蘇 娟 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230000）

在空間規(guī)劃體系建立之前，我國在城市總體層面進行了一系列的實踐探索，有多規(guī)合一、城市總體規(guī)劃改革與試點?！耙粡埶{圖”統(tǒng)籌、事權劃分、剛性傳遞等做法已達成共識。如今在“多規(guī)合一”、事權整合的背景下，應該摒棄門戶之見，重新考慮城市總體規(guī)劃（或為城鄉(xiāng)總體層面的空間規(guī)劃）的轉型。

1 現(xiàn)狀問題

長期以來，城市規(guī)劃積累了許多矛盾和問題。規(guī)劃理念上，缺乏對人實際需求的考慮，忽視城市歷史文化、風貌特色和生態(tài)環(huán)境，走精英模式，信息公開和公眾參與流于表面化；事權劃分上，多方事權干預導致強制性內容落實和監(jiān)督困難，分級審批制度與地方事權不協(xié)調，缺乏與其他相關部門的協(xié)調，導致規(guī)劃編制內容矛盾且缺乏銜接；技術方法方面，編制與實施脫節(jié)，剛性管控內容過多，內容不清、難以落實；規(guī)劃制度方面，編制內容繁雜，弱化了可行性，審批、修改程序冗長，缺乏規(guī)劃評估和動態(tài)維護機制，實施監(jiān)督機制不健全等。這些問題影響了城市總體規(guī)劃的全局性、科學性和權威性，需要順應時代要求，以全新的視角對城市總體規(guī)劃進行改革研究。

2 編制理念

2.1 底線控制，生態(tài)融城

2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出，“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計?！鄙鷳B(tài)環(huán)境保護成為一切社會、經濟發(fā)展的前提和基礎。在規(guī)劃過程中，要始終帶著“底線思維”，發(fā)揮規(guī)劃的剛性控制作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)山水綠地系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，劃定不可逾越的資源環(huán)境底線與上限?！吧鷳B(tài)融城”理念提出了以生態(tài)來溶解城市，通過促進兩者在空間關系上的生長和演進，推進城市與生態(tài)的包容發(fā)展。在規(guī)劃過程中要遵循“生態(tài)融城”理念，遵循城市有機生長與生態(tài)自然演進之規(guī)律。

2.2 文脈傳承，文化自信

2018年10月，習近平總書記在視察廣東時來到廣州市西關歷史文化街區(qū)考察歷史文化保護工作。他強調，城市規(guī)劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，留下記憶和鄉(xiāng)愁。就我省而言，對歷史文化的保護是未來城市空間規(guī)劃中不可或缺的內容，而歷史文化保護規(guī)劃的核心內容就是保護范圍的劃定和管控。在當前機構改革、規(guī)劃體系重構的大背景下，我們要堅定文脈傳承、文化自信的理念，切實保護城市歷史文化遺存，延續(xù)城市歷史文脈，促進城市高質量發(fā)展。

2.3 品質提升，彰顯特色

城市特色營建是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內容，對增強中華民族偉大復興具有積極意義。經過多年發(fā)展，我國城市建設雖初見成效，但“千城一面”、“文脈斷裂”、“追大求洋”等現(xiàn)象依然嚴峻。2015年中央城市工作會議中提出“建設和諧宜居、富有活力、各具特色現(xiàn)代化城市”。2017年，住建部發(fā)布《城市設計管理辦法》，為提高城市建設水平，塑造城市風貌特色，推進城市設計工作，完善城市規(guī)劃與建設管理提供依據。在城市風貌特色塑造得到國家層面更大關注的背景下，“保護青山綠水、延續(xù)歷史文脈、塑造城市特色”成為城市空間建設的主要原則之一，所以在總體規(guī)劃改革探索的過程中，如何彰顯城市特色顯得尤為必要。

3 編制思路與方法

3.1 編制內容的創(chuàng)新

城市總體規(guī)劃的作用體現(xiàn)在戰(zhàn)略引領和剛性管控兩個方面，編制的重點內容即空間戰(zhàn)略和空間管控（見圖1）?？臻g戰(zhàn)略的重點就是解決城市的區(qū)域定位、競爭力優(yōu)勢、產業(yè)發(fā)展定位和策略、空間結構形態(tài)、空間功能關系、城市空間發(fā)展方向、土地利用空間協(xié)調、道路交通建設協(xié)調、基礎設施空間建設協(xié)調、城市風貌特色保護、歷史文化保護等重大城市空間發(fā)展問題。每個城市要根據自身的特點展開專題研究?？臻g管控的重點主要是禁建區(qū)、限建區(qū)的劃定，生態(tài)保護紅線、永久性基本農田保護紅線、城市增長邊界的劃定。最后還要明確規(guī)劃實施要點。

圖1 城市總體規(guī)劃編制內容框架

通過將傳統(tǒng)的過細難落實的用地布局圖轉變?yōu)橛玫毓δ芤?guī)劃圖以發(fā)揮規(guī)劃的引導作用。功能用地分類結合北京、廣州、上海的經驗和安徽省實際情況，建議分為居住生活用地、工業(yè)倉儲用地、商業(yè)辦公用地、公共服務設施用地、公用基礎設施用地、大型公園綠地、生態(tài)保護區(qū)、基本農田集中區(qū)、綠化隔離區(qū)、預留白地10類（見表1）。在剛性管控方面，針對安徽省明確與事權相對應的強制性內容，提出三類空間劃定、城市開發(fā)邊界劃定方法。在此基礎上，采用與審批事權相對應的縱向分級管控方式，以實現(xiàn)剛性管控的有效傳遞。

3.2 關鍵技術的創(chuàng)新

依循突出“生態(tài)、文化、特色”這三大理念，重點解決生態(tài)網絡下的城市空間形態(tài)優(yōu)化、歷史文化傳承下的紫線劃定及管控、城市特色風貌體系構筑三大關鍵技術創(chuàng)新。首先，以城市生態(tài)網絡的構建為基點，深入探討城市綠地生態(tài)空間與城市建設空間的高度耦合，將城市空間形態(tài)優(yōu)化及結構提升與生態(tài)空間體系的塑造高度協(xié)同并統(tǒng)籌布局，強調從非建設用地著手，建構建設用地的良好結構與形態(tài)，推進城市與生態(tài)的融合發(fā)展。其次，進行城市紫線劃定和管控。針對我省城市紫線劃定與管控的現(xiàn)狀問題，如重物質，缺乏法定化路徑，體制機制待優(yōu)化等，明確紫線的概念內涵，提出構建指標體系—典型區(qū)域識別—空間分析評價—驗證及優(yōu)化—多方共同參與—申報及審批六大步驟，通過GIS手段來科學劃定紫線。并提出構建兩級兩類的管控體系，兩級即核心保護范圍與建設控制地帶，兩類即歷史文化街區(qū)、歷史地段與文物保護單位、歷史建筑。最后，構筑城市風貌規(guī)劃。先厘清城市特色風貌構筑與各個層級規(guī)劃的關系，將城市特色風貌體系分為總體城市風貌設計、重點區(qū)段城市風貌設計、專項城市風貌設計三個層次，對應總規(guī)、控規(guī)和專項三個規(guī)劃層次。在識別和調查城市特色風貌要素的基礎上形成評價體系，按資源客觀評價和特色認知評價兩個方面進行綜合評價。植入“管控導向”的工作思路，實際管控過程中，建議實行“通則式管理”+“個性化管理”的管控方式。

3.3 成果表達的創(chuàng)新

對應縱向的剛性傳導體系，建議大城市的編制成果體系可形成“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃（編制單元）—專項規(guī)劃—重大項目實施清單”的成果體系；中小城市可形成“總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—重大項目實施清單”的成果體系。并且提出編制成果應該對應上級政府事權和地方事權的劃分相對應，與審批事權相對應。城市總體規(guī)劃的編制成果應該從“文本＋說明書＋圖集”的方式向“文本＋條文說明＋圖集（圖紙＋數(shù)據庫）”的方式轉變，編制成果的內容上也應該突出地域特色。在規(guī)劃圖集繪制時，應該采用GIS等軟件制作，可由圖紙和數(shù)據庫組成。為滿足政府、公眾的需要，可做到“一個規(guī)劃，多種表達”，既有面向政府的政策性成果表達，又有面向公眾的通俗易懂的宣傳式表達。

3.4 實施管理的創(chuàng)新

首先，建立多規(guī)合一的全域空間管控體系，實現(xiàn)一張藍圖管到底；其次，建立統(tǒng)一的政務協(xié)同平臺，讓建設單位“只進一扇門”，政府推進項目精準落地；還要建立針對安徽省不同市縣的考核指標體系，實現(xiàn)常態(tài)化評估機制，開展規(guī)劃動態(tài)維護，提高規(guī)劃實施的科學性和有效性；通過編制建設項目規(guī)劃使用性質正面和負面清單，落實總體規(guī)劃的戰(zhàn)略要求，增強總體規(guī)劃的實效性；建立全過程的公眾參與長效機制，尊重市民對城市規(guī)劃的知情權、參與權和監(jiān)督權，調動各方面參與和監(jiān)督規(guī)劃實施的積極性、主動性和創(chuàng)造性。運用城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管控審計手段，實施監(jiān)督問責制度，維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性。

4 結論

隨著空間規(guī)劃體系改革的深入，城市總體規(guī)劃以其全局性、戰(zhàn)略性、綜合性的特點決定了其在空間發(fā)展中的統(tǒng)籌地位。針對目前總體規(guī)劃編制存在的問題，必須轉變城市總體規(guī)劃的編制思路。城市總體規(guī)劃應該加強與相關規(guī)劃、相關專業(yè)的銜接，轉變規(guī)劃理念，創(chuàng)新編制方法，為城鄉(xiāng)發(fā)展、國土空間提供有力的戰(zhàn)略部署與管控。