于浩洋

[摘要]村土地利用規(guī)劃是對現(xiàn)行規(guī)劃體系的深化，對農(nóng)村居民點空間布局提出了新的要求。以蘇北L村為例，對村土地利用規(guī)劃中農(nóng)村居民點空間重構(gòu)的內(nèi)涵和方法進行探討，分析村莊土地利用現(xiàn)狀和存在的問題，從結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、綜合整治等方面對重構(gòu)該村居民點空間布局，進而對村莊各類用地結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化進行規(guī)劃設(shè)計，力圖為村土地利用規(guī)劃工作提供有益參考。

[關(guān)鍵詞]村土地利用規(guī)劃;農(nóng)村居民點;空間重構(gòu)

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

1 引言

近年來，黨中央、國務(wù)院對做好新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作做出了一系列重要部署，其中明確要求“加快編制村級土地利用規(guī)劃”。2017年，原國土資源部先后頒布《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》和《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，對村土地利用規(guī)劃的具體實施做出規(guī)范，標志著這項工作正式進入推廣實施階段。

農(nóng)村居民點是當(dāng)前農(nóng)村人地矛盾最突出、最典型的空間區(qū)域之一。根據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2016～2020）》，全國農(nóng)村人口人均居民點用地達到317m2，嚴重超出國家標準。而農(nóng)村居民點教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施卻十分薄弱，布局散、亂、空現(xiàn)象比較普遍，由此還加重了農(nóng)田細碎化、生態(tài)格局破碎化問題。馮應(yīng)斌和楊慶媛（2014）認為，農(nóng)村居民點用地整治是我國當(dāng)前土地整治工作的戰(zhàn)略重心，也是盤活農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的關(guān)鍵。

村土地利用規(guī)劃應(yīng)通過農(nóng)房改建、村內(nèi)道路改造、公共設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理，集中對閑置、廢棄、散亂的宅基地和其他集體建設(shè)用地進行整治。因此，通過數(shù)量結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間布局優(yōu)化、土地綜合整治，重構(gòu)農(nóng)村居民點空間格局，是村土地利用規(guī)劃的核心任務(wù)之一。但目前關(guān)于農(nóng)村居民點布局的研究大多是對分布的形成與演化機制進行分析，或從縣市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等中觀層面研究不同類型布局優(yōu)化策略，難以為村域微觀尺度的村土地利用規(guī)劃工作提供充分的參考?；诖?，本文從空間規(guī)劃的視角對村土地利用規(guī)劃中農(nóng)村居民點空間重構(gòu)的內(nèi)涵和方法進行探討，以江蘇省北部的L村為案例，通過分析村莊土地利用現(xiàn)狀和存在的問題，結(jié)合實地調(diào)研成果，從結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、綜合整治等方面對重構(gòu)該村居民點空間布局，進而實現(xiàn)村莊各類用地結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化進行規(guī)劃設(shè)計，力圖為村土地利用規(guī)劃編制工作提供有益參考。

2 區(qū)域概況與現(xiàn)狀分析

2.1 研究區(qū)域概況

L村位于蘇北地區(qū)東南部，是江蘇省首批特色田園鄉(xiāng)村試點之一，352省道穿村而過。全村下轄7個村民小組，672戶，常住人口1787人，人均純收入28200元。村域內(nèi)地勢平坦，是蘇北濱海平原發(fā)展農(nóng)業(yè)的代表性地區(qū)，經(jīng)濟作物以西瓜、青椒、黃瓜等特色果蔬為主，糧食作物多為玉米。村內(nèi)建有省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和一家從事果蔬深加工的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

近年來，L村的土地利用方式開始由小農(nóng)戶自營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，逐步向規(guī)?；?jīng)營的特色農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，但仍受到耕地集約度低、宅基地利用粗放、地塊散亂、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化等歷史遺留問題的制約，在農(nóng)村土地利用與規(guī)劃管理方面具有較強的典型性和研究價值。

2.2 土地利用現(xiàn)狀

2.2.1 現(xiàn)狀數(shù)量結(jié)構(gòu)。根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)，利用ArcGIS 10.2提取出L村各類用地面積的數(shù)量結(jié)構(gòu)如表1。

從數(shù)量結(jié)構(gòu)看，L村的建設(shè)用地以農(nóng)村居民點為主。雖然建設(shè)用地面積與農(nóng)用地相比占比不高，但問題最為突出。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地管理辦法，每戶宅基地面積標準為200m2，L村宅基地用地總面積64.37hm2，即戶均宅基地面積957.89m2，超標、閑置問題突出。而公共服務(wù)設(shè)施用地、經(jīng)營性建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、景觀綠化用地面積均為0，建設(shè)用地數(shù)量配置嚴重失衡，制約了村莊的經(jīng)濟發(fā)展。L村超標、閑置宅基地占用的建設(shè)用地指標如果通過居民點整治“釋放”出來，無論是用于增加村內(nèi)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施用地、商業(yè)用地，還是用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，都將為L村發(fā)展經(jīng)濟、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件提供很大動力。

2.2.2 現(xiàn)狀居民點空間布局。筆者于2018年7月下旬赴L村進行了實地調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)貒敛块T提供的L村土地利用現(xiàn)狀圖，L村的居民點以村民小組為單位，沿農(nóng)田及河流溝渠、農(nóng)村道路分布，7個村民小組形成了5個東西向的條帶狀居民點，較為零散，農(nóng)村土地利用管理薄弱的歷史原因造成宅基地?zé)o序擴張的現(xiàn)象尤為突出。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民大多從自家宅基地的房前屋后擴張出大片空地，用于存放農(nóng)機設(shè)備、晾曬農(nóng)作物等，面積甚至超過宅基地，利用效率很低。且隨著青壯年勞動力流失，宅基地閑置問題日趨嚴重。宅基地超標、閑置問題進一步加重了農(nóng)用地、生態(tài)用地的碎片化。

基礎(chǔ)設(shè)施布局方面，村莊主干道路為東西向穿過村莊的352省道和南北向貫穿村莊的L路，其余為水泥材質(zhì)或未硬化的道路，用于居民點之間或居民點到農(nóng)田的交通，對外交通較為便捷，但村內(nèi)道路網(wǎng)絡(luò)仍缺乏合理規(guī)劃。

2.3 村民意愿與政策認知

實地調(diào)研過程中，在前期的資料搜集和研究的基礎(chǔ)上，對農(nóng)戶開展了問卷調(diào)查與訪談，內(nèi)容包括村民的生產(chǎn)經(jīng)營與土地利用狀況、對村土地利用規(guī)劃的認知以及對村莊居民點布局結(jié)構(gòu)、房屋建設(shè)意愿與基礎(chǔ)設(shè)施需求、環(huán)境治理等方面的意見，調(diào)查結(jié)果的描述性統(tǒng)計分析如下。

宅基地管理方面，雖然村委會近年來已經(jīng)嚴格執(zhí)行“一戶一宅”政策，規(guī)范宅基地管理，但對宅基地超標、閑置的歷史遺留問題尚未采取有效措施進行治理，且64.0%的受訪農(nóng)戶對這一問題的處理方式表示“不好說”或“放置不管”，反映了超標、閑置宅基地處置問題的復(fù)雜性。被調(diào)查農(nóng)戶對現(xiàn)有居住條件的滿意度達到96%，只有17.8%的農(nóng)戶在未來五年內(nèi)有新建住房的需求，其中91.4%的村民選擇在原地重建或翻修。對于統(tǒng)一規(guī)劃、集中安置的新農(nóng)村社區(qū)，只有16.7%的村民明確表示愿意搬去居住，約75%的村民表示“無所謂”“隨大流”，服從集體意愿。對于集中安置的住房類型，有81.2%的被調(diào)查農(nóng)戶選擇獨門獨院或聯(lián)排的獨家房屋，僅有少部分村民表示可以接受多層或高層住宅?？梢姶迕竦膫鹘y(tǒng)生活習(xí)慣和意識難以一時改變，村土地利用規(guī)劃中應(yīng)盡可能在原有村莊形態(tài)上改善農(nóng)民的居住和生活條件，不宜大量新建造成“建設(shè)性破壞”。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，村民的需求主要集中于優(yōu)化村內(nèi)道路網(wǎng)絡(luò)和新建衛(wèi)生室等醫(yī)療設(shè)施（分別有72.3%和65.2%的村民選擇），對于文化廣場、活動中心等文化休閑場所，大多數(shù)村民認為沒有必要新建。

政策認知方面，村民對村土地利用規(guī)劃的支持程度較高，93.2%的農(nóng)戶支持本村開展土地利用規(guī)劃并對土地利用進行必要調(diào)整。在安置補償合理的前提下，超過85%的農(nóng)戶愿意在土地流轉(zhuǎn)、房屋改造或景觀出新等方面給予配合。但對于編制村土地利用規(guī)劃的意見和建議，大多數(shù)村民表示“沒有”“不懂”或認為自己的意見沒用，表達意愿、參與規(guī)劃的積極性不高。

3 農(nóng)村居民點空間重構(gòu)設(shè)計

3.1 數(shù)量結(jié)構(gòu)調(diào)整

L村土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵在于測算超標、閑置宅基地所占用的存量建設(shè)用地指標，即居民點整治潛力，應(yīng)用較為廣泛的方法主要有人均建設(shè)用地指標法、戶均建設(shè)用地指標法、閑置土地抽樣調(diào)查法、建筑容積率法等。人均建設(shè)用地指標法和戶均建設(shè)用地指標法又被統(tǒng)稱為“政策指標法”。兩者思路相同，是根據(jù)國家及當(dāng)?shù)匾?guī)劃標準、技術(shù)規(guī)程中規(guī)定的人均/戶均建設(shè)用地標準，對照居民點現(xiàn)狀面積和農(nóng)村現(xiàn)有人口確定的可釋放出的居民點面積，這也是《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制手冊》中規(guī)定的測算農(nóng)村居民點整治潛力的方法。這類方法的優(yōu)點是原理簡單，操作簡易，但也存在許多問題，如忽視了農(nóng)戶數(shù)量的變動性和農(nóng)村生產(chǎn)生活實際情況等，測算結(jié)果往往偏大?；谶@類方法的思路，劉彥隨等（2013）提出了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法，以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的規(guī)劃期末的農(nóng)村人口及用地規(guī)模為依據(jù)，將規(guī)劃期末的居民點用地與現(xiàn)狀用地差值確定為整治潛力，考慮到了城鎮(zhèn)化進程對農(nóng)戶數(shù)量、農(nóng)村生產(chǎn)生活方式等整治潛力影響因素的作用，提高了政策指標類測算方法的精度。建筑容積率法是通過實際抽樣調(diào)查農(nóng)村居民點建筑用地容積率的現(xiàn)值，提出規(guī)劃期末建筑容積率期望值，采用農(nóng)村居民點建設(shè)用地總面積與兩種容積率之差的乘積計算土地整治潛力。該方法缺點是忽略了閑置地及空宅的土地整治潛力，導(dǎo)致測算結(jié)果偏小。相對應(yīng)地，閑置土地抽樣調(diào)查法是調(diào)查樣點內(nèi)部閑置土地面積和土地閑置率，將其作為該區(qū)域農(nóng)村居民點的閑置率，測算整個區(qū)域農(nóng)村居民點的整治潛力，但未考慮村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整可獲得的潛力。

綜合考慮L村居民點用地現(xiàn)狀和數(shù)據(jù)的可得性，本文采用戶均建設(shè)用地指標法測算L村居民點整治潛力。根據(jù)上文對土地利用現(xiàn)狀的分析，L村戶均宅基地面積957.89m2;根據(jù)當(dāng)?shù)貒敛块T2017年度土地變更調(diào)查現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)厝司孛娣e1200m2，對照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地管理辦法，人均耕地在667m2以上的縣（市、區(qū)），每戶宅基地不得超過200m2。按此標準計算，L村宅基地整理可置換出的建設(shè)用地指標超過50hm2。釋放出的建設(shè)用地指標如何使用是盤活L村土地利用結(jié)構(gòu)與布局的關(guān)鍵，本文提出以下兩種方案。

一是用于村莊內(nèi)部建設(shè)。農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地總量結(jié)構(gòu)基本不變，整治超標、零散、閑置宅基地，適度集中居住，實現(xiàn)農(nóng)田集中連片規(guī)?；?jīng)營，釋放出的建設(shè)用地指標用于增加村內(nèi)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施用地、經(jīng)營性建設(shè)用地，改善村民生活條件，同時為休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施。

二是用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。通過宅基地整理，推進村民適度集中居住，釋放出的建設(shè)用地指標用于增加城市新增建設(shè)用地指標，村內(nèi)建設(shè)用地總量減少，農(nóng)用地總量增加，擴大農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，進一步發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)。

3.2 空間布局優(yōu)化與綜合整治

L村居民點空間布局優(yōu)化的基本思路是對分散的居民點分步進行宅基地退出、置換，引導(dǎo)村民適度集中居住。原有的分散居民點復(fù)墾為耕地，與周邊農(nóng)田成片，擴大特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。置換出的建設(shè)用地指標用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

目前對農(nóng)村居民點布局優(yōu)化的研究大多是以服務(wù)于縣域、鎮(zhèn)域的宅基地退出和農(nóng)村居民集中居住為目標，往往忽視了村莊內(nèi)部調(diào)整在農(nóng)村居民點布局優(yōu)化中的作用，而這正是在村土地利用規(guī)劃工作中應(yīng)重點關(guān)注的整治模式，即以行政村或中心村為單位，通過村莊內(nèi)部的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民點空間重構(gòu)實現(xiàn)村莊布局的優(yōu)化。徐保根等（2012）較早地從村級尺度關(guān)注了居民點用地的適宜性評價，基于多因素綜合評價法從農(nóng)民的經(jīng)濟支付能力、就業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟實力等方面構(gòu)建指標體系，對村級土地利用規(guī)劃中新安置區(qū)的農(nóng)村居民點用地布局的確定具有啟發(fā)意義。

本文基于相關(guān)研究，結(jié)合村土地利用規(guī)劃的新要求和L村實際情況，選取可拓展空間、人口經(jīng)濟狀況、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、區(qū)位條件、農(nóng)戶意愿五類指標，結(jié)合村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，通過多因素綜合評價法評估L村各居民點用地適宜性，確定新建居民點應(yīng)集中布局在352省道南側(cè)和村莊南部的L河兩側(cè)，以該地塊現(xiàn)有的兩個經(jīng)濟狀況較好、宅基地管理相對規(guī)范的村民小組為基礎(chǔ)建設(shè)新農(nóng)村社區(qū);公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施用地布局在省道南側(cè)的居民點附近，新建村委會（村民服務(wù)中心）、衛(wèi)生室、幼兒園等;經(jīng)營性建設(shè)用地中，商服用地（超市、餐飲、民宿）布局在兩個居民點附近，支持休閑觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展;倉儲用地布局在省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園附近，用于特色農(nóng)產(chǎn)品的物流批發(fā)，發(fā)展農(nóng)村電商;位于省道北側(cè)的工業(yè)用地（果蔬深加工企業(yè)）位置不作調(diào)整，可根據(jù)企業(yè)需要適度擴大經(jīng)營規(guī)模;交通用地方面，優(yōu)化村莊道路結(jié)構(gòu)，擴大居民點耕作半徑，田間道路系統(tǒng)與周邊鄉(xiāng)村道路相連，形成層級分明、縱橫交錯的道路網(wǎng)，滿足現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。

4 研究結(jié)論與啟示

4.1 研究結(jié)論

本文以江蘇省北部的L村為例，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)和實地調(diào)研成果，結(jié)合現(xiàn)有研究中關(guān)于農(nóng)村居民點整治潛力測算、布局優(yōu)化模式的理論，對L村土地利用規(guī)劃中重構(gòu)居民點空間并由此推動各類用地空間布局的優(yōu)化進行了構(gòu)思，可以得出以下初步結(jié)論。

4.1.1 經(jīng)過三輪土地利用規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，我國的農(nóng)村居民點整治工作已形成了成熟的理論體系，取得了一系列實踐成果，相關(guān)研究在整治潛力測算、整治分區(qū)與模式選擇、優(yōu)化布局策略等方面提供了重要的理論支撐。但面對新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作提出的新要求，在村級土地利用規(guī)劃工作正式啟動的背景下，農(nóng)村居民點整治仍存在重數(shù)量指標、輕選址落地的問題，尤其是微觀層面的居民點內(nèi)部各業(yè)各類用地的空間安排仍缺少科學(xué)有序的規(guī)劃指導(dǎo)。對農(nóng)村居民點的區(qū)域差異考慮不足，未充分做到因地制宜。現(xiàn)有的農(nóng)村居民點空間體系難以滿足城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，需要對空間要素系統(tǒng)進行統(tǒng)籌優(yōu)化和調(diào)整。

4.1.2 農(nóng)村居民點空間重構(gòu)是建立在現(xiàn)有居民點空間體系基礎(chǔ)上，以優(yōu)化調(diào)整為核心手段的空間規(guī)劃行為，其內(nèi)容包括土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民點等建設(shè)用地空間布局優(yōu)化、土地綜合整治復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)保護等諸多方面。以解決村民分散居住造成的宅基地粗放利用，基礎(chǔ)設(shè)施投入需求大、成本高等問題，引導(dǎo)村民向中心居民點集中居住，實現(xiàn)村莊整體空間布局的優(yōu)化。

4.1.3 村民是最了解本村風(fēng)貌的“規(guī)劃師”。村民對于開展村級土地利用規(guī)劃的支持度較高，并且配合規(guī)劃實施的積極性也較高，這有利于規(guī)劃工作的順利開展。但對村土地利用規(guī)劃普遍缺少足夠的理性認知，在規(guī)劃編制過程中提出意見、進行監(jiān)督的積極性不高，尚不能充分發(fā)揮村民作為鄉(xiāng)村治理的主體而在村規(guī)劃中應(yīng)有的監(jiān)督、建議作用。

4.2 政策建議與展望

4.2.1 村級土地利用規(guī)劃應(yīng)在上級土地利用規(guī)劃的控制下，與其它相關(guān)規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、景觀規(guī)劃等更好地銜接，充分體現(xiàn)“多規(guī)合一”的思想，形成一套系統(tǒng)的土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃方案，避免不同單位、不同領(lǐng)域的規(guī)劃方案疊床架屋，難以落實。

4.2.2 重視從微觀的村域尺度進行村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的居民點空間重構(gòu)模式及實施策略、目標設(shè)計進行更加深入的探討，完善制度設(shè)計，增強參與主體、資金來源和目標的多元性。

4.2.3 進一步完善宅基地有償退出制度，探索宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，為村土地利用規(guī)劃中閑置宅基地的處理提供理論和政策依據(jù)。

4.2.4 探索將村民的認知、意愿更加有效地納入規(guī)劃體系中，引導(dǎo)和提高村民對規(guī)劃知識及相關(guān)政策的理性認知，健全村民參與規(guī)劃的方式，鼓勵村民積極表達意見，建立長效的互動反饋機制，使村土地利用規(guī)劃更加體現(xiàn)公共利益。

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