于麗麗，唐世南，陳 飛，丁躍元，羊 艷，劉昀竺

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

內(nèi)蒙古自治區(qū)地域遼闊，國(guó)土面積約占我國(guó)國(guó)土面積的12%，橫跨東北、華北和西北3個(gè)地區(qū)，區(qū)內(nèi)資源儲(chǔ)量豐富，有“東林西礦、南農(nóng)北牧”之稱，草原、森林和人均耕地面積居全國(guó)第一，是我國(guó)北方重要綠色生態(tài)安全屏障。同時(shí)，內(nèi)蒙古也是國(guó)家重要的糧食生產(chǎn)基地和全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)之一，全區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的近5%，是全國(guó)凈調(diào)出商品糧的6個(gè)省區(qū)之一。近年來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉面積的擴(kuò)張，導(dǎo)致局部地區(qū)水資源開發(fā)利用過度，加劇了水資源短缺的矛盾。本文分析了內(nèi)蒙古水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀與問題成因，提出了對(duì)策建議。

1 水資源及開發(fā)利用情況

1.1 水資源狀況

內(nèi)蒙古位居干旱半干旱地區(qū)，是我國(guó)北方嚴(yán)重干旱缺水地區(qū)之一。內(nèi)蒙古多年平均(1956—2000年水文系列，下同)降水量282mm，僅為全國(guó)平均值的43%，且區(qū)域差異大，由東向西、由南向北逐漸減少，年降水量一般在50～450mm之間。

全區(qū)多年平均水資源總量為547億m3，約占全國(guó)水資源總量的2%，其中地表水資源量為408億m3，地下水資源量為232億m3。耕地畝均水資源量約400m3，僅為全國(guó)平均的1/3。與降水量相同，全區(qū)水資源量呈“東多西少”的分布特征。東部地區(qū)(內(nèi)蒙古東部地區(qū)涉及呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、通遼市、赤峰市等5盟市；內(nèi)蒙古中西部地區(qū)涉及烏蘭察布市、鄂爾多斯市、阿拉善盟、呼和浩特市、包頭市、巴彥淖爾市、烏海市等7盟市)水資源量為475億m3，占全區(qū)水資源總量的87%。中西部地區(qū)水資源量為72億m3，占全區(qū)水資源總量的13%，見表1。

根據(jù)《中國(guó)水資源公報(bào)》，2001—2016年內(nèi)蒙古年均水資源量為458億m3，與多年平均值比較減少了16%，除2013年外，其余年份水資源量都低于多年平均值，如圖1所示。

1.2 水資源開發(fā)利用情況

2016年內(nèi)蒙古供水總量為190億m3，其中地表水供水量為98億m3，地下水供水量為89億m3，其他水源供水量為3億m3，分別占總用水量的52%、47%和1%，見表1。不同地區(qū)受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和水資源條件的影響，供水結(jié)構(gòu)有所不同，東部地區(qū)以地下水供水為主，供水比例為65%；中西部地區(qū)以地表水供水為主，供水比例為68%。2001—2016年內(nèi)蒙古供水總量呈微增長(zhǎng)趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)率為0.5%，地表水與地下水供水都有小幅度增長(zhǎng)，其他水源供水量增長(zhǎng)較明顯，如圖2所示。

農(nóng)業(yè)是內(nèi)蒙古用水大戶，2016年，農(nóng)業(yè)用水量為139億m3，占全區(qū)總用水量的73%；工業(yè)、生活和生態(tài)用水量分別為17億、10億、23億m3，分別占總用水量的9%、6%、12%。2001—2016年內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)用水量呈減少趨勢(shì)，工業(yè)、生活和生態(tài)用水均呈增加趨勢(shì)，特別是生態(tài)用水增加明顯，如圖3所示。

表1 內(nèi)蒙古自治區(qū)及各地市多年平均水資源狀況

注：地下水資源量和平原區(qū)地下水可開采量為1980—2000年水文系列。

圖1 內(nèi)蒙古2001—2016年年均水資源總量與多年平均值比較

圖2 2001—2016年內(nèi)蒙古供水量變化

圖3 2001—2016年內(nèi)蒙古行業(yè)用水量變化

2001—2016年，內(nèi)蒙古全區(qū)灌溉用水量呈遞減趨勢(shì)，從130億m3減少到120億m3。但全區(qū)灌溉面積總體呈遞增趨勢(shì)，從4425萬畝發(fā)展到5607萬畝，其中玉米為主要灌溉糧食作物，播種面積從2279萬畝發(fā)展到4653萬畝。全區(qū)畝均灌溉用水量從354m3下降到215m3。

1.3 水資源開發(fā)利用程度

2016年內(nèi)蒙古供水量占全區(qū)水資源總量的33%，平原區(qū)地下水開采率為74%。從全區(qū)數(shù)據(jù)看，內(nèi)蒙古水資源開發(fā)利用尚未過度，但由于水資源分布不均，水資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局不匹配，局部地區(qū)水資源過度開發(fā)問題較突出。

東部地區(qū)水資源開發(fā)利用程度較低，供水總量?jī)H占水資源量的16%，平原區(qū)地下水開采率為69%，低于全區(qū)水平。但通遼市供水總量占水資源量較高，接近80%，且平原區(qū)地下水開采率近100%。

中西部地區(qū)水資源開發(fā)利用程度較高，供水總量是水資源總量的1.4倍，平原區(qū)地下水開采率總體達(dá)到80%以上，多個(gè)盟市供水量超過當(dāng)?shù)厮Y源總量，平原區(qū)地下水開采率超過100%。

綜上，內(nèi)蒙古干旱少雨，總體水資源短缺，且分布不均，近年來衰減明顯。全區(qū)供水量呈微增長(zhǎng)趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)是全區(qū)用水大戶，農(nóng)業(yè)用水呈減少趨勢(shì)，工業(yè)、生活和生態(tài)用水呈增加趨勢(shì)。從全區(qū)數(shù)據(jù)看，水資源開發(fā)利用尚未過度，但局部地區(qū)已出現(xiàn)水資源過度開發(fā)和地下水超采問題。

2 存在問題及原因分析

2.1 存在問題

根據(jù)水利部2012—2014年開展的全國(guó)地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)成果，內(nèi)蒙古共有33個(gè)大小不同的地下水超采區(qū)，涉及11個(gè)盟市，超采區(qū)面積0.72萬km2，年均地下水超采量為6.23億m3。其中，嚴(yán)重超采區(qū)0.5萬km2，主要分布在通遼市科爾沁區(qū)和巴彥淖爾市烏蘭特前旗。地下水超采引發(fā)了河流斷流、泉水枯竭、濕地萎縮、植被退化、土地沙化等生態(tài)與環(huán)境地質(zhì)問題，以及地下水水質(zhì)惡化等問題。

另外，受氣候變化和人類活動(dòng)的影響，遼河中上游出現(xiàn)多段常年斷流現(xiàn)象，特別是中游段的西遼河已斷流20年。西遼河平原通遼水文站1999年之前還監(jiān)測(cè)有較充沛的徑流量，到2000年，僅8月份有0.21m3/s的徑流量，其他月份全部斷流。目前，西遼河通遼水文站至鄭家屯水文站斷流長(zhǎng)度165km，全年斷流。

2.2 原因分析

2.2.1區(qū)域水資源稟賦條件差

內(nèi)蒙古位居干旱半干旱地區(qū)，區(qū)域水資源稟賦條件差，嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)。一是降水量不足，產(chǎn)水量低。內(nèi)蒙古多年平均降水量?jī)H為全國(guó)平均值的43%，國(guó)土面積占全國(guó)的12%，但產(chǎn)生的水資源量?jī)H為全國(guó)的2%，單位面積產(chǎn)水量?jī)H為全國(guó)的15.7%。二是水資源區(qū)域分布極不均勻，中西部7盟市人均水資源量是東部5盟市的近7倍。三是受氣候變化和人類活動(dòng)影響，水資源呈嚴(yán)重衰減趨勢(shì)。2001—2016年全區(qū)年均水資源量與多年平均比衰減了38%，其中地表水資源衰減更為明顯，通遼、赤峰、烏蘭察布等市現(xiàn)狀年均地表水資源量?jī)H為多年平均的55%。

2.2.2農(nóng)業(yè)發(fā)展模式有待優(yōu)化

作為糧食主產(chǎn)省區(qū)，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)發(fā)展加劇了水資源供需矛盾。一是播種面積和灌溉面積發(fā)展過快。內(nèi)蒙古現(xiàn)狀糧食播種面積較2001年增加2103萬畝，增加了32%，灌溉面積增加1182萬畝，增加了27%。目前，內(nèi)蒙古每年為國(guó)家提供商品糧達(dá)200億斤。二是高耗水作物播種面積增加較快。受氣候特點(diǎn)影響，玉米和蔬菜在內(nèi)蒙古屬高耗水作物。內(nèi)蒙古2015年玉米播種面積達(dá)到最高峰，為5110萬畝，比2001年的2279萬畝增加了1.24倍。三是在保障水資源持續(xù)利用與保障糧食生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)方面面臨政策取向兩難抉擇。有些地方要確保完成糧食生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)，因沒有替代水源，則需繼續(xù)超采地下水；如果壓減地下水開采量保障采補(bǔ)平衡，則農(nóng)作物灌溉用水將無法保障，會(huì)影響糧食生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)的完成。

2.2.3高耗水產(chǎn)業(yè)比例高

內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源豐富，主要包括煤炭、石油、有色金屬等。包頭、烏海、赤峰、呼倫貝爾、鄂爾多斯、霍林郭勒、阿爾山、錫林浩特等市均為資源型城市，礦產(chǎn)資源的開發(fā)帶來了用水的快速增長(zhǎng)，且大量礦坑排水造成地下水超采。尤其是西部地區(qū)設(shè)置了大量煤化工、電力、鋼鐵等高耗水產(chǎn)業(yè)，也是造成水資源過度利用的重要原因。同時(shí)內(nèi)蒙古存在工業(yè)節(jié)水科技含量低，工業(yè)節(jié)水技術(shù)與設(shè)施推廣力度不足，部分企業(yè)用水粗放、單位產(chǎn)品耗水量較高。內(nèi)蒙古2001—2016年用水總量增長(zhǎng)了8%，但工業(yè)用水量增長(zhǎng)了89%。

2.2.4管理基礎(chǔ)薄弱

近年來，內(nèi)蒙古在水資源管理和生態(tài)建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍存在管理基礎(chǔ)薄弱的問題。一是地下水開發(fā)利用紅線尚未細(xì)化、分解至各盟市、旗縣，造成一些地區(qū)地下水開采仍然處于無序粗放狀態(tài)。二是節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣難，工程投入和農(nóng)藝投入不匹配，重建設(shè)輕管理，缺少農(nóng)業(yè)用水制約機(jī)制。三是全區(qū)地下水實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、開采計(jì)量、動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)工作整體還比較薄弱，遠(yuǎn)不能滿足水資源管理與保護(hù)的需要。特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)和生態(tài)工程取水計(jì)量嚴(yán)重不足，對(duì)地下水的影響監(jiān)測(cè)體系還未建立。

3 對(duì)策建議

3.1 總體思路

內(nèi)蒙古位居干旱半干旱地區(qū)，水資源稟賦條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要以水資源承載能力為約束，堅(jiān)持以水定產(chǎn)、以水定地，切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，控制水資源消耗總量和消耗強(qiáng)度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和用水方式轉(zhuǎn)變。以地下水超采區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域，以加強(qiáng)工農(nóng)業(yè)節(jié)水、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、嚴(yán)控高耗水工業(yè)、地表水置換等為主要措施，以落實(shí)地方主體責(zé)任、加強(qiáng)水資源監(jiān)管為主要手段，推進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)地下水超采和地表水過度開發(fā)利用問題綜合治理，恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 綜合措施

3.2.1強(qiáng)化節(jié)水

應(yīng)繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鄉(xiāng)生活等節(jié)水，全面提高水資源利用效率和效益。一是綜合采取工程、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理等措施全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展。加強(qiáng)田間節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)田高效節(jié)水灌溉、集雨蓄水和水肥一體化等田間設(shè)施設(shè)備。加大對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水的財(cái)政支持力度，用好金融支持政策，鼓勵(lì)受益主體和社會(huì)資本投入，保障農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水的實(shí)施。二是大力推進(jìn)工業(yè)節(jié)水改造，鼓勵(lì)企業(yè)在生產(chǎn)工藝加大節(jié)水力度，提倡循環(huán)利用，提高水的利用效率，降低產(chǎn)品耗水量。定期開展水平衡測(cè)試及水效對(duì)標(biāo)，對(duì)超過取用水定額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，限期實(shí)施節(jié)水改造，未按時(shí)完成改造的限期停產(chǎn)或關(guān)閉。三是推進(jìn)城鎮(zhèn)節(jié)水改造，抓好污水處理回用設(shè)施建設(shè)與改造。深入開展公共領(lǐng)域節(jié)水，公共建筑必須采用節(jié)水器具，限期淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水器具。

3.2.2優(yōu)化水資源配置

在強(qiáng)化節(jié)水的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化水資源配置。一是提高中水、疏干水等非常規(guī)水資源的利用率。近幾年全區(qū)中水、疏干水利用量雖逐年提高，但利用量?jī)H占用水總量的2%左右，利用率較低，下一步應(yīng)進(jìn)一步加大配置力度，優(yōu)先將中水、疏干水配置給工業(yè)，退出現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目使用的地下水。同時(shí)，加快已規(guī)劃的引調(diào)水工程建設(shè)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，解決內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源短缺的問題。二是科學(xué)調(diào)配各行業(yè)用水配額。嚴(yán)格控制高耗水工業(yè)用水，壓減農(nóng)業(yè)灌溉用水，適度保障生態(tài)用水。鑒于內(nèi)蒙古干旱少雨，新造林仍需一定量的用水。建議把林業(yè)用水單獨(dú)列入行業(yè)用水統(tǒng)計(jì)，嚴(yán)格管控。

3.2.3調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)

順應(yīng)自然規(guī)律，根據(jù)水資源稟賦條件調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，減少農(nóng)業(yè)灌溉水資源消耗。一是壓減高耗水糧食作物種植面積。適當(dāng)壓減玉米等高耗水糧食作物面積和產(chǎn)量指標(biāo)，擴(kuò)大低耗水作物種植面積。在地下水超采區(qū)適度壓減高度依賴灌溉的作物種植，大幅度減少用于農(nóng)業(yè)灌溉的地下水。二是大力發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)。以提高自然降水利用率為核心，大力發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，充分利用自然降水，實(shí)現(xiàn)以旱補(bǔ)水。堅(jiān)持蓄水和保墑并舉，通過等高種植、壟溝種植、深松耕、土壤改良、保護(hù)性耕作等措施營(yíng)造土壤水庫(kù)，提高蓄水保水能力。三是實(shí)施退耕還林還草，在農(nóng)牧交錯(cuò)帶、林草交錯(cuò)地區(qū)實(shí)施退耕還草還林，緩解并治理土地荒漠化問題，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

3.2.4創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)政策機(jī)制

加快推進(jìn)水價(jià)、水權(quán)與水資源稅改革，完善創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)政策機(jī)制，促進(jìn)水資源高效利用與有效保護(hù)。一是健全科學(xué)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，全力落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。結(jié)合地下水水資源費(fèi)改稅，提高超采地區(qū)特別是嚴(yán)重超采地區(qū)的地下水水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)。二是建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各界廣泛參與的投資機(jī)制，大幅增加農(nóng)田節(jié)水資金投入，健全節(jié)水灌溉工程的運(yùn)行保障長(zhǎng)效機(jī)制，及節(jié)水補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。三是探索生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。在退耕還林補(bǔ)貼政策上把握好農(nóng)林平衡，保障退耕還林還草補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于或等于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)戶參與生態(tài)建設(shè)積極性。

3.2.5嚴(yán)格水資源開發(fā)利用管控

嚴(yán)格水資源開發(fā)利用管控，健全法律法規(guī)，加強(qiáng)能力建設(shè)，形成水資源高效利用與節(jié)約保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。一是盡快出臺(tái)《地下水管理?xiàng)l例》《節(jié)約用水條例》，完善管理體制機(jī)制、健全管理制度、落實(shí)管理責(zé)任、細(xì)化管理規(guī)則、強(qiáng)化監(jiān)督管理，為地下水管理與水資源節(jié)約保護(hù)提供法律保障。二是嚴(yán)格落實(shí)水資源開發(fā)利用控制紅線和用水效率控制紅線，建立省、市、縣三級(jí)水資源管控指標(biāo)體系，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理，改變粗放型用水模式。根據(jù)用水總量控制指標(biāo)和全國(guó)地下水利用與保護(hù)規(guī)劃，制定各盟、旗地下水開采控制指標(biāo)、農(nóng)業(yè)用水控制指標(biāo)、農(nóng)業(yè)開采地下水控制指標(biāo)、地下水壓采量指標(biāo)。同時(shí)，細(xì)化明確用水效率管控目標(biāo)。制定各盟、旗農(nóng)業(yè)用水效率控制指標(biāo)，包括農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、灌溉用水定額等。三是以水資源承載能力為硬約束，嚴(yán)格水資源用途管制。嚴(yán)格禁止高耗水工業(yè)使用地下水，嚴(yán)把煤化工項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，水資源短缺地區(qū)不再布局煤化工項(xiàng)目，嚴(yán)禁煤化工項(xiàng)目侵占生態(tài)用水及其他行業(yè)用水。規(guī)定除食品、藥品行業(yè)外，對(duì)于新增工業(yè)用水使用地下水的項(xiàng)目一律不予審批；四是落實(shí)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目取水許可管理，嚴(yán)禁新增地下水灌溉面積。灌區(qū)建設(shè)項(xiàng)目必須取得取水許可，未取得的項(xiàng)目要限期補(bǔ)辦。項(xiàng)目取水許可審批必須符合最嚴(yán)格水資源管理的用水總量、地下水用水量、農(nóng)業(yè)用水量以及用水效率要求；五是加強(qiáng)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)用水計(jì)量率及取用水戶的監(jiān)控覆蓋面，不斷提升工農(nóng)業(yè)用水監(jiān)控管理水平；加快建立地下水監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制，加大投入完善各級(jí)信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)地下水水位、水質(zhì)動(dòng)態(tài)分析，提升水資源信息化管理水平。