劉美華

摘要：目前我國政府采購活動監(jiān)管多以采購活動為對象，較少從政府采購人的主體角度進行考慮，這對于當前政府采購制度的規(guī)范化落實有一定障礙。對此，本文結(jié)合國家和地方在深化政府采購制度改革要求，重點對其中強化政府采購人主體責任落實策略和強化建議進行分析，以期為政府采購制度完善提供參考。

關(guān)鍵詞：政府;采購人;主體責任;落實與監(jiān)管

中圖分類號：D922.2;F812 45 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-0142-01

一、采購人的主體地位及法律責任

我國在2003年發(fā)布了《政府采購法》，規(guī)定了政府作為采購人主體應(yīng)承擔按需采購、維護國家與公共利益、保持公正廉潔與誠信、節(jié)約采購等基本責任，2015年發(fā)布的《政府采購發(fā)實施條例》中進一步明確了政府在采購活動各階段的主體責任。2017年財政部為落實國務(wù)院“放管服”改革要求出臺87號令，進一步還權(quán)于采購人，明確賦予采購人應(yīng)有的自主權(quán)，在落實政策功能、加強內(nèi)部控制、編制采購需求、公開采購信息、開展履約管理等多個環(huán)節(jié)，在賦予采購單位更多自主權(quán)的同時，強化了供應(yīng)商的知情權(quán)和參與權(quán)，加大了對政府采購人責任的外部約束。

二、采購人主體責任落實的強化機制

（一）政府采購人責任落實的常見問題

結(jié)合個人工作體會及文獻研究的總結(jié)來看，目前我國各地方政府在采購活動中對自身采購人主體責任的落實存在較多問題，其中比較突出的問題有三類：

其一，采購需求不合規(guī)、不明確。采購需求不合規(guī)的問題主要表現(xiàn)為量身定制，對供應(yīng)商實行歧視待遇，導(dǎo)致供應(yīng)商質(zhì)疑投訴，降低采購效率;其次還表現(xiàn)為采購目標和計劃的研究和論證不科學(xué)，實際采購規(guī)模、范圍可能超出或低于實際需求，導(dǎo)致資源浪費或正常組織活動無法順利實施，責任落實不規(guī)范引發(fā)低效采購等。少數(shù)情況下采購需求分析不到位，導(dǎo)致采購結(jié)果不能完全滿足實際需要，主要出現(xiàn)在信息化軟硬件采購中等。

其二，履約驗收不嚴格，財政監(jiān)管缺位。當前，履約驗收環(huán)節(jié)存在有供需雙方簽訂的政府采購合同與采購文件不符，采購人與供應(yīng)商私下更改或另行訂立采購合同，中標供應(yīng)商以次充好，不按采購合同要求供貨等問題，甚至存在驗收缺位問題。其次采購項目履約驗收，有時會出現(xiàn)誰都不管的問題。在整個采購活動中，采購人參與的較少，沒有決定評標專家組成、開標、定標等權(quán)力，讓他們?nèi)ヲ炇?，動力不足。而對于政府采購代理機構(gòu)，他們沒有法定賦予的職能，也缺乏專業(yè)的驗收人員。對于財政監(jiān)管部門，想管卻沒有政府采購方面的政策支持。

其三，從業(yè)人員法規(guī)意識不強，缺乏專業(yè)水平。有些采購人打政策法規(guī)擦邊球，規(guī)避一些必要的監(jiān)管，如拆分必須招標的項目談判以避開公開招標、授意中介代理機構(gòu)合謀徇私等。目前政府采購活動越發(fā)多樣化、復(fù)雜化，采購人員不夠?qū)I(yè)、知識結(jié)構(gòu)不夠全面，分析市場信息能力不強，對大型、復(fù)雜的采購項目經(jīng)驗不足。

（二）強化采購人責任落實的基本機制

針對上述常見問題，采購單位應(yīng)從自身加強對采購責任的嚴格落實水平，具體可以通過以下方式進行自主強化：

其一，全面細化采購責任分配，加強采購流程內(nèi)控管理。首先在政府部門帶頭人、采購工作負責人、采購相關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)方面進行國家和政策制度學(xué)習(xí)，強化對政府采購人主體責任的全面認識。其次要在內(nèi)部流程職能方面做進一步細分，重視在部門內(nèi)部對當前環(huán)節(jié)不同的子工作流程相關(guān)責任進行細分，確保責任到人，同時崗位責任不交叉、無缺失。最后要加強采購流程內(nèi)控管理，對容易出現(xiàn)違規(guī)操作、非主觀意識驅(qū)使的操作失誤的環(huán)節(jié)進行定位，開展重點監(jiān)督和管理，避免尋租行為、意識渙散等問題。

其二，針對目前政府采購工作流程的中后段環(huán)節(jié)責任落實不足的特殊問題，要重點對薄弱環(huán)節(jié)進行強化。首先嚴格加強履約驗收，87號令第七十四條明確采購人可以邀請參加本項目的其他投標人或者第三方機構(gòu)參與驗收。采購人應(yīng)全面推行第三方機構(gòu)或者其他投標人參與驗收，堵住接受端采購質(zhì)量不過關(guān)的缺口。其次財政部門要加強監(jiān)管，建立政府采購項目評價制度，通過監(jiān)督約束來提升財政資金使用效率和質(zhì)量。

其三，全面加強政府采購工作人員法律規(guī)范意識及專業(yè)能力教育工作，解決部分采購工作人員的守法意識不足、專業(yè)能力缺失問題。首先應(yīng)根據(jù)《政府采購法》及配套實施條例規(guī)定，明確的政府及工作人員按照在采購活動中出現(xiàn)違規(guī)情況的處理責任與處罰標準，對工作人員產(chǎn)生足夠的法律約束力。其次要根據(jù)采購市場變化、政府采購活動范圍及標準變化、采購管理理論等的發(fā)展情況，對基層采購人員進行有針對性的采購技能發(fā)展性教育，使其更好地完成當前職能內(nèi)工作，保證采購質(zhì)量。

三、通過外部監(jiān)管強化采購人主體責任的建議

（一）行政體系內(nèi)部橫向及縱向監(jiān)管

上文對于政府采購人主體責任的落實建議是從有采購行為的政府自身出發(fā)的，因此相應(yīng)建議也傾向于內(nèi)部監(jiān)管，單一內(nèi)部監(jiān)管在單位的組織結(jié)構(gòu)簡單、組織成員合謀尋租的情況下仍會出現(xiàn)嚴重的主體責任落實風(fēng)險。對此，本文也建議引入外部監(jiān)管體制，一是構(gòu)建橫向監(jiān)管機制，即將同級政府部門納入互為監(jiān)管小組，互相監(jiān)管對方采購活動的規(guī)范性，互相檢舉揭發(fā)，提升問題發(fā)現(xiàn)率;二是強化縱向給監(jiān)管，直接由上級財政部門、直屬上級職能部門對本單位采購預(yù)算的執(zhí)行情況、采購活動規(guī)范化實施情況進行監(jiān)督，形成更有效的多級權(quán)力約束機制，規(guī)避集體尋租違規(guī)行為。

（二）引入供應(yīng)商監(jiān)督機制

供應(yīng)商是政府采購活動中的重要參與主體，由于目前我國政府采購均采用競標機制，因此供應(yīng)商之間存在直接利益競爭。在利益驅(qū)動下，任意一家供應(yīng)商、政府部門自身、委托購買機構(gòu)方面一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，都很容易被其他參與競爭的供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)，落敗的競爭者也會因此產(chǎn)生十分積極的違規(guī)行為舉報意識。可以說供應(yīng)商監(jiān)督是政府采購活動的利益相關(guān)者體系中最易于發(fā)現(xiàn)采購問題、政府責任問題的一方面，因此本文建議在政府采購人主體責任落實當中引入供應(yīng)商監(jiān)督機制，強化社會層面上的監(jiān)督壓力，促進政府在采購人主體責任落實時的自制力。