng)，可借鑒案例不多。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，要想實(shí)現(xiàn)合同節(jié)水量參與水權(quán)交易，水權(quán)是核心，資金是關(guān)鍵，開展覆蓋用水戶、專業(yè)節(jié)水服務(wù)企業(yè)、供水公司、相關(guān)政府等全參與主體的水權(quán)制度建設(shè)與配套資金支持政策設(shè)計(jì)是水市場培育的重中之重，見圖1。

圖1 基于合同節(jié)水模式的水權(quán)交易關(guān)鍵因素與參與方示意

相關(guān)配套支持政策需求方面，針對水權(quán)制度建設(shè)，應(yīng)以水資源的使用權(quán)為核心，以直接取用水戶、間接取用水戶為確權(quán)對象，圍繞水資源使用權(quán)的確權(quán)、賦權(quán)與易權(quán)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。直接取用水戶從確權(quán)到易權(quán)制度體系完備，而作為合同節(jié)水管理重點(diǎn)覆蓋對象的間接取用水戶，在這三方面則還屬于空白，需要從水權(quán)確權(quán)登記、交易模式與流程、配套政策措施等方面進(jìn)行全方位的制度設(shè)計(jì)。針對水權(quán)確權(quán)法規(guī)，建議根據(jù)供水公司取水許可額度、行業(yè)用水定額和單位用水需求確定確權(quán)方案；針對水權(quán)賦權(quán)，除了對可用水量進(jìn)行界定外，還要明確水權(quán)的物權(quán)性、穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性和資本性等產(chǎn)權(quán)特性，逐漸豐富水權(quán)權(quán)利內(nèi)容，明晰權(quán)利邊界，賦予水權(quán)持有人開展水權(quán)交易、質(zhì)押等權(quán)利活動，明確持有人享有收益權(quán)等權(quán)益，向確權(quán)用戶頒發(fā)水權(quán)證，見圖2。

圖2 水權(quán)制度設(shè)計(jì)思路

在配套資金支持政策設(shè)計(jì)方面，需明確支持資金的來源與受益主體，要能覆蓋專業(yè)節(jié)水服務(wù)企業(yè)、供水公司等重要參與主體。從資金來源看，政府資金與社會資本是兩個(gè)重要的資金來源，政府資金的配套政策要能覆蓋專業(yè)節(jié)水服務(wù)企業(yè)、供水公司等重要參與方，以政府多投入、企業(yè)少支出為目標(biāo)，以資金獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠、政府資金引導(dǎo)等為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)；社會資本部分要圍繞如何吸引社會資本參與合同節(jié)水管理與水權(quán)交易，以鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對合同節(jié)水管理領(lǐng)域的信貸投放，發(fā)行特色債券，搭建產(chǎn)融對接渠道進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。