● 汪月

2018年4月20日，出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)統(tǒng)一以海關(guān)名義對(duì)外開展工作。新華社、人民日?qǐng)?bào)、央視網(wǎng)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)、法制日?qǐng)?bào)等數(shù)十家媒體對(duì)出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)進(jìn)行了報(bào)道。海關(guān)總署署長(zhǎng)倪岳峰在海關(guān)機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員部署電視電話會(huì)議上要求，盡快實(shí)現(xiàn)海關(guān)原有管理職責(zé)和檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)的深度融合、有機(jī)融合，達(dá)到“1＋1>2”的效果。

一、出入境檢驗(yàn)檢疫劃入海關(guān)的背景

（一）新中國成立以來我國關(guān)檢職能歸口歷史淵源

1949年新中國成立，根據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》，中央人民政府海關(guān)總署負(fù)責(zé)進(jìn)出口監(jiān)督管理、征收關(guān)稅、打擊走私，屬政務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)（注：政務(wù)院于1954年改稱國務(wù)院）。文革時(shí)期，中國海關(guān)停征關(guān)稅。1980年，全國海關(guān)正式恢復(fù)對(duì)進(jìn)出口貨物實(shí)行單獨(dú)計(jì)征關(guān)稅。同年2月，國務(wù)院決定改革海關(guān)管理體制，成立中華人民共和國海關(guān)總署，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國海關(guān)機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)。1980年全國關(guān)稅收入33.53億元①，占中央財(cái)政收入總量的11.79%，這在當(dāng)時(shí)的國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。2017年全國關(guān)稅收入達(dá)2997.7億元②，較1980年增長(zhǎng)88倍。

出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)沿革則經(jīng)歷了較多次的調(diào)整?？傮w看，1998年以前，商品檢驗(yàn)、動(dòng)植物檢疫、衛(wèi)生檢疫職責(zé)分別由不同的部門承擔(dān)。具體看，1949年，商品檢驗(yàn)由政務(wù)院下屬貿(mào)易部國外貿(mào)易司承擔(dān)，衛(wèi)生防疫職責(zé)由衛(wèi)生部承擔(dān)。1952年，成立國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)總局，除承擔(dān)商品檢驗(yàn)職責(zé)外，新增了動(dòng)植物檢疫職責(zé)，歸口政務(wù)院對(duì)外貿(mào)易部管理（注：對(duì)外貿(mào)易部是在1952年貿(mào)易部撤銷后成立的）。1982年，國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)總局更名為國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局，屬國務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部機(jī)構(gòu)，同年，農(nóng)業(yè)部成立了國家動(dòng)植物檢疫總所，負(fù)責(zé)動(dòng)植物檢疫工作。1988年，衛(wèi)生部成立衛(wèi)生檢疫總所。同年，國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局歸口對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部管理。1994年，國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局升格為副部級(jí)（屬對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部）。1995年國家動(dòng)植物檢疫總所更名為國家動(dòng)植物檢疫局。1998年，“三檢”合一拉開序幕，國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、衛(wèi)生檢疫局及動(dòng)植物檢疫局整合組建國家出入境檢驗(yàn)檢疫局，由海關(guān)總署管理，實(shí)現(xiàn)了“一口對(duì)外”。2001年，為進(jìn)一步完善市場(chǎng)監(jiān)管，國家出入境檢驗(yàn)檢疫局與中國國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合并，組建國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署，這體現(xiàn)了整體協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)要求。機(jī)構(gòu)沿革情況見表1。

（二）融合前海關(guān)及檢驗(yàn)檢疫部門監(jiān)管情況

第一，從監(jiān)管對(duì)象和履職場(chǎng)所來看，海關(guān)部門監(jiān)管進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品。出入境檢驗(yàn)檢疫部門的監(jiān)管對(duì)象有四類：列入法檢目錄的商品；進(jìn)出境的動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品和其他檢疫物，裝載動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品和其他檢疫物的裝載容器、包裝物，以及來自動(dòng)植物疫區(qū)的運(yùn)輸工具；入境、出境的人員、交通工具、運(yùn)輸設(shè)備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等物品；進(jìn)口的食品、食品添加劑等。海關(guān)及檢驗(yàn)檢疫部門履職場(chǎng)所以進(jìn)出境口岸為主，以屬地為輔。

第二，從作業(yè)環(huán)節(jié)和作業(yè)系統(tǒng)來看，近年來，海關(guān)部門大力推行通關(guān)無紙化，推廣“匯總征稅”“自報(bào)自繳”等稅收征管方式。自2017年7月1日起實(shí)行全國進(jìn)口通關(guān)一體化，自10月1日起實(shí)行全國出口通關(guān)一體化，“一次申報(bào)、分步處置”，由風(fēng)控中心排查安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)、由稅管中心對(duì)稅收征管要素進(jìn)行研判后，自動(dòng)放行或進(jìn)行查驗(yàn)、事后驗(yàn)估、核查處置，多個(gè)事中監(jiān)管環(huán)節(jié)“前推后移”，大幅降低人工干預(yù)率。融合前，檢驗(yàn)檢疫作業(yè)環(huán)節(jié)主要包括受理報(bào)檢、審單布控、現(xiàn)場(chǎng)和實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)檢疫、動(dòng)植物隔離檢疫、檢疫處理、綜合評(píng)定、簽證放行，依照合格評(píng)定的有關(guān)程序排查安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)等。海關(guān)作業(yè)系統(tǒng)為H2010通關(guān)管理系統(tǒng)，檢驗(yàn)檢疫作業(yè)系統(tǒng)為CIQ2000管理系統(tǒng)。

表1 新中國成立以來海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫職能歸口歷史情況

表2 其他國家（地區(qū)）海關(guān)履行檢驗(yàn)檢疫職責(zé)情況

第三，從監(jiān)管目標(biāo)來看，海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門的基本職能均為行政執(zhí)法，監(jiān)管目標(biāo)均包括把關(guān)與服務(wù)兩個(gè)維度，海關(guān)以“依法行政，為國把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展”方針為指導(dǎo)，檢驗(yàn)檢疫部門遵循“依法施檢，高效服務(wù)，科學(xué)管理，追求卓越”的質(zhì)量方針。

從上述分析看，海關(guān)及檢驗(yàn)檢疫部門的監(jiān)管對(duì)象、履職場(chǎng)所存在交集，作業(yè)環(huán)節(jié)有相似之處，接受申報(bào)信息及單證也有重疊，把關(guān)及服務(wù)目標(biāo)高度一致，全鏈條監(jiān)管可塑性強(qiáng)，同時(shí)關(guān)檢職能歸口歷史淵源深厚。將出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署，探索構(gòu)建中國特色社會(huì)主義新海關(guān)，能夠更好地貫徹總體國家安全觀，更好地促進(jìn)貿(mào)易便利化，更好地推行全鏈條式管理。

二、其他國家（地區(qū)）關(guān)檢職能歸口情況

從世界各國（地區(qū)）情況來看，很多國家（地區(qū)）將海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫部分甚至全部職能統(tǒng)一歸口管理，如新西蘭、瑞典、奧地利、波蘭、瑞士比利時(shí)以及中國香港等?！?·11”事件后，美國尤為重視邊境保護(hù)與公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范。2002年，美國國土安全部（DHS）成立。2003年，DHS成立海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）、移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）。CBP吸納了部分海關(guān)傳統(tǒng)職能及邊境動(dòng)植物、衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫職能，實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理進(jìn)入美國口岸的人員與貨物。加拿大、澳大利亞等國也成立了海關(guān)與邊境保護(hù)部門，承擔(dān)海關(guān)、動(dòng)植物檢疫、衛(wèi)生檢疫等職能，統(tǒng)一開展口岸執(zhí)法，保護(hù)邊境安全。詳情見表2。

參考其他國家（地區(qū)）的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，整體性、一體化的邊境管理能夠簡(jiǎn)化邊境相關(guān)作業(yè)流程，為企業(yè)和個(gè)人提供便利，能夠提高評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的能力，確保邊境安全。這些經(jīng)驗(yàn)表明通過關(guān)檢融合能夠進(jìn)一步嚴(yán)密監(jiān)管，有利于落實(shí)總體國家安全觀，同時(shí)能更好地促進(jìn)貿(mào)易便利，優(yōu)化營商環(huán)境。

三、出入境檢驗(yàn)檢疫劃入海關(guān)后關(guān)檢融合的進(jìn)程

出入境檢驗(yàn)檢疫劃入海關(guān)后，關(guān)檢融合主要經(jīng)歷了物理統(tǒng)一、法律整合、全面取消通關(guān)單、精簡(jiǎn)單證、整合申報(bào)、統(tǒng)一作業(yè)六個(gè)重要進(jìn)程，見圖1。

（一）物理統(tǒng)一

自2018年4月20日起，出入境檢驗(yàn)檢疫部門統(tǒng)一以海關(guān)名義開展業(yè)務(wù)，一線崗位均統(tǒng)一上崗、統(tǒng)一著海關(guān)制服、統(tǒng)一佩戴關(guān)銜，旅檢監(jiān)管、通關(guān)作業(yè)申報(bào)查驗(yàn)放行“三個(gè)一”（注：“一次申報(bào)，一次查驗(yàn)，一次放行”）、運(yùn)輸工具登臨檢查、輻射探測(cè)、郵件監(jiān)管、快件監(jiān)管、報(bào)關(guān)報(bào)檢企業(yè)資質(zhì)注冊(cè)以及對(duì)外“一個(gè)窗口”辦理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域完成優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)“一口對(duì)外、一次辦理”，并完成業(yè)務(wù)單證及印章的統(tǒng)一替換。

（二）法律整合

為確保改革于法有據(jù)，海關(guān)總署政法司會(huì)同有關(guān)部門全面梳理了涉及檢驗(yàn)檢疫改革的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，針對(duì)改革帶來的實(shí)施主體及業(yè)務(wù)流程的變更，及時(shí)推進(jìn)法律立改廢釋工作。2018年4月27日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過關(guān)于修改《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》兩部法律的決定。海關(guān)總署先后于2018年4月28日、5月29日公布了署令238-241號(hào)，對(duì)《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口貨物申報(bào)管理規(guī)定》等153部規(guī)章進(jìn)行修改，并廢止《出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰程序規(guī)定》等4部規(guī)章。

圖1 關(guān)檢融合進(jìn)程時(shí)間軸

（三）全面取消通關(guān)單

融合前，檢驗(yàn)檢疫部門簽發(fā)的《入/出境貨物通關(guān)單》、環(huán)保部門簽發(fā)的《固體廢物進(jìn)口許可證》、商務(wù)部門簽發(fā)的《進(jìn)口許可證》、農(nóng)業(yè)部門簽發(fā)的《合法捕撈產(chǎn)品通關(guān)證明》等均是海關(guān)通關(guān)的重要監(jiān)管證件。關(guān)檢融合后，通關(guān)單簽發(fā)及放行變?yōu)榱瞬块T內(nèi)事項(xiàng)，簽發(fā)通關(guān)單不再必要及合理，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)貿(mào)易便利化，海關(guān)總署發(fā)布2018年第50號(hào)公告，自2018年6月1日起，全面取消《入/出境貨物通關(guān)單》。

（四）精簡(jiǎn)單證

為深入推進(jìn)放管服改革，將減證便民落到實(shí)處，根據(jù)海關(guān)總署令第240號(hào)及241號(hào)，通過對(duì)84部規(guī)章予以修改或者廢止，海關(guān)單證大幅精簡(jiǎn)，由132種縮減至40種，精簡(jiǎn)比例達(dá)70%。

（五）整合申報(bào)

自2018年8月1日起，海關(guān)進(jìn)出口貨物整合申報(bào)實(shí)施，這是關(guān)檢融合的標(biāo)志性改革舉措。通過一個(gè)申報(bào)系統(tǒng)，錄入一次數(shù)據(jù)，上傳一套隨附單證，實(shí)現(xiàn)一次申報(bào)、一單通關(guān)。經(jīng)過梳理整合，原報(bào)關(guān)、報(bào)檢共229個(gè)申報(bào)項(xiàng)目合并精簡(jiǎn)至105個(gè)，原74項(xiàng)隨附單據(jù)合并整合為10項(xiàng)，原102項(xiàng)監(jiān)管證件合并簡(jiǎn)化為64項(xiàng)③。

（六）統(tǒng)一作業(yè)

自2018年8月1日起至海關(guān)總署新一代海關(guān)查驗(yàn)管理系統(tǒng)上線應(yīng)用期間，開展關(guān)檢貨物查驗(yàn)聯(lián)合作業(yè)（簡(jiǎn)稱“查檢合一”）。在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于2018年9月3日起，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)檢綜合業(yè)務(wù)融合作業(yè)，對(duì)綜合業(yè)務(wù)部門職責(zé)進(jìn)行整合：4項(xiàng)合并，1項(xiàng)刪除，2項(xiàng)移除；自2018年11月12日起，“多查合一”改革開始推進(jìn)，稽查、保稅監(jiān)管、企業(yè)管理、關(guān)稅、統(tǒng)計(jì)、口岸監(jiān)管、動(dòng)植物檢疫、商品檢驗(yàn)、食品安全監(jiān)管九類59項(xiàng)業(yè)務(wù)已納入首批改革范圍。

關(guān)檢融合以來，隨著各項(xiàng)配套改革措施逐步實(shí)施，“一口辦理”“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”，通關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)明顯減少，如貨物通關(guān)原9個(gè)環(huán)節(jié)整合為4個(gè)環(huán)節(jié)，郵件通關(guān)原17個(gè)環(huán)節(jié)整合為6個(gè)環(huán)節(jié)。“串聯(lián)”模式改為“并聯(lián)”模式，整合申報(bào)后申報(bào)項(xiàng)目精簡(jiǎn)比例達(dá)54%，隨附單據(jù)精簡(jiǎn)比例達(dá)86%，企業(yè)人力、操作成本及時(shí)間成本明顯降低，改革的紅利初步釋放。從監(jiān)管嚴(yán)密性來看，融合后關(guān)檢協(xié)調(diào)配合機(jī)制更好地發(fā)揮作用，在打擊“洋垃圾”走私、保障食品安全等領(lǐng)域監(jiān)管鏈條更加嚴(yán)密。

四、關(guān)檢融合的經(jīng)驗(yàn)及不足

一是在機(jī)構(gòu)改革過程中及時(shí)推動(dòng)法律整合。機(jī)構(gòu)整合后，改革主體要及時(shí)做好涉改的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的梳理工作，對(duì)影響機(jī)構(gòu)合法性和執(zhí)法合法性的部分法律法規(guī)，應(yīng)盡快提出修改建議，按照法律層級(jí)啟動(dòng)相應(yīng)立改廢釋程序。同時(shí)，應(yīng)關(guān)注修訂后的規(guī)章實(shí)施預(yù)備期問題，對(duì)于無法滿足30日實(shí)施預(yù)備期的，經(jīng)商相關(guān)司法部門，應(yīng)盡快實(shí)施，以確保改革于法有據(jù)。

二是依托電子信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)作業(yè)。融合前，海關(guān)及檢驗(yàn)檢疫部門就一票貨物需分別向港區(qū)發(fā)送放行信息，融合后，通過及時(shí)修改放行提貨規(guī)則實(shí)現(xiàn)了“一次放行”。在整合申報(bào)階段，基于已較為成熟的國際貿(mào)易單一窗口，實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享。另外，新一代海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)（H2018）綜合業(yè)務(wù)作業(yè)系統(tǒng)，將實(shí)現(xiàn)同一模塊下報(bào)關(guān)單接單與檢驗(yàn)檢疫受理。此外，稅費(fèi)及保金保函處置、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)估作業(yè)、證件管理、出口申報(bào)前監(jiān)管、通關(guān)狀態(tài)查詢服務(wù)、理單歸檔管理、業(yè)務(wù)及貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、核批管理八個(gè)功能模塊也將逐步更新。

三是在機(jī)構(gòu)改革過程中建立適度容錯(cuò)機(jī)制。在機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)配套措施制定過程中，需會(huì)同相關(guān)部門充分研判風(fēng)險(xiǎn)，制定預(yù)案，確保在改革舉措失靈時(shí)日常工作仍能有序開展。改革措施落地后，進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，關(guān)注改革成效及企業(yè)訴求，多方協(xié)調(diào)，及時(shí)調(diào)整有關(guān)方案。為將改革舉措的不確定性影響降到最低，允許在一定范圍、一定時(shí)限內(nèi)先行開展試點(diǎn)，運(yùn)作成熟后，再推廣應(yīng)用到全國范圍內(nèi)。

改革非一日之功，不可一蹴而就?，F(xiàn)階段關(guān)檢融合仍有待深化，為完成下一階段深度融合的目標(biāo)，一是建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建全鏈條監(jiān)管體系。全方位的改革需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，自上而下逐步推進(jìn)。海關(guān)部門實(shí)施的全國通關(guān)一體化改革，主要是構(gòu)建“兩中心，三制度”。佩里·?？怂拐J(rèn)為，整體性治理最大的挑戰(zhàn)是政策上的一貫性。為了更好地延續(xù)近年來海關(guān)業(yè)務(wù)的改革思路，建議從監(jiān)管體系頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，將檢驗(yàn)檢疫相關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)納入海關(guān)“兩中心，三制度”作業(yè)框架內(nèi)，堅(jiān)持總體安全觀，強(qiáng)化安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)防范及科學(xué)有效的事中事后監(jiān)管，構(gòu)建全鏈條監(jiān)管體系。二是建議盡快突破作業(yè)信息系統(tǒng)限制。現(xiàn)階段原海關(guān)及檢驗(yàn)檢疫人員仍分別采用H2010及CIQ2000進(jìn)行作業(yè)，這從根本上限制了深度融合。我們認(rèn)為，當(dāng)前作業(yè)信息系統(tǒng)整合進(jìn)度仍較緩慢，且不斷調(diào)整過程中帶來的新問題會(huì)使企業(yè)覺得無所適從，影響了改革效果。當(dāng)然，從系統(tǒng)設(shè)計(jì)、開發(fā)、論證，到試點(diǎn)、全面推廣，難度極大，耗時(shí)極長(zhǎng)，需要做好充分的準(zhǔn)備。三是建議內(nèi)外部約束相結(jié)合克服人員自利性。在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，政府和人員也會(huì)表現(xiàn)出自利性，容易產(chǎn)生因自身慣性而依賴舊有組織、業(yè)務(wù)流程、抵觸新制度，從而延緩甚至阻礙改革進(jìn)程。建議在機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)過程中，內(nèi)外部約束相結(jié)合克服人員自利性。