教育局的鍋，還是規(guī)劃局的鍋？

2019年深圳市中考考生近八萬人，而公辦普通高中計劃招生35531人。45%公辦普高升學率由此計算得出，遠低于北京、上海、廣州，與不少三線城市相當。

在深圳，非戶籍人口只需滿足較低的條件，即可在本地接受中學教育。公開數(shù)據(jù)顯示，2018年深圳中考招錄中，公辦普通高中有28.2%的學位提供給了非深戶。

深圳市規(guī)劃系統(tǒng)一名官員表示，建高中既不是區(qū)一級的職責，建成后也不屬區(qū)里的政績，所以“現(xiàn)在各區(qū)都不愿意拿自己的地出來建高中”。

鄭學定曾走訪一處位于羅湖區(qū)筍崗街道的教育用地，發(fā)現(xiàn)地塊被挪用后并未進行開發(fā)，還是荒草叢生。

南方周末記者 張笛揚 賀佳雯

發(fā)自深圳

陳錦花對深圳市教育局的答復投了“不滿意”票。

陳錦花是深圳市人大代表，在2019年1月召開的深圳市“兩會”上，她和其他二十多位代表聯(lián)署，提交了“關于加大推進高中學校用地規(guī)劃、增加高中學位的建議”，呼吁有關部門增加公辦普通高中的學位供給。

建議案中，陳錦花列出了兩項數(shù)據(jù)，2018年深圳全市中考報名人數(shù)7.2萬人，而全市公辦普通高中的招生計劃僅3.4萬人，相較其他一線城市，深圳的公辦普高升學率明顯偏低。

隨著2019年中考分數(shù)線公布，深圳公辦普通高中學位緊張的現(xiàn)狀再次挑動學生和家長們的神經(jīng)。深圳中考考生能入讀公辦普通高中的僅占45%左右，比2018年還要低。

“上高中難過考大學”的說法遂傳出。

南方周末記者走訪發(fā)現(xiàn)，深圳市教育局此前已意識到這個問題，并于2019年初，支持數(shù)名人大代表建言。

“擴大公辦高中學位建設迫在眉睫”，但同時，“落地難”這個當?shù)毓k普高學位供給的頭號難題，仍無解決之道。

一組數(shù)據(jù)對比可以說明深圳公辦普高學位的困境。

2009年，深圳就有近5.2萬名中考考生競爭2.4萬個公辦普高學位，十年過去后，中考考生人數(shù)增長了近54%，但公辦普高學位數(shù)僅增長了46%，同時，這十年又是深圳經(jīng)濟發(fā)展最快速的十年，GDP翻了3倍。

這座一線城市在經(jīng)濟發(fā)展上大步流星，基礎教育建設卻落在后面。

“北京十幾年前的 水平”

深圳中學泥崗校區(qū)的工地里，宿舍樓和校園主體樓已經(jīng)竣工，陸續(xù)有渣土車進出。這是深圳全市目前在建的兩所公辦普通高中之一，預計2020年9月投入使用。

按照規(guī)劃，這所高中將設75個班，有望提供3750個學位。這將在一定程度上緩解公辦普通高中學位的緊張——在2018年，深圳通過新改擴建5所學校，已增加公辦普通高中學位6800個。

公辦普通高中學位數(shù)量是深圳近來的“敏感”數(shù)字。

6月中考前后，深圳市招考辦披露，2019年深圳市中考考生近八萬人。在此之前，深圳市教育局公布了2019年深圳高中階段學校招生計劃，其中公辦普通高中計劃招生35531人。45%這一數(shù)字由此計算得出，遠低于北京、上海、廣州，與不少三線城市相當。

數(shù)據(jù)較2018年的近年新低進一步降低。一年過去，參加中考的人數(shù)增長了約八千人，公辦普通高中的學位供給僅增加了一千多個。

隨著錄取分數(shù)線公布，考生和家長又發(fā)現(xiàn)，2019年中考，全體考生的平均分只提高了3分，但深圳排名前十的高中錄取分數(shù)線普遍提高了3分以上，不少高中甚至提高了10分到20分。2018年上公立普通高中的最低分在310分上下，2019年到了近350分。

可預見的是，學位需求將持續(xù)大幅增加。

帶頭擬定前述建議案的人大代表、深圳市第二實驗學校校長崔學鴻表示，深圳是全國最大的移民城市，人口平均年齡僅三十多歲，人口處于快速增長期。隨著“二孩”政策和異地高考改革政策的實施，未來學齡人口還將大幅增加，學位壓力將從小學逐步向初中、高中傳遞。

一組數(shù)據(jù)顯示，2010年深圳市小學一年級、初中一年級新生分別為11.8萬人、8.5萬人，到了2017年，兩項數(shù)據(jù)分別漲為18.19萬人、10.82萬人，增幅分別達54%和27%。

人大代表陳錦花在建議案中直接拿出廣州的數(shù)據(jù)進行對比，她表示，廣州市的“公辦普高升學率”達到60%以上，深圳的數(shù)據(jù)遠不如廣州。她還關注了北京、上海的情況，發(fā)現(xiàn)“40%多是北京十幾年前的水平”。

按照人們熟知的城市敘事，只有40年歷史的深圳相比其他一線城市的確有很大特殊性。

深圳市教育局一名負責人向南方周末記者表示，導致公辦普高升學率較低的原因還有入戶、入學門檻偏低。這個以“來了就是深圳人”作為口號的城市，近年為了引進人才更不斷降低落戶門檻。同時，非戶籍人口只需滿足較低的條件，就可在本地接受中學教育，“在北京、上海，沒戶口想上公辦中學要難很多”。公開數(shù)據(jù)顯示，2018年深圳中考招錄中，公辦普通高中有28.2%的學位提供給了非深戶。

前述深圳市教育局負責人稱，深圳市教育局掌握各年齡段學齡人口的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，對公辦普高出現(xiàn)的學位緊張局面早有預判?！斑@事首先著急的就是教育局”，但“僅靠教育局一家努力，難以解決這一問題”。

參與聯(lián)名提交建議的一名人大代表證實，建議是在獲得了市教育局領導認可后提交給市人大的。這意味著，增加高中學位也是教育局的呼聲。

對于人大代表們提交的建議案，深圳市教育局答復表示，“近年來，深圳新增學位主要集中在義務教育階段，高中學位增長相對較少，未來幾年突現(xiàn)高中學位緊缺問題，擴大公辦高中學位建設已迫在眉睫?！?/p>

“問題指向規(guī)劃、 國土部門”

但教育局并沒有解決方案。

在給人大代表們的回復中，深圳市教育局直呼高中建設“落地難”，該局詳細總結了三類情形，分別是用地選址難、土地整備慢和規(guī)劃條件限制，把問題指向了規(guī)劃、國土部門。

作為出自教育系統(tǒng)的人大代表，崔學鴻表示了理解。“教育問題不能僅靠教育局去解決”，公辦普高學位緊缺背后，上述因素都是確實存在的問題，都需要規(guī)劃、國土等部門的配合。

接受南方周末記者采訪時，前述深圳市教育局負責人則表示，這些問題本是單位之間可以私下協(xié)調的，沒有必要把責任分得那么清，但考生和家長在就學問題上的反應比較強烈?！拔覀兙桶堰@個問題弄個清楚明白，有必要讓大家知道真實情況，這也有利于各方各負其責解決這個問題?！?/p>

前述深圳市教育局負責人提到的“真實情況”指的是：在高中選址用地上，深圳市規(guī)劃部門向教育局反饋，整個深圳目前已難以提供占地面積較大的高中教育用地了。

一個例子是，2017年10月，規(guī)劃部門向教育局提供了第十五高級中學的選址建議，計劃建設60班全寄宿制高中，但該地塊位于大亞灣核電站10公里影響范圍內。教育局一年多后申請重新選址，大鵬新區(qū)規(guī)劃部門則明確表示，轄區(qū)內已無合適用地。最后，該校的辦學規(guī)模被壓縮40%，改為36個班，重新選址深圳市光明區(qū)。

值得注意的是，在2018年9月人大附中深圳學校高中部正式啟用之前，大鵬新區(qū)內無一高中。而作為深圳的“生態(tài)特區(qū)”，大鵬新區(qū)已是深圳市可開發(fā)土地面積最大、房價最低的區(qū)之一。

至于已完成規(guī)劃選址的高中地塊，建設又受到土地整備、征地拆遷進度的影響。

深圳市教育局解釋，按事權劃分，學校用地的土地整備由所在區(qū)政府負責，往往進展緩慢，如第十三高級中學，2016年確定選址，但土地整備至2018年底才完成。

根據(jù)陳錦花的了解，目前已確定規(guī)劃選址的高中地塊，土地整備普遍都要花上兩三年，有的甚至要用八年。根據(jù)深圳市2012年印發(fā)的教育發(fā)展“十二五”規(guī)劃，到2015年要完成11所普通高中新改擴建工作，實現(xiàn)新增公辦普高學位2.5萬個。陳錦花調研發(fā)現(xiàn)，“十二五”期間規(guī)劃的高中用地，不少至今都尚未落實。

以教育局舉例的觀瀾中學擴建項目為例，受拆遷賠償影響，該擴建項目已啟動多年，至今無法開工。項目涉及征收永久性建筑物30棟，其中4棟為多層住宅樓，另有26棟聯(lián)排住房，需征拆總建筑面積12770平方米，2017年8月已完成約55%業(yè)主房屋征收補償簽約工作。

前述深圳市教育局負責人介紹，在深圳，過去主要由區(qū)里建高中，少量重點高中是市里直接建，目前深圳已有的公辦高中，多由區(qū)一級建設。但隨著政策調整，高中管理被提到了市一級管，義務教育留在區(qū)一級，從此各區(qū)不再承擔建高中的責任，但又要負責土地整備，因此區(qū)政府往往缺少動力。

各區(qū)為何不愿拿地建高中？

追問下去會發(fā)現(xiàn)，更深層原因遠不止“缺少動力”。

深圳市規(guī)劃系統(tǒng)一名官員透露，由于建高中既不是區(qū)一級的職責，建成后也不屬區(qū)里的政績，所以“現(xiàn)在各區(qū)都不愿意拿自己的地出來建高中”。

這名官員介紹，深圳市對土地出讓設置了考核指標，指標包括土地出讓面積和地價收入。地價收入主要來自商業(yè)用地、住宅用地等經(jīng)營性用地，而教育用地屬于非經(jīng)營性用地，基本沒有地價收入。隨著深圳可供建設用地越來越少，各區(qū)完成指標的壓力也越來越大。

深圳市土地房產交易中心出讓數(shù)據(jù)顯示，2019年一季度，深圳全市僅成功出讓6宗土地，3月份全市竟沒有土地出讓。2018年，深圳共計成功出讓土地61宗，土地出讓金額449.2億元，相較于2017年同比減少了44.5%，在一線城市中墊底。

上述官員稱，在此背景下，區(qū)政府為了完成地價收入的指標，更傾向于出讓經(jīng)營性建設用地，甚至有把非經(jīng)營性用地改變土地性質后進行招拍掛出賣的情況。

參與聯(lián)署建議案的人大代表楊瑞走訪了部分規(guī)劃為高中用地的地塊，她發(fā)現(xiàn)，有的都已被挪作他用，地塊上蓋起了廠房等建筑，很難再恢復為教育用地，有的地塊把農地匡算在內，產權糾纏不清。

深圳市教育局也在2018年就會同規(guī)劃資源局對全市高中建設用地進行了梳理統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)法定規(guī)劃在全市范圍內共規(guī)劃高中用地120所，但當前僅有2塊用地適合啟動建設，已計劃用于建設第十六、十七高級中學。

楊瑞告訴南方周末記者，在近期的輿論壓力下，教育局和規(guī)劃局對這些地塊再做梳理。教育局召集了部分人大代表開了座談會，向他們通報了梳理的情況，120個地塊中目前有56個地塊還未建高中，經(jīng)過逐個摸排，有20個還有在近年建設高中的可能，剩下36個地塊權屬復雜、部分已被挪用，“可以說基本上建不成高中了”。

深圳市人大常委會委員鄭學定就曾走訪一處位于羅湖區(qū)筍崗街道的教育用地，發(fā)現(xiàn)地塊被挪用后并未進行開發(fā)，還是荒草叢生。他透露，2017年深圳市政府向市人大常委會提交的審計報告中曾披露，當年深圳市有6塊教育用地被挪作他用。

鄭學定發(fā)現(xiàn)，有的區(qū)在缺少居住或商業(yè)用地時，會看上閑置的教育用地，便向規(guī)劃部門申請法定圖則調整，有的會承諾征用教育用地之后，再重新在轄區(qū)內規(guī)劃一塊新的教育用地，“但常常一拖就拖沒了”。

前述深圳市教育局負責人指出，區(qū)政府要改變土地性質必須經(jīng)過規(guī)劃部門同意。過去，規(guī)劃部門調整土地性質并不會征求教育部門意見，現(xiàn)在情況有所好轉，啟動城市更新項目前會提前知會教育局。他透露，目前在建或建成的一些高中都是后來重新找的地，并不在此前的120塊高中用地規(guī)劃之列。

“普職比”矛盾

盡管學位短缺涉及原因多而復雜，陳錦花依然投下了一張不滿意票。她認為教育部門在推卸責任，在高中學位建設和新建高中的規(guī)劃上，教育局有主導和監(jiān)督的職責，“說到底還是不作為”。

前述深圳市教育局負責人表示，對于深圳市公辦高中的學位建設問題，市委書記王偉中近期已有批示，分管教育的副市長王立新于7月21日組織召開了專題會議，要求教育、規(guī)劃、發(fā)改等部門協(xié)作，加大高中建設力度。

目前，深圳市規(guī)劃局啟動了《深圳市高中布局專項規(guī)劃》，重新為高中找地。該局工作人員告訴南方周末記者，這一規(guī)劃目前完成前期調研并形成初步方案，還未正式出臺。

根據(jù)2018年9月深圳市教育局印發(fā)的中小學學位建設實施方案，至2022年，深圳全市新、改、擴建公辦普通高中18所，新增公辦普通高中學位3.41萬個。如果這一方案能夠落實，深圳市公辦普通高中可增加幾乎一倍。

人們容易忽略的一點是，目前的深圳其實并不缺高中階段學位，缺的是公辦普通高中學位。

深圳市教育局曾表示，2019年深圳高中階段學校招生總計劃7.84萬人，符合劃線錄取條件考生7.83萬人，“基本能保障所有符合條件的考生在深圳就讀高中階段學校”。

在公辦普高之外，高中階段學位還有民辦高中和職業(yè)學校，但深圳公辦普高的教育質量明顯比民辦高中要好，高考升學率較高的學校都為公辦高中，大部分考生和家長更不愿選擇中職學校。

在前述深圳市教育局負責人看來，中職在深圳不太受歡迎，這與深圳市的文化、人口結構有關，深圳市高學歷人群較多，不希望自己的孩子就讀職業(yè)教育。他表示，“放眼全國來看，45%的公辦普高升學率并不算特別低的?！?/p>

但楊瑞指出，“45%”這一數(shù)字和深圳的城市地位與經(jīng)濟水平有著巨大落差。他注意到，深圳教育部門曾一度重點發(fā)展職業(yè)教育，側重職業(yè)技術學校的建設投入和規(guī)劃。

深圳市中等職業(yè)教育2018年度質量報告顯示，2017年深圳市職業(yè)教育財政投入達59.11億元，其中中等職業(yè)教育財政投入33.13億元。在2017年深圳全市學生生均一般公共預算公用經(jīng)費支出上，普通高中生均為9238.94元，中等職業(yè)學校則達12668.4元。?下轉第3版

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這和上級主管部門的要求有關。各級教育部門均提出“優(yōu)化高中階段教育結構，要求‘普職比大體相當”，“普職比”指普通高中與職業(yè)高中招生規(guī)模的比例。這一要求在日后的各類文件中也被反復強調。

深圳市教育局公布的數(shù)據(jù)是,2019年深圳普通高中與職業(yè)高中的招生比例約6∶4,“基本符合上級要求和深圳實際”。前述深圳市教育局負責人說，能做到6∶4已相當不易，在之前，深圳“普職比”一度為8∶2，被認為高中教育結構不合理。

前述深圳市教育局負責人稱，上級部門對“普職比”設有考核，同時這個比例也是同行業(yè)較關注的，“做得好可以拿出來說”。另一方面，上級部門并未對“公辦普高升學率”設置考核指標，建設高中學位“只能自我加壓”。

這形成了一個矛盾，“普高率”越高，“普職比”也就越低。為了達到“大體相當”的要求，職業(yè)教育還要再加大投入。

精力集中于義務教育和高等教育

除了側重對職業(yè)教育的投入外，陳錦花認為，在深圳教育的整體布局中，高中教育長期處于末節(jié)，過去主要精力放在了義務教育和高等教育上。

為滿足義務教育的需求，深圳曾出現(xiàn)將已建成的多所高中改辦為初中的現(xiàn)象。深圳羅湖區(qū)教育局黨委副書記梁柱紅在2004年曾發(fā)表論文，以羅湖區(qū)為例研究基礎教育的發(fā)展問題，他當時提出，對于高中教育要“適度發(fā)展”。

梁柱紅當時提出，在發(fā)展義務教育的背景下，要逐步縮小公辦高中的辦學規(guī)模，為發(fā)展初中教育騰出空間，該區(qū)公辦高中只保留翠園中學一所，羅湖外語學校保留高中部，其余公辦高中分批改辦為初級中學。

義務教育有嚴格的考核，而高等教育曾是深圳的重大“短板”，深受輿論關注，在2010年后得到極力發(fā)展。 深圳市2006年發(fā)布的未來15年土地利用總體規(guī)劃中，關于教育用地建設只提到了重點建設深大新校區(qū)、南方科技大學等重點建設項目。陳錦花在提交的建議案中就直言，規(guī)劃部門用地緊張、無法規(guī)劃，“那為何500畝的大學用地能夠解決，50畝地就能辦的高中卻無法解決呢？”

當下的深圳，給外界留下了土地資源緊缺、用地成本高的印象。

但稀缺昂貴的土地若用于建設高中，很難短期內得到經(jīng)濟上的回報?！案鲄^(qū)政府儲備產業(yè)用地，說拆就拆，說儲備就儲備，”在陳錦花看來，高中教育關系到深圳的未來發(fā)展和城市對人才的吸引力，“土地空間和工作重點是有限的，把它用來做什么事業(yè)，這是一個決心的問題”。