李坤輝

摘 要：行政公益訴訟訴前程序是提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，在實踐中97.2%的案件都是通過訴前程序得以解決。以檢察權與行政權的關系為視角對行政訴前程序中存在的問題進行分析，問題具體表現(xiàn)為立法權對檢察權、行政權的運行進行了一定的限制，但在實踐中還是存在檢察權與行政權的相互干預的情況，檢察權也存在擴張的傾向。在維護公益上應遵循行政權優(yōu)先的原則，采取必要措施限制檢察權的擴張，減少行政權對檢察權運行的干預，適時引入第三方機制限制檢察權的自由裁量權。

關鍵詞：行政公益訴訟;訴前程序;司法權;行政權

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）05 — 0109 — 04

2017年新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）明確規(guī)定了檢察機關提起行政公益訴訟制度，這標志著行政公益訴訟制度被正式確立，檢察機關通過提起公益訴訟的方式維護公共利益有了明確的法律依據(jù)，也預示著“官告官”將成為新常態(tài)。《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)環(huán)保、食藥、國土、國有財產(chǎn)保護等領域負有監(jiān)管職責的行政機關違法形式職權或者不作為，導致國家利益或社會公共利益受到損害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。在維護“兩益”上，檢察機關通過訴前程序的方式行使檢察權，以實現(xiàn)對行政權的監(jiān)督。

一、行政公益訴訟訴前程序的實踐情況

2018年1-12月份全國共辦理行政公益訴訟訴前程序案件10萬余件，相關行政機關糾正違法或履行職責7萬余件，占到期案件的97.2%;行政機關逾期未糾正違法或履行職責的2千余件，占2.85%;尚未到兩個月回復期限的3萬余件，占28.33%，提起行政公益訴訟3千件。從涉及的案件領域來看，生態(tài)環(huán)境和資源保護領域約占52%左右，食品藥品安全領域約占37%，國有土地使用權出讓領域約占2%，國有財產(chǎn)保護領域約占9%。

全國的基層院都解決了訴前程序案件空白，通過辦案數(shù)據(jù)可以看出在到期案件中有97.2%的案件通過訴前程序解決，從而避免了提起行政公益訴訟，檢察機關通過訴前檢察建議的形式督促行政機關通過自我糾錯的方式實現(xiàn)了保護公益的目的，在一定程度上實現(xiàn)了雙贏共贏多贏，也實現(xiàn)了政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

二、檢察權與行政權的關系

檢察權與行政權之間是分工、監(jiān)督、配合的關系。檢察權與行政權都各自在其法定的范圍內運行，在法律運行上具體分工不同，行政權負責執(zhí)行落實法律，檢察權負責對法律的實施情況進行監(jiān)督;檢察機關是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，對行政權執(zhí)行法律的情況履行監(jiān)督職責;在維護公共利益方面，檢察權與行政權的目標是一致的，就是通過相互配合相互協(xié)作共同維護好法律的實施，共同維護公共利益。

檢察機關發(fā)動訴前檢察建議對行政機關來說是一種外部監(jiān)督，行政機關對來自于外部的監(jiān)督都天然的有抵觸情緒，外在表現(xiàn)為不配合，很容易導致外部監(jiān)督收效甚微，甚至耗費司法資源。行政公益訴訟與傳統(tǒng)的行政訴訟有較明顯的區(qū)別，行政公益訴訟突破了傳統(tǒng)的行政訴訟的范圍，提起訴訟的主體不是行政行為的相對人，而是法定的維護國家利益和公共利益的檢察機關，在維護“兩益”職責上，提起行政公益訴訟的主體具有唯一的，只能由檢察機關來行使。但是從整體上看，公益訴訟所依賴的是行政權，而不是立法權也不是司法權?！?〕

檢察權通過行政公益訴訟訴前程序實現(xiàn)對行政權的監(jiān)督。行政公益訴訟訴前程序具有法律監(jiān)督的屬性，按照法律規(guī)定訴前程序是提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，正是由于訴前程序以提起公益訴訟作為后盾，這才使得檢察建議這種柔性監(jiān)督手段具備了剛性。2019年最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（高檢發(fā)釋〔2019〕1號）中規(guī)定，檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責，是保證法律統(tǒng)一正確實施的重要方式，明確了檢察建議具有法律監(jiān)督的屬性，在實踐辦案中也存在著將行政公益訴訟訴前程序司法化的傾向，通過將訴前程序司法化、案件化辦理來提升訴前檢察建議的權威性。

三、實踐中行政公益訴訟訴前程序存在的問題

通過行政公益訴訟的實踐，檢察機關取得了一定的寶貴經(jīng)驗，但也存在著或多或少的問題。本文從檢察權與行政權的關系角度出發(fā)，對檢察權與行政權在訴前程序運行過程中的不同表現(xiàn)分析訴前程序中存在的問題。

（一）檢察權對行政權監(jiān)督的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)

為了規(guī)范限制檢察權在行政公益訴訟的行使，在立法時對檢察權的行使就做了限制，規(guī)定了訴前程序、限定了提起訴訟的領域等。檢察權對行政權的監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，這種監(jiān)督發(fā)生在行政監(jiān)管缺位導致“公有地的悲劇”發(fā)生，這時就需要檢察機關行使檢察權來維護公共利益。2018年全國檢察機關提起行政公益訴訟案件五百余件，占訴前程序案件的0.58%，盡管訴前程序結案的案件數(shù)量龐大，但案件的范圍也僅限于法律規(guī)定的“四大領域”之內，這并不意味著這四大領域之外沒有損害“兩益”的違法情形存在，檢察機關能否對四大領域之外進行監(jiān)督，尚無明確依據(jù)。

在行政公益訴訟訴前程序中，行政權的救濟途徑未明確。行政機關收到檢察建議后，對于檢察檢察建議的內容能否提出異議、復議，目前尚無權威做法。部分檢察建議在未對違法事實進行全面調查核實的情況下就發(fā)出檢察建議，導致建內容和實際情況存在較大的偏差。對建議內容是否整改到位，檢察機關有絕對的自由裁量權，目前尚無明確的標準和可操作的指引，對是否整改到位缺少客觀的評價機制，對能否啟動訴權，是否有必要啟動訴權缺少監(jiān)督，缺少能夠限制檢察機關自由裁量權行使的制約機制。

（二）檢察權存在擴張的傾向

檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，只能通過擴展刑事、民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務來履行監(jiān)督權，就行政公益訴訟實踐表現(xiàn)而言，檢察權存在擴張的傾向，檢察權通過加大對案件的辦理來擴大對行政權的監(jiān)督。通過行政公益訴訟訴前程序結案的案件的數(shù)量多，除了行政機關能夠及時整改到位通過訴前程序結案外，也有檢察系統(tǒng)內部的原因，這些案件數(shù)量都是在自上而下層層下達的辦案任務，尤其是在年底，有的基層院案件數(shù)量出現(xiàn)井噴式上升，就是為了年底的考核任務。上級院為了完成任務層層簽訂責任狀、實行所謂的“一票否決”，要求解決訴前程序案件空白，這樣就會產(chǎn)生為了完成考核任務而發(fā)出大量的檢察建議，更為嚴重的為了數(shù)量而辦案。

檢察權對行政權的監(jiān)督是以提起訴訟為保障。通過訴前程序，行政機關仍然拒不履行法定職責或拒不整改導致“兩益”處于持續(xù)受損狀態(tài)的，檢察機關啟動訴訟程序。起訴內容與檢察建議內容是否一致，直接影響到案件的成敗。實踐中經(jīng)常出現(xiàn)檢察建議的內容是一種違法行為，到起訴時起訴書的內容變成了存在另一種違法行為，出現(xiàn)了檢察建議內容與起訴請求的內容嚴重不一致的情況。檢察機關作為公益訴訟起訴人處于“原告”地位，對相關行政機關行使起訴權，對于起訴后判決前整改到位的，要撤回起訴還是判決確認違法？實踐中也存在檢察權對行政權過多干預的情形，檢察機關為了追求“勝訴率”，把起訴后判決前整改到位的案件，變更訴訟請求為確認違法，以此來贏得檢察機關“勝訴”。

（三）行政權對檢察權的干預

檢察權對行政權通過行政公益訴訟的方式進行監(jiān)督，行政機關為了避免被訴上法庭，通常會對檢察權的行使和運行進行干預，讓檢察權妥協(xié)。行政權更多的使用“軟暴力”的方式對抗檢察權的運行，訴前程序中的檢察建議一般包含案件線索來源、依法調查案件認定的事實證據(jù)、存在的違法情況、建議的內容及法律依據(jù)、被建議單位書面回復的期限等內容。訴前程序案件中，也有極少數(shù)案件明明行政機關沒有整改到位，但是在行政機關的干預下，檢察機關為了維護好與當?shù)卣g的關系，未能提請訴訟。在已經(jīng)起訴的案件中，也有極少數(shù)案件是在行政機關的干預下，檢察機關以撤回起訴處理。

檢察機關在履行訴前程序過程中，要對行政機關的履職情況及“兩益”的損害范圍進行調查核實，對行政機關在執(zhí)法過程中產(chǎn)生的行政執(zhí)法卷宗等資料，檢察機關需要進行調閱、復印，行政機關拒不配合，檢察機關如何處置法律規(guī)定尚不明確。除了查閱、調閱相關執(zhí)法卷宗外，對于專業(yè)性的問題，檢察機關需要對損害情況進行委托鑒定，比如需要對環(huán)境的損害范圍、程度、修復費用等進行鑒定，但是鑒定費動輒數(shù)十萬甚至上百萬，鑒定費用需要由哪個部門承擔，還無法可依。

四、完善行政公益訴訟訴前程序的思考

檢察機關提起行政公益訴訟制度是中國獨創(chuàng)的制度，并沒有國外的經(jīng)驗做法可以借鑒，只能通過實踐來探索完善。通過對實踐中存在問題的分析，筆者以檢察權與行政權的關系為視角，認為在維護公益上應遵循行政權優(yōu)先原則，采取必要措施限制檢察權的擴張，減少行政權對檢察權運行的干預，適時引入第三方機制限制檢察權的自由裁量權。

（一）在維護公益上遵循行政權優(yōu)先原則

在維護公共利益上，行政機關是法律的實施機關，行政權比檢察權更有優(yōu)勢，檢察權只起到督促作用，對公共利益的維護最終還是要落實到行政權的運行上，因此，在行政公益訴訟中應遵循行政權優(yōu)先的基本原則，檢察權承擔補位的作用。行政權的價值基礎是效率，針對行政公益訴訟訴前程序與提起訴訟是否有訴訟時效的問題，筆者認為可以參照《民法總則》第一百八十八條第一款規(guī)定，把行政公益訴訟的一般時效設定為三年，最長訴訟時效可以參照《行政訴訟法》第四十六條第二款的規(guī)定設定為五年，涉及不動產(chǎn)的案件除外。行政公益訴訟的一般時效設定為三年、最長時效為五年較為妥當，既能充分保護公共利益，又符合效率原則。對于歷史遺留的涉及行政公益訴訟案件的訴訟時效問題，最早可以追溯到公益訴訟試點開始的時間節(jié)點，也就是2015年7月1日，在此之前的案件都不宜提起行政公益訴訟，因為法一般不溯及既往，對此時間節(jié)點之前的案件進行起訴，有違反一般法理原則之嫌疑。

檢察權的行使不能夸越法定的邊界，訴前建議是保障行政權優(yōu)先的重要程序，不能任意逾越。提起行政公益訴訟的訴訟請求與檢察建議的內容應當能夠相互對應。提起訴訟之前只有經(jīng)過訴前程序才能充分發(fā)揮行政機關自我糾錯、過濾案件、提高辦案效率的作用，如果不能相互對應，就相當于略過了訴前程序直接提起訴訟，使行政機關喪失自我糾錯機會。對有學者主張?zhí)厥獾陌讣梢圆患敖?jīng)過訴前程序，〔2〕對特別的不作為案件和一般的作為案件，應給予檢察機關以自由裁量權，筆者認為在已有法律明確規(guī)定的情況下，不能越過訴前程序直接起訴行政機關。在訴訟過程中行政機關已經(jīng)整改到位，全部訴訟請求已經(jīng)實現(xiàn)的，檢察機關可以變更訴訟請求為確認違法，這樣有利于充分激發(fā)行政機關的整改積極性，有利于充分發(fā)揮行政權在保護公益上的專業(yè)性職能。

（二）行政權不得干預檢察權運行

檢察權對行政權的監(jiān)督在一定程度上會對行政機關考核產(chǎn)生不利影響，行政機關一旦被提起行政公益訴訟，其主要負責人職位就可能面臨被調整的風險，因此，行政機關會對檢察機關的監(jiān)督的進行協(xié)調和干擾。訴前程序階段中舉證責任的分配與行政訴訟中舉證責任基本相同，由行政機關對其行政行為的合法性和合理性承擔舉證責任。調取行政執(zhí)法證據(jù)為主、檢察機關依職權補充調查取證，〔3〕檢察機關對行政機關的怠于履職以及“兩益”損害的情況承擔舉證責任，檢察機關承擔的是補充調查責任。為了查明行政機關怠于履職致使“兩益”受到損害的事實，檢察機關需要對相關情況進行調查核實，行政機關應當予以配合，拒不配合的檢察機關可以向黨委政府通報。在辦理公益訴訟案件過程中，需要對專門性問題進行鑒定的，可以委托具備資質的機構進行鑒定，檢察機關配合相關行政機關探索制定環(huán)境損害司法鑒定收費“后付費”制度，以緩解在訴前就要墊付鑒定費壓力。

行政機關不得干擾檢察機關對行政公益訴訟案件的辦理。從公布的案例來看，已經(jīng)起訴的行政公益訴訟的案件，基本都支持了檢察機關的訴訟請求，〔4〕筆者通過百度搜索系統(tǒng)未搜索到檢察機關“敗訴”公開宣傳報道的案例。有極個別案件的“勝訴”是檢察機關通過協(xié)調來做通法院和相關行政機關的工作得來的，現(xiàn)實中表現(xiàn)為法院附和檢察機關主導的行政公益訴訟工作。撤訴的案件數(shù)量較多，行政機關雖然被起訴到法院，但是行政機關為了挽回“面子”，即使未整改落實到位，行政機關也會積極通過其他方式來促使檢察機關撤訴，這就需要法院來對撤訴行為的合法性進行監(jiān)督，對未整改到位社會公共利益仍處于受損狀態(tài)的撤訴法院應當依法不予準許。被訴的行政機關大部分都是縣級以下級別，鮮有縣級以上當被告的案件，針對行政機關怠于履職的有共性、范圍較大、影響較大的損害“兩益”的行為，可以把基層行政機關的上一級行政機關作為被告，被訴行政機關不得通過黨委、政府給檢察機關施加壓力影響案件辦理。

（三）限制檢察權的擴張

行政公益訴訟中檢察權的運行有明確的法律邊界，不能越權干擾行政權的正常運行。檢察機關應樹立正確的辦案理念，把握正確的公益訴訟工作發(fā)展方向，牢固樹立全面平衡充分發(fā)展的理念、雙贏多贏共贏的理念，堅持通過訴前程序實現(xiàn)維護公益目的是司法最佳狀態(tài)的辦案理念。檢察建議具有法律監(jiān)督的屬性，其內容不能直接為行政機關設定法定義務，行政機關不按照檢察建議的內容整改落實的，不能簡單的認為屬于行政不作為或未整改落實到位。行政訴訟法中的不作為的義務來源于行政法律法規(guī)的相關規(guī)定，只有行政機關實質不履行行政法所規(guī)定的法定義務，才構成實質的不作為，檢察機關的訴前檢察建議不能為行政機關創(chuàng)設法律規(guī)定之外的義務〔5〕。檢察權的對行政權的監(jiān)督范圍不能任意擴大，對等外領域的探索應堅持審慎原則。檢察機關積極穩(wěn)妥的開展對四大領域之外的探索，探索過程要嚴格遵循審慎原則，必要時要經(jīng)過上級院同意或報最高人民檢察院審批。

限制檢察權的擴張意味著不能任性監(jiān)督。檢察機關不能出現(xiàn)選擇性辦案的問題，〔6〕應該充分尊重司法規(guī)律，科學合理設計考核指標和考核方法，不能唯辦案數(shù)量論。盡量避免通過任務式下達辦案指標，辦案中要做到事實請求、依法辦案，在追求數(shù)量的同時也要保證辦案質量。針對同一行政機關的同批同類違法行為提出檢察建議的，原則上制發(fā)一份類案檢察建議，并列明全部已調查核實的違法行為。如果發(fā)出檢察建議后，行政機關整改不到位的，原則上作為一個案件起訴。檢察機關要把握好檢察建議的祥略度，訴前檢察建議的內容要明確具體，不能過于詳細，不能越位，不得對行政權的正常行使造成干擾，檢察機關盡量避免過早的介入行政權的運行，更不能替代行政機關行使行政權。

（四）引入第三方機制限制檢察權的自由裁量權

實踐中，考慮到部分案件辦理的社會效果，檢察機關會對發(fā)送的檢察建議進行公開送達，邀請第三方機構旁聽，比如邀請人大代表、政協(xié)委員、紀監(jiān)委的工作人員參與。行政機關收到檢察建議后，立法應賦予行政機關提起異議、復議的權利，以便及時糾正和規(guī)避檢察機關可能存在的錯誤監(jiān)督和任性監(jiān)督，以此來平衡檢察權與行政權的運行。行政機關對檢察建議內容是否整改落實到位，檢察機關有很大的自由裁量權，整改到何種程度屬于整改到位實踐中較難把握，需要檢察機關應出臺相應的司法解釋明確公益訴訟訴前程序落實標準及成效評估制度，適時引入第三方評估機制，加大對虛假整改和惡意起訴的限制和監(jiān)督力度。檢察權與行政權的互動應遵循司法獨立、公開等基本原則，以有效維護公共利益和國家利益。實現(xiàn)檢察權與行政權的良性互動，避免通過用行政權來通過施加壓力來協(xié)調行政公益訴訟案件的辦理。司法權與行政權的互動應該遵循公開的原則，〔7〕立法應明確檢察建議原則上應該以公開送達的方式進行，使公開送達常態(tài)化，公開的接受社會和公眾的監(jiān)督，對檢察建議的整改落實情況以及檢察機關是否提起行政公益訴訟的自由裁量權加以限制。

結語

行政公益訴訟訴前程序是限制檢察權的重要程序，訴前程序在辦理行政公益訴訟案件中發(fā)揮了至關重要的作用。通過檢察權與行政權的訴前程序中的相互監(jiān)督、相互配合，起到了有效維護國家和社會公共利益的作用。檢察權的擴張性有干擾行政權運行的傾向，有必要對行政權的擴張加以限制，并對檢察機關對能都提起訴訟的自由裁量權加以約束，使檢察權在法定的軌道上監(jiān)督行政權的運行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王明遠.論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析〔J〕.中國法學，2016，（01）：49-68.

〔2〕王春業(yè).行政公益訴訟“訴前程序”檢視〔J〕.社會科學，2018，（06）：94-103.

〔3〕王萬華.完善檢察機關提起行政公益訴訟制度的若干問題〔J〕.法學雜志，2018，（01）：96-108.

〔4〕覃慧.檢察機關提起行政公益訴訟的實證考察〔J〕.行政法學研究，2019，（01）.

〔5〕張晉邦.論檢察建議的監(jiān)督屬性--以行政公益訴訟中行政機關執(zhí)行檢察建議為視角〔J〕.四川師范大學學報：社會科學版，2018，（03）：71-78.

〔6〕林儀明.我國行政公益訴訟立法難題與司法應對〔J〕.東方法學，2018，（02）：151-160.

〔7〕孫森森.司法權與行政權良性互動的路徑建構——基于行政訴訟實踐的觀察〔J〕.福建行政學院學報，2017，（01）：44-58.

〔責任編輯：張 港〕