梁堯

黨的十九大報告指出，“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”[1]。這個新時代，“是決勝全面建成小康社會、進(jìn)而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的時代”[1]。在現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程中，體育強(qiáng)國建設(shè)不可或缺，構(gòu)成了現(xiàn)代化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)支撐。然而，我國當(dāng)前的體育行政執(zhí)法手段還不能較好適應(yīng)新時代體育市場監(jiān)管的需要。隨著我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[1]，如何推動體育行政執(zhí)法方式由單一走向多元，如何通過體育行政執(zhí)法方式的革新加強(qiáng)體育市場監(jiān)管，如何在強(qiáng)化體育監(jiān)管過程中進(jìn)一步規(guī)范體育執(zhí)法權(quán)力行使以回應(yīng)人民群眾對體育事業(yè)的新期待，成為應(yīng)對挑戰(zhàn)必須回答的時代課題。

學(xué)界關(guān)于體育行政糾紛和管理方式的既有研究多圍繞單項體育協(xié)會和俱樂部等體育組織內(nèi)部展開，而對以行政部門為主體的體育行政執(zhí)法體制的研究成果還較少，關(guān)于體育行政執(zhí)法方式的研究更不多見。本文試圖以體育行政部門的日常市場監(jiān)管為對象，探討新時代體育強(qiáng)國建設(shè)中革新體育行政執(zhí)法方式的必要性與可能路徑。

1 體育行政執(zhí)法方式改革：機(jī)遇與挑戰(zhàn)

1.1 順應(yīng)體育法治建設(shè)的時代要求

“加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)”是黨代會歷史上首次提出的發(fā)展目標(biāo)，折射出體育事業(yè)在中國特色社會主義進(jìn)入新時代后的嶄新定位[2]。建設(shè)體育強(qiáng)國，法治是必由之路。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序”[3]，并指出“我們提出全面推進(jìn)依法治國，堅定不移厲行法治，一個重要意圖就是為子孫萬代計、為長遠(yuǎn)發(fā)展謀”[3]。這是我們推進(jìn)體育法治建設(shè)的基本邏輯起點。

依法治國重在全面，法治思維和法治方式應(yīng)當(dāng)涵蓋社會生活各領(lǐng)域、各方面。我國是一個有著十幾億人口的大國，國情復(fù)雜，發(fā)展體育事業(yè)的艱巨性和復(fù)雜性不言自明，必須借助法治手段，用法治杠桿撬動體育事業(yè)的健康全面發(fā)展。國家體育總局制定的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）將依法治體作為一項獨立的指導(dǎo)原則加以規(guī)定，便是對法治在促進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)中重要作用的肯認(rèn)。關(guān)于法治建設(shè)，《規(guī)劃》不僅明確了“基本形成現(xiàn)代體育治理體系”的“十三五”時期體育發(fā)展目標(biāo)，還提出“推進(jìn)依法治體，提升體育法治化水平”的具體要求。黨的十九大在短期法治建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步分階段地描繪了未來三十年法治國家建設(shè)藍(lán)圖，并提出到2035年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”的目標(biāo)。這是為包括體育在內(nèi)的全部社會事業(yè)設(shè)定的一個中遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，法治手段成為體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，法治體育成為法治國家、法治政府和法治社會美好藍(lán)圖中極具行業(yè)特色的一抹亮點。

1.2 肩負(fù)體育深化改革的歷史使命

執(zhí)法是國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，行使管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實施法律的活動。規(guī)范的行政執(zhí)法行為、健全的行政執(zhí)法體制是依法行政、執(zhí)法為民的必要前提條件，直接顯示著一個國家、地區(qū)法治建設(shè)的程度和水平[4]。因此，不能忽視提高行政執(zhí)法水平作為體育法治建設(shè)重要抓手的基礎(chǔ)性作用。近年來，體育系統(tǒng)大力推進(jìn)簡政放權(quán)改革，不斷完善執(zhí)法工作機(jī)制，并加大體育執(zhí)法和監(jiān)督檢查力度，體育領(lǐng)域行政執(zhí)法取得卓然成就。

在改革開放涉入“深水區(qū)”和我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的背景下，體育在增強(qiáng)人民體質(zhì)、服務(wù)社會民生、助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的作用將更加突出，法治對于發(fā)展體育事業(yè)的保障作用將更加凸顯，體育行政執(zhí)法工作面臨著新的期待?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就創(chuàng)新執(zhí)法體制和深化行政執(zhí)法體制改革提出了要求，黨的十九大站在新的歷史起點上，再一次強(qiáng)調(diào)了“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[1]，為新時代體育行政執(zhí)法指明了進(jìn)一步發(fā)展的方向。據(jù)此，如何通過提升執(zhí)法水平推進(jìn)依法行政實踐在體育領(lǐng)域落地生根，進(jìn)而擴(kuò)展為更為廣泛而深刻的變革，最終為法治政府、法治社會、法治國家建設(shè)和其他行業(yè)深化改革積累可復(fù)制的經(jīng)驗，成為新時代賦予體育行政執(zhí)法工作的歷史使命。所以，必須提高政治站位，樹立歷史眼光，以滿足人民群眾對美好生活的需要為著眼點，促使體育執(zhí)法向嚴(yán)格規(guī)范、公正文明的方向良性發(fā)展，不斷提升行政力量對體育市場監(jiān)管的效率和質(zhì)量。

1.3 面臨創(chuàng)新體育治理的角色期待

“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[1]是黨的十九大報告中一個值得關(guān)注的亮點，它高度概括了未來相當(dāng)長一個時期內(nèi)行政管理體制改革的前進(jìn)方向。在體育領(lǐng)域，近年來，以體育行政執(zhí)法公示制度、體育執(zhí)法全過程記錄制度和重大體育行政執(zhí)法決定法制審核制度為典型的行政執(zhí)法“三項制度”已經(jīng)廣泛建立起來，體育執(zhí)法體制改革步伐不斷加快。

但也要清醒地看到，這些改革更多只是“執(zhí)法形式”的變化而非“執(zhí)法方式”的變化。體育行政部門運(yùn)用的執(zhí)法手段仍然主要限于審批和處罰等傳統(tǒng)手段，體育行政執(zhí)法方式并未得到根本革新。十九大提出“創(chuàng)新社會治理”也正是由于這類現(xiàn)象普遍存在于包括體育事業(yè)在內(nèi)的國家和社會治理各領(lǐng)域。實際上，早在2015年底發(fā)布的 《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020 年）》（中發(fā)〔2015〕36 號）（以下簡稱《綱要》）中，中央就對創(chuàng)新行政執(zhí)法方式作出規(guī)劃，而在《國家體育總局貫徹落實 〈法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020 年）〉實施方案》（體政字〔2016〕152 號）中，國務(wù)院體育行政主管部門也要求“改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，積極探索行政指導(dǎo)、示范服務(wù)、行政獎勵等非強(qiáng)制執(zhí)法手段，支持綜合執(zhí)法及其他執(zhí)法部門依法在體育領(lǐng)域執(zhí)法”。2018年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），明確了“誰審批誰監(jiān)管”的要求，倡導(dǎo)探索智慧監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管，提高監(jiān)管的公平性、規(guī)范性、簡約性。黨和政府以及體育系統(tǒng)內(nèi)部出臺的一系列政策文件都對執(zhí)法方式革新提出了新要求。當(dāng)前，體育行政執(zhí)法工作面臨著不少傳統(tǒng)執(zhí)法方式和手段無法解決或無法徹底解決的難題，應(yīng)當(dāng)深入剖析其背后的原因，沿著“創(chuàng)新社會治理和監(jiān)管方式”的思路進(jìn)行革新，克服執(zhí)法監(jiān)管中的困難，以回應(yīng)體育行政執(zhí)法方式改革這一時代命題。

2 體育行政執(zhí)法方式面臨的現(xiàn)實困境

2.1 簡政放權(quán)背景下體育行政執(zhí)法的兩難選擇

簡政放權(quán)是國務(wù)院堅持推行的一項具有宏觀性和全局性的改革。為充分激發(fā)體育市場活力，國務(wù)院近年出臺的 《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費結(jié)構(gòu)升級的指導(dǎo)意見》等文件以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛驹瓌t，給出了取消商業(yè)性和群眾性體育賽事活動審批、放寬賽事轉(zhuǎn)播權(quán)限制等體育行業(yè)放松管制、轉(zhuǎn)變職能改革的一系列措施和方案。但是，正如有學(xué)者指出的那樣，放松監(jiān)管并非結(jié)束監(jiān)管的開始[5]，職能轉(zhuǎn)變和審批改革后 “要把工作重點放在進(jìn)行制度設(shè)計和宏觀調(diào)控、做好事中事后監(jiān)管、提供各種指導(dǎo)服務(wù)和保障上”[6]。由于具體監(jiān)管措施不明確、不完善，體育領(lǐng)域簡政放權(quán)后的操作規(guī)范和秩序保障還不能夠?qū)崿F(xiàn)有效銜接，體育行政執(zhí)法主體在履行職責(zé)過程中也面臨著較為被動的局面。

例如，體育系統(tǒng)行政執(zhí)法能力本就十分有限，面對學(xué)校體育傷害事故頻發(fā)、群眾性體育設(shè)施被非法侵占破壞的現(xiàn)狀，簡政放權(quán)背景下的體育行政執(zhí)法主體如果在履職上難以積極作為，則體育市場秩序便無從維護(hù)。又如，商業(yè)性和群眾性體育賽事審批放開后，各地掀起舉辦馬拉松賽事的熱潮，但由于對辦賽條件、辦賽能力和項目危險性認(rèn)識的不足，北京、上海、廈門等多地發(fā)生過參賽者傷亡事故[7]，這背后反映出體育執(zhí)法主體囿于簡政政策而忽視監(jiān)管職責(zé)的角色不清境況。除特定體育賽事外，對以健身市場為代表的體育培訓(xùn)市場長期以來缺少一套成熟的執(zhí)法機(jī)制，監(jiān)管流于形式，因私教管理邊緣化、資格標(biāo)準(zhǔn)的缺失等引發(fā)的危害學(xué)員健康事件頻繁發(fā)生。在簡政放權(quán)背景下，欠缺完善的執(zhí)法機(jī)制和監(jiān)管缺位將有可能使體育部門更加疏于對這類市場的管理。

所以，對于體育市場亟待規(guī)制的狀況，僅強(qiáng)調(diào)“放管結(jié)合”是不夠的，明確體育執(zhí)法措施和權(quán)限應(yīng)當(dāng)成為體育市場監(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急。為強(qiáng)化對武術(shù)、馬拉松等單項體育賽事的監(jiān)督管理，國家體育總局近年制定了多個監(jiān)管辦法，但其中更多的是原則性規(guī)定，缺少對執(zhí)法監(jiān)管的具體方式和程序的規(guī)定。在事前監(jiān)管缺位的情況下，體育行政執(zhí)法主體在對商業(yè)性和群眾性體育賽事進(jìn)行監(jiān)管的問題上陷入了兩難，實踐中有時只能讓賽事主辦單位以事后說明情況的方式承擔(dān)責(zé)任[8]，監(jiān)管效果不盡如人意。由此不難看出，當(dāng)下體育市場亂象的根源在于完善的執(zhí)法和監(jiān)管機(jī)制的缺位，體育行政執(zhí)法面臨著對象更加復(fù)雜化、手段亟待革新的境遇。

2.2 強(qiáng)制性體育行政執(zhí)法方式弊端顯現(xiàn)

目前，以行政處罰、許可和強(qiáng)制等為代表的體育行政執(zhí)法手段主要是 “命令-控制”的強(qiáng)制模式，主要依賴體育行政部門的權(quán)威實現(xiàn)體育執(zhí)法和市場監(jiān)管目的。強(qiáng)制具有維護(hù)公共秩序和威脅個人自由的兩重功能[9]，盡管這類天生帶有行政強(qiáng)制性的執(zhí)法方式往往能夠在短時間內(nèi)達(dá)到體育行政管理目的，但其弊端也在適用中不斷凸顯。

首先表現(xiàn)于倫理指引價值功能的缺失。一般而言，強(qiáng)制主要表現(xiàn)為一種物理力量，是通過優(yōu)于對方的力量迫使對方服從，而不是通過正當(dāng)倫理或公共道德來說服對方，使之產(chǎn)生心理上的認(rèn)同從而獲得行為上的遵從[10]。物理性壓制對相對人的心理沖擊較大，無法為體育執(zhí)法相對人在心理上接受并認(rèn)同，即便這種剛性執(zhí)法方式有時能迅速達(dá)到執(zhí)法監(jiān)管目的，也不能當(dāng)然認(rèn)為這樣的執(zhí)法就是正當(dāng)?shù)?，因為“法律的?qiáng)制力根源于正當(dāng)性，同時法律的正當(dāng)性是評價強(qiáng)制力效力的標(biāo)準(zhǔn)”[11]。

其次，強(qiáng)制性體育行政執(zhí)法方式將付出高昂的實施成本。成本至少來自于3個方面：對執(zhí)法者來說，必須克服相對人對強(qiáng)制性體育執(zhí)法行為的抵觸心理，執(zhí)法過程將遇到很大阻力，體育行政執(zhí)法主體依靠強(qiáng)制性執(zhí)法方式進(jìn)行體育市場監(jiān)管，不僅消耗巨大的人力、物力、財力，造成體育行政資源的浪費，并且在執(zhí)法主體和相對人之間的摩擦中，使自己淪為糾紛的一方主體，甚至可能增加因敗訴而向相對人支付的行政賠償金等不必要的訴訟支出；對體育市場主體來說，則表現(xiàn)為一種“遵從成本”，即接受者由于遵從政府意志而放棄的價值取向、行動意圖、預(yù)定收益與政府所施加的強(qiáng)制內(nèi)容間的差異[12]；對于整個社會而言，紛繁的行政糾紛也使得體育執(zhí)法的社會成本增加。盡管成本來自不同方面，但都圍繞著體育行政執(zhí)法關(guān)系展開，執(zhí)法中雙方當(dāng)事人關(guān)系是否融洽，直接關(guān)系到體育行政執(zhí)法實施成本的高低。

最后，適用強(qiáng)制性執(zhí)法方式的對象范圍和程度都是有限的。強(qiáng)制一般只適用于行為人的妨礙行為，即只有當(dāng)行為人的行為違法或不當(dāng)、擾亂了公共秩序或者侵犯了他人權(quán)益時才能對其使用強(qiáng)制手段。“強(qiáng)制力僅對違法的人是必要的，而且也只在違法者是例外時才能運(yùn)用?！盵13]在適用幅度上，強(qiáng)制性體育執(zhí)法方式終究不能超出相對人的可接受程度，否則用于維護(hù)體育市場秩序的執(zhí)法方式反而會對市場秩序造成破壞。

2.3 雙向互動不充分影響體育行政執(zhí)法的社會效果

實踐中，與強(qiáng)制性體育執(zhí)法弊端相伴而生的，還有存在于強(qiáng)制性固有弊端之外的、由執(zhí)法者和相對人雙向互動的缺失導(dǎo)致的體育執(zhí)法社會效果大打折扣的問題。

體育行政執(zhí)法中常用的行政處罰等執(zhí)法措施將對相對人基本權(quán)利造成限制，《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》等行政法律法規(guī)均明確規(guī)定了這類行為作出時的聽取意見和說理程序?？梢?，法律期待的行政執(zhí)法過程應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法者和相對人雙向互動的過程，目的是使行政決定能夠以充分、全面的信息為基礎(chǔ)作出，取得相對人的信服，便于事后執(zhí)行和相對人請求救濟(jì)。當(dāng)前，不少體育行政糾紛緣起于執(zhí)法主體在執(zhí)法中沒有履行聽取意見和說理義務(wù)，反映出體育行政法律關(guān)系雙方互動尚不充分的現(xiàn)狀，相對方往往在不了解關(guān)涉自身利益的行政處罰等體育執(zhí)法措施的理由、依據(jù)和救濟(jì)渠道的情況下，被動接受有關(guān)執(zhí)法決定。當(dāng)然，因執(zhí)法中未向相對人充分說明理由引起的體育行政糾紛不僅限于行政處罰，在政府信息公開等其他領(lǐng)域也十分常見。“楊繼勇等訴國家體育總局、上海市體育局信息公開案”中，二審法院即以“51號告知書中，該局并未向楊繼勇充分說明其所申請公開的信息不存在的理由”為由，否定了該告知書的合法性[14]。

忽視體育執(zhí)法雙方互動的一個后果便是執(zhí)法社會效益的減損。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，在體育行政執(zhí)法中，執(zhí)法者、相對人、利害關(guān)系人甚至社會公眾都具有主體地位，應(yīng)當(dāng)將體育執(zhí)法視為一種應(yīng)受法律規(guī)范的雙方甚至多方主體利益調(diào)整的過程[15]。執(zhí)法者若不能依法履行聽取意見和說理等程序性義務(wù)，便堵塞了相對人通過參與執(zhí)法過程而知悉相關(guān)體育法律規(guī)范的渠道，這對監(jiān)督體育行政執(zhí)法權(quán)力依法行使、相對人訴諸法律救濟(jì)都是不利的。同時，也不符合《體育總局關(guān)于貫徹落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的實施意見》的要求，嚴(yán)重制約了體育執(zhí)法社會效益的發(fā)揮。

“為達(dá)成行政執(zhí)法公正的價值目標(biāo)，行政執(zhí)法司法化也成為行政執(zhí)法方式的必然變化趨勢。”[16]所謂司法化趨勢，主要指將行政運(yùn)作程序視為司法程序一樣，目的在于確保個人合法權(quán)益不受侵犯。在這個意義上，體育行政執(zhí)法中的“雙向互動不充分”現(xiàn)象也應(yīng)當(dāng)作為一種執(zhí)法方式不適應(yīng)體育強(qiáng)國和體育法治建設(shè)現(xiàn)實需求的表現(xiàn) （而非單純的執(zhí)法程序不規(guī)范），亟待革新。

3 改革體育行政執(zhí)法方式的應(yīng)然邏輯與理念重塑

面對新時代給體育強(qiáng)國和體育法治建設(shè)提出的新課題，需要積極回應(yīng)的不是要不要對體育市場進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)管的問題，而是怎樣監(jiān)管并取得良好效果的問題。如何通過執(zhí)法方式的革新來建立一種適應(yīng)時代需要的體育市場行政監(jiān)管模式，無疑是對體育行政執(zhí)法主體智慧和能力的考驗，也是開啟新時代依法治體新樣態(tài)的嘗試。

如前所述，盡管各級體育行政部門已在體育行政執(zhí)法“形式”上作出了大量努力，但無論是執(zhí)法公示、全過程記錄，抑或?qū)χ卮髨?zhí)法決定的法制審核，皆未超越行政處罰、許可和強(qiáng)制等傳統(tǒng)體育行政執(zhí)法方式的承載范圍，本質(zhì)上是為傳統(tǒng)執(zhí)法方式設(shè)置的配套制度。這種“重形式優(yōu)化、輕方式革新”的改革觀，其不足在執(zhí)法實踐中被放大，以致陷入種種困境，體育行政執(zhí)法方式改革仍待取得更多的實質(zhì)進(jìn)展。筆者認(rèn)為，“方式”畢竟不同于“形式”：后者僅是一種表現(xiàn)，是既有制度的自然延伸；而前者則是一種選擇，是現(xiàn)行制度之外的真正創(chuàng)新。特定的體育行政執(zhí)法方式應(yīng)當(dāng)負(fù)載著特定的實質(zhì)或內(nèi)涵，否則，便不足以一種獨立的執(zhí)法“方式”存在，而僅是其他執(zhí)法方式的附屬品。在這個意義上，改革的重點從“形式優(yōu)化”向“實質(zhì)革新”過渡，便成為深化體育行政執(zhí)法方式改革的應(yīng)然邏輯。

執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變勢將引發(fā)執(zhí)法理念的更新，反之，新執(zhí)法理念亦有助于引領(lǐng)執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變和執(zhí)法體制改革的深化[17]。具體到體育行政執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法主體唯有深刻認(rèn)識，真正確立行政平衡、服務(wù)合作和正當(dāng)程序等現(xiàn)代行政價值理念并以之為改革的理論指南，體育行政執(zhí)法方式乃至執(zhí)法體制改革才能夠達(dá)致預(yù)期的目標(biāo)，具體如下。

一是樹立行政效率與公正相平衡的理念。平衡論是有關(guān)現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的一種主張，其核心意涵是行政機(jī)關(guān)和相對方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)保持平衡[18]，進(jìn)而可以引申為效率和公正兩種法律價值的協(xié)調(diào)兼顧：一則須允許行政主體優(yōu)先實現(xiàn)部分公權(quán)力，以保證行政效率水平和行政管理目標(biāo)的達(dá)成；二則須明確公民權(quán)利本位，充分保障相對人的程序權(quán)、救濟(jì)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，以守住行政公正底線。平衡理念對于簡政放權(quán)背景之下的體育行政執(zhí)法方式改革具有特殊意義。當(dāng)前，體育行政執(zhí)法資源處于稀缺狀態(tài)，人力有限、設(shè)備不足、費用高昂，單純依賴行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)法方式因成本高、負(fù)荷重、績效低，已不能很好地適應(yīng)體育市場監(jiān)管的現(xiàn)實需求，亟待精簡以提升體育行政執(zhí)法效率。同時，精簡后的執(zhí)法方式亦須足以維護(hù)體育市場公正秩序和體育行政相對人合法權(quán)益，避免造成“放管失衡”和權(quán)利保障不足的不利局面。

二是樹立公共服務(wù)與合作理念?，F(xiàn)代行政法的精神，體現(xiàn)為服務(wù)與合作的新理念[19]，這與傳統(tǒng)的以“命令-控制”為特點的強(qiáng)制行政有著本質(zhì)區(qū)別。過去很長一段時間，體育領(lǐng)域行政執(zhí)法始終處于空白狀態(tài)，即便如此，從實踐現(xiàn)狀來看，方興未艾的體育行政執(zhí)法仍有“宿命式”地陷入強(qiáng)制泥淖的危險。為避免危險的現(xiàn)實化，體育行政執(zhí)法主體務(wù)須堅持公民本位、社會本位的服務(wù)行政理念，淡化執(zhí)法方式整體上的以單方性、不可選擇性為表現(xiàn)的強(qiáng)制色彩?！昂献鳌蓖瑯颖砻黧w育行政執(zhí)法方式應(yīng)朝著協(xié)商而非單方的方向演進(jìn)，即賦予體育市場主體以一定程度的選擇權(quán)，以提升體育行政執(zhí)法的可接受性程度。體育行政執(zhí)法不應(yīng)拘泥于某一種方式，這對于我們改造整個體育行政執(zhí)法體制是有益的。

三是樹立正當(dāng)程序理念。革新體育行政執(zhí)法方式，就意味著要將更多類型的行政行為引入體育行政執(zhí)法理論和實踐之中。盡管行政行為法屬于實體法范疇，但是，“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！盵20]因此，行政程序同樣具有獨立價值，非以正當(dāng)程序為理念的體育行政執(zhí)法不僅克減了執(zhí)法的社會效益，更與法律之規(guī)定、法治之精神相違背。恰如美國聯(lián)邦最高法院大法官威廉·道格拉斯（William O.Douglas）所言，“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[21]。體育行政執(zhí)法方式改革唯有牢固樹立并良好貫徹正當(dāng)程序的理念，才能確保始終沿著法治的軌道行進(jìn)，貼合體育法治建設(shè)的時代要求。

4 體育行政執(zhí)法方式的改革路向

循著自“形式優(yōu)化”轉(zhuǎn)向“實質(zhì)革新”的應(yīng)然邏輯，以行政平衡、服務(wù)合作和正當(dāng)程序為基本理念，新時代體育行政執(zhí)法方式改革應(yīng)在精簡化、多元化和法治化的路向上繼續(xù)深入推進(jìn)。

4.1 精簡化：加大信用工具對體育市場監(jiān)管的介入

簡政放權(quán)是為順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流和激發(fā)市場活力而必然采取的行政體制改革。但是，“盡管我們目前正處于解除管制的時期，而且解除管制的運(yùn)動毫無疑問地會逐漸消失，但是政府的管制手段也將會卷土重來”[22]。面對當(dāng)前體育市場秩序亟待規(guī)范、執(zhí)法對象日益復(fù)雜化的現(xiàn)狀，有必要尋求一種替代性工具以實現(xiàn)簡政放權(quán)背景下的體育市場執(zhí)法監(jiān)管。信用工具是以客觀的信用信息為基礎(chǔ)、以分類管理手段和聲譽(yù)機(jī)制為后盾的規(guī)制工具[23]，廣泛運(yùn)用于評估市場主體經(jīng)濟(jì)償付能力、解決司法裁判執(zhí)行難、政府自我約束等領(lǐng)域。作為一種市場監(jiān)管手段，行政主體在履職過程中，通過記錄、評價、公開和使用公民、法人或其他組織的公共信用信息以達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，這類政府規(guī)制中的信用工具正逐步為政府部門所倚重。

信用工具通過“守信激勵，失信懲戒”發(fā)揮規(guī)制作用，是“信譽(yù)的自由競爭”。相較于行政處罰、行政許可等傳統(tǒng)行政規(guī)制工具，信用工具的優(yōu)勢在于可以調(diào)動更為廣泛的社會要素實現(xiàn)對市場的監(jiān)管，其發(fā)揮市場規(guī)制功能的強(qiáng)大力量根源于市場自身而非作為外部力量的行政權(quán)力，能夠有效避免具體行政行為只能適用一次的缺陷，實現(xiàn)對市場的長期監(jiān)管?！兑庖姟诽岢龅摹靶庞霉芙K身”也正是基于對信用工具這一特性的考量。信用工具在體育行政執(zhí)法中的運(yùn)用，本質(zhì)是調(diào)動體育市場的力量實現(xiàn)對其自身的監(jiān)管，并盡可能減少行政權(quán)的干預(yù)，這與“簡政放權(quán)之下仍要堅持執(zhí)法監(jiān)管”[24]或行政平衡理念高度契合，能夠有效調(diào)和體育領(lǐng)域“簡政放權(quán)”和“執(zhí)法監(jiān)管”之間的政策張力。

隨著賽事審批權(quán)放開等體育改革的推進(jìn)，革新現(xiàn)有執(zhí)法方式，制定與簡政放權(quán)改革配套的銜接性體育監(jiān)管措施已經(jīng)被提上各級行政機(jī)關(guān)的議事日程?！兑庖姟诽岢?，“加快建立以信用承諾、信息公示為特點的新型監(jiān)管機(jī)制……并與政府審批服務(wù)、監(jiān)管處罰等工作有效銜接”，便是中央層面重視信用工具在行政監(jiān)管中重要作用的體現(xiàn)。在地方，已有政府嘗試將信用工具運(yùn)用到體育市場執(zhí)法監(jiān)管中的先例。浙江省以具有較高效力位階的省級政府規(guī)章形式，規(guī)定體育部門有權(quán)對舉辦體育賽事中有嚴(yán)重不良記錄的機(jī)構(gòu)及個人依法采取行業(yè)禁入等懲戒措施，從而將失信“黑名單”作為取消體育賽事行政審批后的監(jiān)管利器[25]。蘇州市體育行政部門正在探索制定多個體育信用規(guī)制的規(guī)范性文件，該市市場管理執(zhí)法部門的信用工具運(yùn)用已經(jīng)初見成效。未來，應(yīng)考慮加大體育行政部門運(yùn)用信用工具實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管的力度，通過對體育項目經(jīng)營者信用信息進(jìn)行分級分類，設(shè)立體育領(lǐng)域誠信行為紅、黑名單，以及實行體育行政管理信用承諾、信用審查和信用報告等措施加強(qiáng)體育市場行政執(zhí)法和監(jiān)管，讓信用工具成為取消賽事審批后的替代性監(jiān)管措施乃至整個體育市場監(jiān)管的有力抓手。

4.2 多元化：推廣非強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段的運(yùn)用

在公共行政模式轉(zhuǎn)向服務(wù)行政的今天，隨著社會生活的日益復(fù)雜，政府的行政任務(wù)范疇已極大擴(kuò)展，僅靠命令性的行為方式無法適應(yīng)社會需求，必然要發(fā)掘出更多行為方式[26]。作為一種新型執(zhí)法監(jiān)管工具，信用工具在各級體育行政部門日常執(zhí)法工作中的運(yùn)用剛剛起步，實現(xiàn)信用工具對體育執(zhí)法的介入將是一項長期工程。比較而言，推廣非強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段對于體育行政執(zhí)法方式改革更具現(xiàn)實意義和緊迫性。“柔性執(zhí)法——非強(qiáng)制行政——是諸多執(zhí)法創(chuàng)新方式中的首要元素，從強(qiáng)制到非強(qiáng)制的轉(zhuǎn)換構(gòu)成了執(zhí)法方式轉(zhuǎn)換中最為重要的內(nèi)容。”[10]在這個意義上，改革體育行政執(zhí)法方式的短期目標(biāo)，正是由過去的強(qiáng)制性行政執(zhí)法方式向強(qiáng)制性、非強(qiáng)制性執(zhí)法方式并存的“多元化”方向轉(zhuǎn)變。

基于這一考量，《綱要》提出 “推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎勵等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段”的創(chuàng)新執(zhí)法方式思路。非強(qiáng)制性執(zhí)法與強(qiáng)制性執(zhí)法方式相對應(yīng)，是一類體現(xiàn)參與性、互動性、協(xié)商性和可選擇性的新型行政執(zhí)法方式。推廣非強(qiáng)制性行政執(zhí)法方式在體育領(lǐng)域的運(yùn)用，對于改善體育行政執(zhí)法主體與相對人的關(guān)系，改變體育行政管理和體育行政法治的面貌，提高體育行政執(zhí)法行為的可接受程度，進(jìn)而提高體育行政效率具有重要意義。按照《綱要》的思路，改革體育行政執(zhí)法方式可從幾種基本成熟的非強(qiáng)制性執(zhí)法方式著手。

4.2.1 體育行政指導(dǎo)

行政指導(dǎo)是行政主體為履行行政管理職責(zé)，運(yùn)用提示、規(guī)勸、輔導(dǎo)、建議等柔性方式，引導(dǎo)相對人為一定行為或不為一定行為，相對人有權(quán)自主決定是否接受的新型行政行為。體育行政指導(dǎo)不僅是現(xiàn)代行政法中合作、協(xié)商的民主精神發(fā)展的結(jié)果，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對體育市場調(diào)節(jié)失靈和體育行政部門干預(yù)雙重缺陷的一種補(bǔ)救辦法。體育行政執(zhí)法主體應(yīng)在充分調(diào)查體育市場需求的基礎(chǔ)上，通過制定工作規(guī)范對實施行政指導(dǎo)的基本原則、適用情形、具體方式、監(jiān)督檢查等進(jìn)行明確規(guī)定，制定體育行政指導(dǎo)意見書、登記簿，嘗試建立重大體育行政指導(dǎo)效果評估制度。

4.2.2 體育行政獎勵

體育行政獎勵是指體育行政機(jī)關(guān)（包括法律、法規(guī)特別授權(quán)的其他社會組織）對在我國競技體育、學(xué)校體育、群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域中做出突出業(yè)績和模范行為的行政相對組織和個人，依法開展表彰獎勵活動的過程與結(jié)果的總稱[27]。與強(qiáng)制性執(zhí)法方式相比，以獎勵替代處罰的體育行政執(zhí)法更符合體育市場正激勵監(jiān)管的理念，有利于調(diào)動體育市場主體的積極性。

4.2.3 體育行政約談

行政約談作為一種重要執(zhí)法方式而被廣泛運(yùn)用于環(huán)境、工商等領(lǐng)域執(zhí)法過程中，這為體育部門創(chuàng)新行政執(zhí)法方式提供了借鑒。體育行政約談應(yīng)圍繞體育市場焦點問題、群眾舉報和有關(guān)部門的治安信息通報等確定約談對象，并細(xì)化約談環(huán)節(jié)。體育執(zhí)法人員在約談中還要充分聽取相對人對自身錯誤行為的認(rèn)識、整改措施和對執(zhí)法人員的意見和建議。

此外，體育行政執(zhí)法主體還可以考慮“體驗式執(zhí)法”等其他形式的行政執(zhí)法方式。非強(qiáng)制性行政執(zhí)法方式的引入，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會寬容對待公民權(quán)的態(tài)度，有助于在政府和公民之間建立一種友好合作的關(guān)系。相對于強(qiáng)制行政，非強(qiáng)制行政在執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，這是行政執(zhí)法的一項基本原則[10]。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，體育行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注非強(qiáng)制性方式的運(yùn)用，注重引導(dǎo)、協(xié)商、約談等易于為體育行政相對人接受的執(zhí)法手段，盡可能避免同體育市場主體的直接激烈沖撞。但不可否認(rèn)的是，作為常規(guī)的行政執(zhí)法手段，強(qiáng)制性體育行政執(zhí)法方式依然有其存在的意義和價值，并將長期主導(dǎo)著體育行政執(zhí)法實踐。強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性體育行政執(zhí)法方式的比較見表1。

4.3 法治化：推進(jìn)體育行政執(zhí)法向全程說理式執(zhí)法轉(zhuǎn)變

整體而言，當(dāng)前的體育行政執(zhí)法在方式上呈現(xiàn)出強(qiáng)制性突出和與相對人互動不足的特征?！昂翢o疑問的是，在任何現(xiàn)代國家中都有一種實際的必要，把使用武力作為實施大部分法律的最后一種手段?！ǖ珡?qiáng)力不是唯一的甚至不是最重要的）因為，歸根到底，并非赤裸裸的武力，而是說服力才能確保在最大程度上對法律的遵守?！盵28]革新體育行政執(zhí)法方式，除了要實現(xiàn)強(qiáng)制性向非強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)變，還要更加注重執(zhí)法者與相對人之間的雙向互動，因為這種互動不僅是對執(zhí)法者的約束和對相對人權(quán)利的保護(hù)，也是向相對人乃至全社會進(jìn)行體育普法的過程，有助于推動體育行政執(zhí)法效率和法治化程度的提升。

表1 強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性體育行政執(zhí)法方式比較[10,15,17]Table I Comparisons between Mandatory and Non-mandatory Ways of Sports Administrative Law Enforcement[10,15,17]

近年來，已有越來越多的學(xué)者開始探討“說理式執(zhí)法”作為一種新型執(zhí)法方式在部門行政執(zhí)法中的運(yùn)用。“說理式執(zhí)法”要求行政執(zhí)法全過程向相對人說透法理、說明事理、說通情理，目的是提高行政決定的說服力和公信力[29]。行政行為的作出必須遵循法定程序和正當(dāng)程序，而說明理由等程序性要求不僅是特定行政行為的規(guī)則要求，更是正當(dāng)程序原則的內(nèi)在要求。在這個意義上，行政主體在執(zhí)行法律過程中沒有履行聽取相對人意見、向相對人說明理由等程序性義務(wù)的，行政行為將因程序違法而為司法所非難，執(zhí)法主體和執(zhí)法工作人員亦將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。因此嚴(yán)格地講，行政主體在執(zhí)法、管理和服務(wù)過程中釋法、說法原本就是行政程序公正的要義之一，“說理式執(zhí)法”的概念在學(xué)理上是不能夠成立的，之所以仍將其作為一種新型行政執(zhí)法方式，意在強(qiáng)調(diào)相對人參與在新的歷史時期行政執(zhí)法工作中的重要價值，提升部門執(zhí)法的社會效益。

說理的過程也是對相對人進(jìn)行法治教育的過程。堅持在執(zhí)法中加強(qiáng)對相對人的法治教育，是《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》等行政法律規(guī)范明確規(guī)定的原則，這既符合全程說理式執(zhí)法的新執(zhí)法理念，也是行政法上教示制度的要求。執(zhí)法實踐中，體育行政執(zhí)法主體不僅應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法的全過程中向相對人展示相關(guān)規(guī)定、要求的含意，還負(fù)有輔導(dǎo)并使當(dāng)事人明了的義務(wù)，如果因為沒有履行教示義務(wù)而使體育市場主體喪失應(yīng)享有的權(quán)利或承擔(dān)了不利后果，體育行政主體須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任[30]?？梢姡陶f理與教示制度在內(nèi)涵上是相通的。實際上，加強(qiáng)說明理由和教示制度在體育行政執(zhí)法中的運(yùn)用，與普法責(zé)任制的精神也是吻合的。通過體育執(zhí)法每個環(huán)節(jié)的說理、教示，更易于體育市場主體對執(zhí)法行為的理解，促成雙方形成共識。同時，這又是體育普法的過程。體育法律常識和法律意識的普及必將反哺體育執(zhí)法，提升體育市場主體守法的自覺性和體育行政主體執(zhí)法的公信力，看似降低了行政效率、增加了行政成本，實際上卻化解了體育執(zhí)法矛盾、防范了行政爭議，從而實現(xiàn)執(zhí)法過程中的良性互動，最終收到提升體育執(zhí)法社會效益的良好效果。

5 結(jié)語

習(xí)近平總書記指出，加快建設(shè)體育強(qiáng)國，就要把體育事業(yè)融入實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)大格局中去謀劃，深化體育改革，更新體育理念[31]。而今，體育強(qiáng)國和體育法治建設(shè)正在面臨前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，革新體育行政執(zhí)法方式業(yè)已成為深化體育行政改革的重要方面。本文嘗試性地給出了新時代改革體育行政執(zhí)法方式的3項措施，它們并非毫無關(guān)聯(lián)的，恰恰相反，三者之間遵循著一定的邏輯關(guān)系。

（1）信用工具對體育行政執(zhí)法的介入，應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法方式革新的總的方向，是借簡政放權(quán)和社會信用體系建設(shè)的東風(fēng)，將體育行政執(zhí)法整體上向以信用工具為基礎(chǔ)的方向轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)執(zhí)法方式的精簡化，這是體育行政執(zhí)法方式變革的長期目標(biāo)。

（2）短期內(nèi)，為適應(yīng)體育市場監(jiān)管和行政執(zhí)法現(xiàn)實需要，應(yīng)推廣體育行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政約談等非強(qiáng)制性體育執(zhí)法方式。這并不意味著拋棄行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)的執(zhí)法方式在體育領(lǐng)域的運(yùn)用。毫無疑問，對于現(xiàn)實情況極為復(fù)雜的體育執(zhí)法實踐而言，具有強(qiáng)制性的常規(guī)執(zhí)法方式仍有存在的必要，并將長期發(fā)揮重要作用。不同執(zhí)法方式各有優(yōu)勢，體育行政執(zhí)法方式變革應(yīng)當(dāng)向多元化方向趨近，堅持執(zhí)法方式多樣化的價值理念。

（3）在對各種體育行政執(zhí)法方式的價值予以充分肯定并實現(xiàn)傳統(tǒng)和新型執(zhí)法方式并存的前提下，推進(jìn)整個體育行政執(zhí)法向全程說理式執(zhí)法轉(zhuǎn)變，這是依法治體對執(zhí)法方式法治化的要求，也是提升體育執(zhí)法社會效果的要求。

中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時代，我國的改革開放正在開啟第五個十年的進(jìn)程。簡政放權(quán)給體育強(qiáng)國建設(shè)提出了新課題，面對體育行業(yè)發(fā)展與行政執(zhí)法監(jiān)管逐漸脫節(jié)、舊有體育市場治理模式難以為繼的現(xiàn)狀，體育行政執(zhí)法主體更應(yīng)因時制宜地調(diào)整和創(chuàng)新治理機(jī)制，積極、充分地利用新時代為體育行政執(zhí)法方式改革帶來的機(jī)遇和便利，實現(xiàn)體育行政執(zhí)法的精簡化、方式的多元化和法治化，履行好體育市場監(jiān)管這一基本職能，以回應(yīng)時代課題。