李奕含，周蓓蓓，陳曉鵬

（西安理工大學(xué)省部共建西北旱區(qū)生態(tài)水利工程國家重點(diǎn)實驗室，陜西 西安 710048）

0 引言

河長制具有實現(xiàn)河湖管理保護(hù)全覆蓋，實行河湖管理保護(hù)“首長制”，增強(qiáng)河湖管理保護(hù)的針對性的鮮明特點(diǎn)，從某些省市的最初試點(diǎn)，到中央政府的全面推廣，經(jīng)歷了約十年時間。

目前國內(nèi)一些學(xué)者對現(xiàn)行河長制管理運(yùn)行中出現(xiàn)的問題作了簡要分析，例如左其亭[1]分析了河長制目前的實施現(xiàn)狀及存在的一部分問題，并構(gòu)建了以水文學(xué)、水資源、水環(huán)境和水法律為核心的河長制理論基礎(chǔ)框架；丁雪麗[2]等利用整體性治理理論對河長制的適用性與實用性進(jìn)行了分析；常文倩[3]等采用PSR 模型構(gòu)建河道岸線資源評價指標(biāo)體系，從自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)和開發(fā)利用現(xiàn)狀分析河流現(xiàn)狀；閆麗娟[4]等結(jié)合河湖資源的自然屬性和社會屬性，認(rèn)為山東省棗莊市從“有名”到“有實”的轉(zhuǎn)變上還有需要解決的問題。

目前國內(nèi)有關(guān)河長制的研究多為結(jié)合單個省份的河長制實施情況來論述其存在問題及不足，未能系統(tǒng)定性分析河長制的優(yōu)勢及不足，因此本文在已有研究基礎(chǔ)上，從河長制綜合管理層面進(jìn)行各省優(yōu)勢及問題的對比，選用一種較為適宜河長制的方法建立全國河長制綜合評估體系，并以此方法進(jìn)行鄠邑區(qū)河長制設(shè)計。

1 研究方法

河長制的推行不僅依靠政府，還需整合社會團(tuán)體、公眾之力進(jìn)行整體性治理，其理論基礎(chǔ)涉及水文學(xué)、水資源、水環(huán)境、水法律四個方面，為能更清晰直觀地從各個方面分析河長制，本文采用層次分析法中的評價指標(biāo)對設(shè)計方案進(jìn)行評價。層次分析法又稱 AHP 法（Analytic Hierarchy Process，AHP），它是由美國著名運(yùn)籌學(xué)家，匹茲堡大學(xué)的Satty 教授于本世紀(jì)七十年代創(chuàng)立的一種實用的多準(zhǔn)則決策方法[5～7]。層次分析法的主要作用是確定綜合評價中的權(quán)重系數(shù)，基本的數(shù)學(xué)工具就是矩陣運(yùn)算，以多屬性決策及其變種方法為代表的方案評價方法已經(jīng)較為成熟，采用指標(biāo)建模既保證了表達(dá)的完整性又減少了指標(biāo)參數(shù)的個數(shù)，是一種有效的建模方法[8]。

2 層次分析法在河長制中的應(yīng)用

2.1 層次模型的構(gòu)建

本文將全國河長制評估分三層建立層次模型，最上面為目標(biāo)層,最下面為方案層,中間是準(zhǔn)則層(指標(biāo)層)，根據(jù)河長制自身特點(diǎn)及資料收集程度確定。

按層次結(jié)構(gòu)要求與河長制審計評價指標(biāo)的構(gòu)成建立層次結(jié)構(gòu)（部分參考于卞毓寧[9]對河長制水資源審計評價指標(biāo)研究中所建立的層次結(jié)構(gòu)），具體見表1。

表1 河長制評價指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)

評分準(zhǔn)則如下：

1）平臺建構(gòu)指標(biāo)分為三個方面，其中平臺建構(gòu)程度可依據(jù)各省綜合信息管理平臺、移動終端管理平臺、公眾服務(wù)平臺三部分建構(gòu)程度各五分進(jìn)行評判；平臺功能類型根據(jù)各省設(shè)置的類型完善程度進(jìn)行打分；平臺功能完善程度根據(jù)是否有相關(guān)的平臺功能補(bǔ)充以及平臺反饋等確定。

2）管理機(jī)制指標(biāo)從上表所示六個方面具體指標(biāo)評判，其中數(shù)據(jù)收集來源于各地政府官網(wǎng)、政府公告文件、各地水務(wù)局工作信息、各地河長制信息管理平臺（已建立）、各地河長制移動端app（已設(shè)）。根據(jù)各省各項制度的建設(shè)程度進(jìn)行評分。

3）專項治理指標(biāo)根據(jù)各省治理方案制定情況以及控源截污引水補(bǔ)源等工程建立情況進(jìn)行評分。

4）考核機(jī)制根據(jù)編制考核方案等基礎(chǔ)工作和考核問責(zé)制度兩個指標(biāo)進(jìn)行評分，其中考核問責(zé)制度根據(jù)各省對于問責(zé)制度具體制定的詳細(xì)程度以及具體實施情況進(jìn)行評分。

5）資金指標(biāo)評分根據(jù)資金撥付指標(biāo)和資金非違規(guī)使用指標(biāo)進(jìn)行確定，資金撥付指標(biāo)根據(jù)各省是否有制定有效的資金補(bǔ)償制度或鼓勵其他投資主體進(jìn)入。

2.2 各層次中判斷矩陣的構(gòu)建

2.2.1 目標(biāo)層判斷矩陣A

表2 目標(biāo)層判斷矩陣

2.2.2 準(zhǔn)則層判斷矩陣

本文最終篩選的準(zhǔn)則層指標(biāo)有平臺建構(gòu)指標(biāo)B1、管理機(jī)制指標(biāo)B2、專項治理指標(biāo)B3、考核機(jī)制指標(biāo)B4、資金指標(biāo)B5。根據(jù)準(zhǔn)則層指標(biāo)的下層指標(biāo)即具體指標(biāo)之前兩兩比較，利用1～9 標(biāo)度法列出各準(zhǔn)則層判斷矩陣，具體見表3～表7。

表4 準(zhǔn)則層判斷矩陣B2

表5 準(zhǔn)則層判斷矩陣B3

表6 準(zhǔn)則層判斷矩陣B4

表7 準(zhǔn)則層判斷矩陣B5

3 陜西省鄠邑區(qū)“河長制”管理體系設(shè)計

3.1 鄠邑區(qū)河長制信息管理平臺設(shè)計

依據(jù)建立的評價系統(tǒng)對鄠邑區(qū)河湖長制信息管理平臺進(jìn)行設(shè)計，該平臺主要包括：網(wǎng)頁端、手機(jī)移動端、微信公眾平臺三位一體的信息化系統(tǒng)，面向領(lǐng)導(dǎo)、工作人員、公眾等三類用戶分別提供電腦、PAD、手機(jī)等三種終端訪問。Web 端為綜合信息管理平臺，包括工作臺、河長履職、業(yè)務(wù)管理、地圖展示、信息管理、系統(tǒng)管理等功能，通過河長制一張圖，可視化地展現(xiàn)一手資料和數(shù)據(jù)及動態(tài)變化、告警信息等的情況，為各級河長指揮決策提供輔助支持。移動端為手機(jī)app，為各級河長及巡查員、相關(guān)責(zé)任部門人員量身定制，可分為河長版、工作人員版、公眾版。工作人員版主要提供日常巡查管理、日常工作管理等功能；公眾版提供事件上報、信息獲取、互動參與、公眾監(jiān)督等功能。微信公眾平臺通過建立微信公眾號，構(gòu)建政府與公眾的溝通渠道，同時具備公眾投訴舉報、新聞公告推送、事件上報、信息獲取、互動參與、公眾監(jiān)督等功能。

3.2 鄠邑區(qū)河長制管理機(jī)制建設(shè)設(shè)計

3.2.1 河道日常整治和監(jiān)管制度

根據(jù)全國河長制各省管理機(jī)制審計，可看出河道整治日常跟蹤制度的重要性，因此除了建立數(shù)字化治理平臺外，亦可編制河道水質(zhì)監(jiān)測規(guī)劃，建立河道監(jiān)控系統(tǒng)。鄠邑區(qū)可繼續(xù)推出“河長制+視頻監(jiān)控”的制度，擴(kuò)大水質(zhì)監(jiān)測面，建立水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)，并與信息管理平臺聯(lián)網(wǎng)，定期監(jiān)測和上報各河道信息。

區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級河長責(zé)轄區(qū)內(nèi)河長制的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作部署，對每一條河要因河施策，找準(zhǔn)問題，制定切實可行的治理方案，對非法侵占河道、非法采沙、偷排、盜排等非法行為進(jìn)行查處。村級河長和公眾關(guān)系最為密切，可通過巡查將發(fā)現(xiàn)的重大問題及時向上級河長進(jìn)行報告，同時及時處理河長交辦的在村級能夠解決的問題。

3.2.2 運(yùn)用信息化手段

利用GIS 技術(shù)可以使河道數(shù)據(jù)更直觀，讓使用者迅速把握情況，提高決策的速度和正確率[10]。因此建議使用GIS 技術(shù)完善鄠邑區(qū)“一河一檔”電子信息檔，通過建立每條河流電子檔，清楚掌握河流在哪里、河流流經(jīng)行政區(qū)域、河流周邊企業(yè)、水利設(shè)施、排污口分布、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三員管轄位置界限、巡河定位等信息。并將無人機(jī)巡查與河道管護(hù)人員的日常檢查有機(jī)結(jié)合，用這些信息化的手段建立河道管護(hù)的長效機(jī)制。

3.3 區(qū)域?qū)ｍ椫卫斫ㄔO(shè)

聯(lián)合住建局，加緊截污納管、雨污分流工作進(jìn)度，制定住宅小區(qū)、城中村末端污水支管及雨污分流改造工作方案，從源頭解決城區(qū)雨污不分流的問題，探索創(chuàng)建雨水污水最佳管理模式（BMPs）。進(jìn)入汛期后，各級河長加大巡查頻次，對反饋問題進(jìn)行集中整治，拆除亂搭亂建，對環(huán)保措施未達(dá)標(biāo)的砂石加工企業(yè)進(jìn)行斷電處理，要求停產(chǎn)整改；對河道內(nèi)違章搭建臨時建筑物進(jìn)行清理整治，確保河道通暢。

3.4 考核機(jī)制建設(shè)

開展日巡查、月督查、季抽查和第三方監(jiān)察；采取不發(fā)通知、不打招呼、不要陪同、不聽匯報、直奔河流、直插現(xiàn)場的方式，對全區(qū)河湖生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)行暗訪抽查；設(shè)立河長微信群，不定期曬出河道現(xiàn)狀圖片、情況說明等；引入第三方評價機(jī)制，鄠邑區(qū)每年評出一條最美河流和一條最差河流；考核實行百分制，計分方法采取缺項比率計分法，考核等次分為優(yōu)秀、合格、不合格三類。

3.5 資金指標(biāo)建設(shè)

鼓勵和引導(dǎo)社會資本投入?？梢酝ㄟ^制定鼓勵民營資本參與污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的投資政策、支持污水處理設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)的規(guī)劃和用地政策等。積極采用政府和社會資本合作（PPP）等新投資方式，多渠道籌集治理資金。

探索建立生態(tài)資金補(bǔ)償機(jī)制。一為縱向補(bǔ)償，對為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而放棄發(fā)展機(jī)會、付出機(jī)會成本的地區(qū)，提供自上而下的財政縱向生態(tài)補(bǔ)償資金；二為橫向補(bǔ)償，依據(jù)“誰污染，誰治理”、“誰污染誰付費(fèi)”的原則，對上游水質(zhì)劣于下游水質(zhì)的地區(qū)，通過排污權(quán)交易或提取一定比例排污費(fèi)，納入生態(tài)建設(shè)保護(hù)資金，補(bǔ)償下游地區(qū)改善水環(huán)境質(zhì)量。

3.6 鄠邑區(qū)河長制設(shè)計評估結(jié)果

綜上所述，本文通過對全國各省現(xiàn)行河長制資料進(jìn)行收集，對全國河長制運(yùn)用層次分析法（AHP）進(jìn)行審計評估，分析其結(jié)果得出目前河長制實施中的出現(xiàn)的各類問題與不足，并提出了一些解決方法及建議。根據(jù)這些解決方法從六個準(zhǔn)則層審計評估指標(biāo)的角度對西安市鄠邑區(qū)河長制進(jìn)行了初步設(shè)計及建設(shè)建議。最后對本次鄠邑區(qū)河長制設(shè)計依然用層次分析法（AHP）進(jìn)行分析，見表8。

表8 鄠邑區(qū)河長制設(shè)計評分

根據(jù)公式∑（Wi×ai），式中，Wi為各指標(biāo)的權(quán)重，ai為各指標(biāo)評分。對鄠邑區(qū)的準(zhǔn)則級指標(biāo)和目標(biāo)層指標(biāo)評分進(jìn)行計算，結(jié)果見表9。

表9 陜西省鄠邑區(qū)河長制各指標(biāo)評分表

根據(jù)以上準(zhǔn)則級數(shù)據(jù)，計算鄠邑區(qū)河長制綜合評估指 標(biāo) 評 分 為 ：0.3763 ×6.0955+0.1086 ×6.2865+0.0823 ×8.6668+0.2608×5+0.1721×10=6.7147（理想情況得分）。

4 結(jié)論

本文通過查閱“河長制”管理制度建立及發(fā)展過程的相關(guān)文獻(xiàn)，從水文學(xué)、水資源、水環(huán)境及水法律等四方面深入分析現(xiàn)有河長制的理論基礎(chǔ)、思路及管理辦法；并運(yùn)用層次分析法（AHP）建立適合分析“河長制”這一大體系的三層指標(biāo)，計算各指標(biāo)權(quán)重，為今后河長制評估工作提供參考。結(jié)合先前整理的全國各省河長制資料依據(jù)各級指標(biāo)對其進(jìn)行分析，分析其各自的優(yōu)勢及短板，最后通過對前期河長制發(fā)展理論的總結(jié)學(xué)習(xí)，結(jié)合各省市的優(yōu)秀經(jīng)驗，提出了適合鄠邑區(qū)河長制建設(shè)的各項指標(biāo)建議。