張宇飛

摘要：“東京大氣污染案”是"日本公害“中非常典型的案例。公害糾紛處理機(jī)制是指擁有司法裁判權(quán)利的國家政府或機(jī)關(guān)對于被害者和加害的其他企事業(yè)單位發(fā)生的公害糾紛所進(jìn)行的公正、迅速的處理制度，日本具有獨(dú)立處理公害糾紛的機(jī)構(gòu)：“公害調(diào)整委員會”和“都道府縣公害審查會”，在日本發(fā)生的公害糾紛中發(fā)揮了重大作用，并且取得了不錯的成果，其調(diào)解方法以及途徑是非常值得我國借鑒的。

關(guān)鍵詞：公害糾紛 處理機(jī)制 東京大氣污染案

一、日本公害糾紛處理機(jī)制概述

公害糾紛是指由于工業(yè)或人類其他活動而造成的大氣污染糾紛、水質(zhì)污染糾紛、土壤污染糾紛、噪聲、振動、地面下沉、惡臭氣味等所引起的糾紛。公害糾紛處理機(jī)制是指擁有司法裁判權(quán)利的國家政府及機(jī)關(guān)對于被害者和加害的其他企事業(yè)單位發(fā)生的公害糾紛所進(jìn)行的公正、迅速的處理制度。日本公害糾紛處理機(jī)制主要是根據(jù) 《公害糾紛處理法》和《公害調(diào)整委員會設(shè)置法》建立的，內(nèi)容包括以下兩個方面：

第一，一方面是日本設(shè)有專門處理公害糾紛的機(jī)構(gòu)，處理公害糾紛的機(jī)構(gòu)分為兩級： “公害調(diào)整委員會”和“都道府縣公害審查會”。公害調(diào)整委員會和都道府縣公害審查會并不是屬于上下級的關(guān)系，是根據(jù)管轄范圍以及職責(zé)等性質(zhì)分類的，都道府縣公害審查會處理的范圍比較小，公害調(diào)整委員會則主要處理重大的公害糾紛，二者都具有獨(dú)立性，且二者都是按照法律規(guī)定來構(gòu)建的機(jī)構(gòu)，可以說是準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，其中工作人員的權(quán)力類似于司法機(jī)構(gòu)中工作人員的權(quán)力。

第二，另一方面是本文談?wù)摰摹肮m紛處理機(jī)制”在案件審理及處理中所用到的方法以及相關(guān)程序等，公害糾紛的處理方法有斡旋、調(diào)解、仲裁、裁定等;后來又加入了裁定程序，分為責(zé)任裁定和原因裁定，下文將有詳細(xì)描述。上述二種裁定并不是絕對的被受到認(rèn)可的，但是，其中的原因裁定有利于縮小裁定的范圍以及及時地去采取相應(yīng)的措施，并不是一次裁定就可以決定整個事件的走向或結(jié)果，而且也有利于減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。日本在公害糾紛處理機(jī)制中還有苦情相談制度，也是創(chuàng)新之處，是我國所沒有涉及的?？嗲橄嗾勚贫仁侨毡竟m紛處理的過程中國家或機(jī)關(guān)與被害人之間直接的溝通，具有比較高的效率，國家或機(jī)關(guān)從中采取斡旋、勸告等方式來進(jìn)行處理。

二、日本東京大氣污染案概述

第一，自20世紀(jì)60年代以來，隨著東京整個交通網(wǎng)絡(luò)的完工和汽車數(shù)量的迅速增加，汽車尾氣造成的環(huán)境污染日益嚴(yán)重。在道路附近的居民中患有哮喘，肺氣腫和支氣管炎的人病情變得更加嚴(yán)重，人數(shù)也在急劇增加，并且一些患者已經(jīng)去世。1996年間，百余名死者家屬向法院提起了訴訟，日本政府，東京都自治政府，首都高速公路公司和7輛汽車制造公司作為被告被要求賠償這些死者的損失，并即刻停止向相關(guān)區(qū)域排放廢氣。在接下來的幾年中，遭受同樣損害的原告分別向同一被告提起訴訟。訴訟的次數(shù)高達(dá)6次，原告的總?cè)藬?shù)高達(dá)633名。時隔六年，這起訴訟也終于有了判決。

第二，在這次判決中，被告被判處了賠償死者損失并承擔(dān)責(zé)任，但是上訴請求中的“即刻停止向相關(guān)區(qū)域排放廢氣”被駁回。在賠償責(zé)任方面，地方法院認(rèn)定，被告沒有采取有利于減少道路附近居民受到的傷害的有效措施。對于大氣污染來說，通過改進(jìn)技術(shù)或有條件限制車輛流量并制定實(shí)際且可行的車輛排放標(biāo)準(zhǔn)，控制廢氣的排放是非常有可行性的。在確定七家汽車制造商的責(zé)任時，法院裁定汽車制造商不對損害賠償負(fù)責(zé)，因?yàn)樵谧C據(jù)中，很難確定這些汽車公司與原告損害之間的因果關(guān)系。然而，法院還明確表示汽車制造商應(yīng)履行其企業(yè)社會責(zé)任，其車輛排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)限于環(huán)境?。ōh(huán)境部）確立的關(guān)于二氧化氮和浮游顆粒物排放的標(biāo)準(zhǔn)。大量汽車集中在一個區(qū)域，可能導(dǎo)致該區(qū)域居民患上哮喘或支氣管疾病，甚至有可能是更加嚴(yán)重的疾病。

第三，在這個案件中，法院并不支持原告在上訴中提出的要求停止廢氣排放的請求，因?yàn)楸景钢猩婕暗牡缆贩秶容^廣，并且實(shí)施起來有一定的難度，且由此引起的損害的估量不應(yīng)該是與賠償損害的衡量標(biāo)準(zhǔn)相比的。在東京法院的判決中，原告與被告都有不滿意的地方，而且在2002年期間兩次向法院提起了訴訟。在第一次訴訟的上訴期間，第二至第六次訴訟在東京地方法院同時進(jìn)行了審理。在第一次訴訟結(jié)束后，法院向原告與被告雙方提出和解，希望原被告雙方可以穩(wěn)妥的解決問題，時隔一年后，原告與被告終于達(dá)成了和解協(xié)議，這起糾紛終于了結(jié)，整個案件過程中，原告百余人因污染而染上的疾病去世。

第四，達(dá)成的和解協(xié)議主要有三方面內(nèi)容：首先，被告資助建立醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼制度，其次，被告必須采取環(huán)境措施來控制汽車的廢氣污染，第三，解決金的問題將由七家汽車制造商承擔(dān)。在賠償問題上，和解協(xié)議約定的內(nèi)容有：國家建立醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助制度，解決遭到污染的患者的醫(yī)療費(fèi)用問題。其中，日本政府向醫(yī)療基金支付了60億日元，7家汽車制造公司支付了33億日元。首都高速公路支付了5億日元。此外，上述的解決金問題由七家汽車公司支付了12億日元。

第五，法院認(rèn)為，通過和解解決東京空氣污染案件爭議的更好的方法是和解。因?yàn)樵诘谝黄鹪V訟中，上訴案件中的檔案數(shù)量超過了10萬頁，原告人數(shù)非常多，并且死亡的人數(shù)也非常多，案件的內(nèi)容非常復(fù)雜。在事實(shí)的判定和因果關(guān)系方面也存在許多有爭議的問題。如果直接用判決來解決東京大氣污染案會存在許多無法解決的問題。原告也對通過和解解決問題表示滿意并且認(rèn)為，和解的內(nèi)容是原告共同努力的結(jié)果。但原告認(rèn)為，盡管訴訟結(jié)束了，但原告對“能夠自由、放心地呼吸空氣”的愿望并沒有停止，并且還將開啟新一輪的“戰(zhàn)斗”。未來，原告將為推動被告進(jìn)一步改善東京大氣污染狀況作出不懈努力。為了監(jiān)督被告是否實(shí)施了污染防治措施以改善空氣污染，東京都市區(qū)道路交通環(huán)境改善聯(lián)絡(luò)處協(xié)會將按照和解協(xié)議成立，這個組織將由東京都自治政府、七家汽車廠商以及國家相關(guān)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)建。

三、日本公害糾紛處理機(jī)制的內(nèi)容

日本的《公害糾紛處理法》和《公害等調(diào)整委員會設(shè)置法》，明確規(guī)定了處理公害糾紛的范圍，處理機(jī)制，以及上文所提到的處理方法和程序。使公害糾紛處理“有法可依”。具體內(nèi)容有：

（一）專門性的處理機(jī)構(gòu)

全國設(shè)立公害調(diào)整委員會、在都道府縣設(shè)立公害審查會。公害調(diào)整委員會是一個獨(dú)立的行政委員會，委員會中委員長及委員的身份受到法律保障，只要沒有固定的理由，就不能違背他的意愿而被解雇。都道府縣公害審查會的組成委員須為9名以上15名以下，任命和解雇也是基于議會的同意。由于公害糾紛處理機(jī)構(gòu)是一個糾紛處理機(jī)構(gòu)，其行為與公共糾紛當(dāng)事方之間的司法角色相似，它必須保證其獨(dú)立性和中立性。因此，公害調(diào)整委員會和都道府縣公害審查會獨(dú)立行使其職權(quán)。

公害調(diào)整委員會和都道府縣設(shè)立的公害審查會管轄范圍不同：公害調(diào)整委員會主要負(fù)責(zé)處理重大公害案件、案發(fā)范圍廣以及跨行政區(qū)域的案件。例如公害調(diào)整委員會參與了水俁病案、大阪機(jī)場噪音調(diào)解案等案件;都道府縣設(shè)立的公害審查會主要負(fù)責(zé)處理噪音污染、大氣污染以及工廠廢棄物引起的水質(zhì)污染等案件，上述東京大氣污染顯然屬于重大公害案件，直到糾紛和解時，造成107人死亡，還涉及六百余人的身體健康受損。

這兩個專門性的處理機(jī)構(gòu)主要采取“調(diào)解”的方式，進(jìn)而做出非常細(xì)致、認(rèn)真的處理，防止大多數(shù)公害事件發(fā)生進(jìn)一步惡化，可以說，日本的公害糾紛處理機(jī)制取得了非常好的效果。

（二）公害糾紛處理的具體途徑

1.斡旋。第三方為爭議各方提供了便利的聯(lián)系和談判條件，并提出自己的建議或傳達(dá)當(dāng)事人的意見進(jìn)行處理。

2.調(diào)解。調(diào)解是指雙方或多方當(dāng)事人就爭議的權(quán)利、義務(wù)，在公害調(diào)整委員會和都道府縣設(shè)立的公害審查會有關(guān)組織主持下，自愿進(jìn)行協(xié)議，通過較為穩(wěn)妥的方式來解決糾紛的辦法。

3.仲裁。是指由雙方當(dāng)事人協(xié)議將爭議提交給（具有公認(rèn)地位的）第三方，由該第三方對爭議的事故原因及過程結(jié)果進(jìn)行評判并作出判決的一種解決方法。

4.裁定。裁決是司法機(jī)關(guān)在訴訟程序中對程序性或部分實(shí)體問題作出的決定。又分為責(zé)任裁定和原因裁定兩種：

責(zé)任裁定：它是指公害調(diào)整委員會根據(jù)一方當(dāng)事人的申請對公害造成的損害賠償提出異議時對損害賠償責(zé)任的裁定。責(zé)任裁定由專門的行政委員會成員結(jié)合其專業(yè)知識等方面，快速且公正的解決有關(guān)公害造成的損害賠償糾紛。因此，在提出賠償責(zé)任申請的情況下，上訴法院可以暫停訴訟程序直至確定賠償責(zé)任。但是，法律不承認(rèn)這種賠償責(zé)任的裁定必然具有公共權(quán)力判決的性質(zhì)（最終確定當(dāng)事人的損害賠償責(zé)任）《公害糾紛處理法》規(guī)定，對責(zé)任裁定不滿的一方應(yīng)限于原裁定書送達(dá)之日起30天，并可提出向法院提起關(guān)于賠償?shù)拿袷略V訟，要求對損害賠償作出判決。

原因裁定：原因裁定是指公害糾紛產(chǎn)生時，在對損害的原因有爭議時，上述兩個專門性處理機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人的申請作出關(guān)于損害原因的裁定。原則上是主張受害的一方指出特定的加害人請求進(jìn)行裁定，日本的《公害糾紛處理法》規(guī)定，如果由于特殊原因沒有特定的加害者，也可以在不指明另一方的情況下申請裁定。該制度允許受害者申請作為專門機(jī)構(gòu)的公害調(diào)整委員會以確定因果關(guān)系。此外，之后事實(shí)已經(jīng)澄清，當(dāng)事人之間的賠償和其他糾紛問題的解決實(shí)際上會變得更加容易。

在日本公害糾紛處理機(jī)制中，調(diào)解起到了比較大的作用，因?yàn)檎{(diào)解非常注重當(dāng)事人之間的對話，而且價(jià)格較低，不會增加受害者的心理負(fù)擔(dān)，給了雙方一個平等的機(jī)會，可以促進(jìn)當(dāng)事人之間維持良好的關(guān)系，現(xiàn)實(shí)來看，日本的公害糾紛處理機(jī)制確實(shí)取得了比較大的成功。

四、日本公害糾紛處理機(jī)制對我國的啟示

第一，我國應(yīng)當(dāng)建立處理環(huán)境污染糾紛的專門性機(jī)構(gòu)。從我國國情來看，我國的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈精簡的趨勢，成立一個獨(dú)立解決環(huán)境污染糾紛的專門性機(jī)構(gòu)顯然不現(xiàn)實(shí)，我國的處理機(jī)構(gòu)是具有環(huán)境監(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)，因?yàn)榄h(huán)境污染糾紛只是作為環(huán)保部門的一部分工作，所以可以在環(huán)保部門下屬單位設(shè)立一個專門處理環(huán)境污染糾紛的機(jī)構(gòu)，類似于司法局和公證處的關(guān)系，使其附屬于環(huán)保部門，這樣可以使得受害者方便地找到直接管理環(huán)境污染糾紛的地方，不至于“病急亂投醫(yī)”，會使得環(huán)境污染糾紛處理起來方便許多，相信也會得到大家的認(rèn)可。

第二，我國應(yīng)采取自愿調(diào)解為主的原則，輔之與強(qiáng)制調(diào)解，畢竟當(dāng)事人有權(quán)處分自己的權(quán)利，能否形成調(diào)解的局面，決定于當(dāng)事人，若企業(yè)不愿達(dá)成協(xié)議，可對其施加一定的壓力，但是這樣會過度的行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，在我國并沒有法律依據(jù)，當(dāng)然，能實(shí)現(xiàn)自愿調(diào)解最好，不僅可以緩和雙方的關(guān)系，還對整個糾紛有一定的促進(jìn)作用。所以，我國應(yīng)采取自愿調(diào)解為主的原則，輔之于強(qiáng)制調(diào)解。

第三，上述我國應(yīng)當(dāng)成立處理環(huán)境污染糾紛的專門性機(jī)構(gòu)，在這里還應(yīng)注重專業(yè)人才的使用，環(huán)境污染糾紛，不管是事件的原因還是事件的發(fā)生過程，都需要具備專業(yè)知識的人才，因?yàn)榄h(huán)境污染糾紛的涉及面非常廣，例如物理、化學(xué)、生物等知識，都需要對整個案件所涉及到的地方有很細(xì)致的了解，不僅需要法律知識，更加需要相關(guān)知識的結(jié)合，才可以公正合理的處理每一個案件。

第四，在當(dāng)事人和企業(yè)之間形成了調(diào)解協(xié)議之后，要盡力去幫助協(xié)議實(shí)現(xiàn)。在我國的環(huán)境污染糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解后，他們不會去詢問是否可以達(dá)成調(diào)解協(xié)議。當(dāng)受害人沒有得到自己想要的或者結(jié)果不如意時，就會向法院直接提起訴訟。事實(shí)上，行政調(diào)解的初衷是在爭議的早期階段可以解決問題，如果受害人不去詢問，不去努力，也就達(dá)不到所謂“調(diào)解”的效果，同時也違背了初衷。

第五，處理糾紛的費(fèi)用由國家負(fù)責(zé)的方式進(jìn)行。在受害者受到損害之后，必然要尋求幫助來維護(hù)自己應(yīng)有的權(quán)利以及向加害方索要賠償，但是訴訟過程中若程序、鑒定等費(fèi)用都由當(dāng)事人來承擔(dān)的話，必然會加重受害者的經(jīng)濟(jì)壓力以及心理負(fù)擔(dān)，當(dāng)然，除法律規(guī)定的程序及鑒定費(fèi)用由國家承擔(dān)除外，受害者作為被加害的一方，處于弱勢地位，而且會有部分負(fù)擔(dān)費(fèi)用困難的群體，在這種情況下，國家應(yīng)允許受害者申請適當(dāng)減免或者延遲交付這些費(fèi)用，可以說需要有些規(guī)定來偏向被加害的受害者群體，這樣，也會對受害者的心理上有適當(dāng)?shù)膶捨?，間接也可以達(dá)到“調(diào)解”或“和解”的目的。

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（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）