黃 先 友

(中鐵二十三局集團軌道交通工程有限公司，上海 201300)

0 引言

政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP)項目，最早在20世紀90年代由英國政府提出后逐漸得到廣泛傳播。PPP模式是政府與私人部門即社會資本進行合作，對基礎(chǔ)性建設(shè)、公眾服務(wù)型建設(shè)進行投資建設(shè)的合作模式。隨著社會的發(fā)展與進步，PPP模式在國內(nèi)越來越多的應(yīng)用到各個領(lǐng)域，例如城市軌道交通建設(shè)、污水處理等公共性質(zhì)的行業(yè)[1]。

物有所值(Value for Money，以下簡稱VfM)評價是一種判斷采用PPP模式能否代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府投資運營模式提供公共服務(wù)項目的評價方法。隨著我國城市化建設(shè)的加速，PPP項目也得到了相關(guān)政府單位的大力支持，出臺了各種相關(guān)政策進行PPP模式的推廣。

1 城市軌道交通建設(shè)PPP項目VfM評價研究

在國家相關(guān)政策的支持下，我國PPP項目逐漸在各個行業(yè)得到廣泛的應(yīng)用。根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫數(shù)據(jù)顯示[2]，截至2018年4月底，入庫項目達到7 264個，入庫項目金額118 727.84萬元。截至2018年3月底，綜合信息平臺項目管理庫的清退項目已經(jīng)累計達到160項，涉及投資額1.2萬億元，市政工程、交通運輸以及城鎮(zhèn)綜合開發(fā)這三個行業(yè)的清退總數(shù)目位于前三，占比51.9%。

PPP模式的優(yōu)勢在于可以有效的緩解政府部分的資金壓力，利用社會資本以及私人企業(yè)的行業(yè)優(yōu)勢與資金優(yōu)勢對項目的建設(shè)與運營起到良好的作用。與此同時，PPP模式的運行也存在一定的不足與缺陷，例如PPP模式由于涉及建設(shè)運營單位較多，造成的溝通與交流的不順暢以及利益劃分不均衡等情況的發(fā)生。因此，在PPP模式引入相關(guān)項目進行實施之前，要對項目可行性進行科學(xué)的評估，其中主要對項目能否降低施工成本、提高運營效率等關(guān)鍵問題進行評估[3]。

1.1 VfM評價研究意義

對于PPP模式的可行性分析，目前主要采用物有所值(VfM)評價方法進行傳統(tǒng)建設(shè)模式是否可以有效地采用PPP模式來代替進行評估。PPP項目的合理融資合作形式是整個項目建設(shè)與運營的關(guān)鍵組成部分。

城市軌道交通建設(shè)這類公益性公眾服務(wù)項目如何選擇合理的投資方式進行經(jīng)營和建設(shè)是關(guān)系到項目的建成后幾十年的特許經(jīng)營期內(nèi)的收益與項目運作，也影響了項目的預(yù)期效果和社會經(jīng)濟效益。PPP項目每個階段都有不同的決策，這些決策也對項目的運營與收益造成相應(yīng)的影響，尤其對于初期決策階段，該階段對項目效益的影響十分重要[4]。項目決策階段對投資與收益之間的關(guān)系如圖1所示。

物有所值的評價結(jié)果是作為判斷項目能否采用PPP模式進行建設(shè)和運用的主要工具。 在理論意義上，對PPP項目物有所值評價進行定量計算，并根據(jù)相關(guān)結(jié)果對項目風(fēng)險進行分擔，進一步的明確了風(fēng)險分擔與VfM評價之間的聯(lián)系，對于VfM評價管理研究更加科學(xué)。

實際項目運行中，采用VfM評價對城市軌道交通建設(shè)項目能否采用PPP模式建設(shè)與運營進行判斷，并應(yīng)當通過物有所值評價進行風(fēng)險分擔評價，但目前還未有相關(guān)的模型或者成熟的體系進行評價。

1.2 PPP模式VfM評價方法

PPP模式的物有所值(Value for Money，VfM)評價是對一個項目能否應(yīng)用PPP模式進行施工和運營的主要依據(jù)之一。VfM一般對項目全生命周期中的建設(shè)進度、建設(shè)成本與運營成本、風(fēng)險分擔以及利潤的分配等進行統(tǒng)籌，對政府部門實施PPP項目提供了主要的參考。

1)公共部門比較值(PSC)。

公共部門比較值(Public Sector Comparator，PSC)為PPP項目中VfM評價的基礎(chǔ)指標。PSC從項目全生命周期的角度出發(fā)，政府部門采取傳統(tǒng)的采購模式進行公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本現(xiàn)值，包括了建設(shè)運營的凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔的成本、自留風(fēng)險承擔的成本以及競爭性中立調(diào)整的成本等內(nèi)容。PSC是PPP項目在評估與調(diào)研立項階段的關(guān)鍵影響，是PPP協(xié)議確立的標準。對于PSC的計算與確定主要有以下影響因素：

a.能否準確的對項目風(fēng)險進行識別；b.對PPP項目的現(xiàn)金流進行準確的預(yù)測；c.項目的所有權(quán)及運營權(quán)始終屬于政府部門；d.政府部門的管理及運營效率高于社會平均水平；e.財政性資金的使用成本以折現(xiàn)率表示。

對于PSC指標的主要作用有以下方面：通過PSC計算可以在PPP項目的早期對項目的成本進行預(yù)算；項目負責部門以及建設(shè)方可以根據(jù)成本預(yù)算制定相應(yīng)的物資采購預(yù)案；可以給VfM提供科學(xué)的依據(jù)；對PPP項目的評價以及流程更加標準化、條理化等。

2)全生命周期成本(LCC)。

全生命周期成本(Life Cycle Cost，LCC)指政府部門在PPP項目中所要投入的成本，LCC主要是由政府部門的自留風(fēng)險承擔成本以及實際建設(shè)運營成本所組成。其中，實際建設(shè)運營按照不同的類別進行分類主要是指運營過程中的維護成本與建設(shè)過程中的建設(shè)成本。政府部門的自留風(fēng)險是指公共部門在PPP項目中應(yīng)當承擔的風(fēng)險，正常情況LCC大小與PSC所計算的結(jié)果相同。

2 城市軌道交通建設(shè)PPP項目VfM定量評價

城市軌道交通建設(shè)PPP項目的物有所值評價主要以定量評價為主，研究重點是對城市軌道交通建設(shè)PPP項目在傳統(tǒng)的運作與投資模式下，政府公共部門所承擔的成本現(xiàn)值為政府部門基礎(chǔ)的比較值(Public Sector Comparator，以下簡稱PSC值)。對PPP模式中相同條件下政府公共部門承擔的成本現(xiàn)值為項目的全生命周期成本(Life Cycle Cost，以下簡稱LCC值)，最終將兩者進行比較得出最終的VfM的評價結(jié)果。

2.1 PSC值計算

PSC值即政府部門的比較值是對某個項目的成本估算，假設(shè)該項目完全由政府公共部門進行融資、建設(shè)所耗費的資本。PSC值的計算主要包括了四個部分：初始PSC值、競爭中立、保留風(fēng)險與可轉(zhuǎn)移風(fēng)險。首先是與基本項目即參照項目的對比，在采取PPP模式的情況下與傳統(tǒng)的建設(shè)運營模式進行對比；其次是要考慮城市軌道交通建設(shè)PPP項目的全生命周期的成本；第三點主要是要衡量收益，本研究中以純利潤來對項目收益進行評判；最后要對政府公共部門的競爭性中立等因素進行量化。

1)初始PSC代表了項目建設(shè)的基礎(chǔ)成本，也是政府部門為項目提供的基本支持成本。對于初始PSC值的計算主要包括了建設(shè)成本、維修與服務(wù)成本以及所有權(quán)成本，項目的相關(guān)要求與采用PPP模式建設(shè)運行的項目保持一致。并將所有成本的組成在參考項目的全生命周期中折算為現(xiàn)值并進行預(yù)期現(xiàn)金流的預(yù)測。相應(yīng)的PSC值計算過程如下：

基礎(chǔ)PSC=項目的全生命周期成本-第三方收入=(總投資成本-收益)+維修與服務(wù)成本+(運營成本-第三方收入)。

本研究中的總投資成本包括直接投資成本與間接投資成本兩個部分。其中直接投資成本主要包括了投資成本、運營及維護成本三個部分，投資成本指的是項目在設(shè)計與施工階段所發(fā)生的設(shè)備及人工成本，以及相關(guān)的土地開發(fā)費用等；運營成本主要包括運營中的人工服務(wù)成本、設(shè)備購買與租賃成本等；維護成本包括了設(shè)備維修、人員投入以及耗材購買等成本的投入。間接投資成本主要是指對于項目的建設(shè)及服務(wù)有一定的幫助作用，但并不只為此而產(chǎn)生的有關(guān)費用，間接投資成本主要包括了間接運營成本以及間接服務(wù)成本，例如有關(guān)辦公服務(wù)開支、辦公場所租賃成本、物業(yè)管理、行政管理等輔助性的成本投資。

在參考項目中的收益主要為資本性收益即在項目的全生命周期內(nèi)，項目的資本所產(chǎn)生的收益，包括項目的買賣、資產(chǎn)的處置與租賃所產(chǎn)生的收益。

第三方收入是指在參考項目生命周期內(nèi)，若政府公共部門采取PPP模式進行項目的運作所產(chǎn)生的第三方收益，例如消費者購買產(chǎn)品或服務(wù)的收益，并且第三方收入應(yīng)當在運營服務(wù)與維護成本中抵消。

2)可轉(zhuǎn)移風(fēng)險。傳統(tǒng)的項目運作方式與PPP模式的最大區(qū)別就在于PPP模式的風(fēng)險分擔機制，政府公共部門將一些風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本或項目公司，減少了政府公共部門的風(fēng)險承擔壓力，因此可轉(zhuǎn)移風(fēng)險就是在PPP模式中政府部門可以將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本等私人部門的部分。

3)保留風(fēng)險是指在選用PPP模式進行項目運作的情況下，由政府部門承擔的風(fēng)險，沒有進行轉(zhuǎn)移的都稱為保留風(fēng)險，相關(guān)計算過程與可轉(zhuǎn)移風(fēng)險相同。

4)競爭性中立調(diào)整值。對PPP模式中政府公共部門與社會資本等私人部門之間進行比較的差異進行調(diào)整，就需要考慮到競爭中立進行調(diào)整。政府公共部門的主要優(yōu)勢在于不需要承擔相應(yīng)的稅費、租金等成本，將這些成本換算成現(xiàn)值加入政府公共部門的比較值中，其短板應(yīng)當從比較值中扣減。

2.2 LCC值計算

在采用PPP模式進行運作的項目中政府公共部門所要承擔的相應(yīng)成本就是LCC值。政府公共部門的保留風(fēng)險所承擔的成本與政府公共部門實際建設(shè)運營所承擔的成本構(gòu)成了LCC。政府公共部門的保留風(fēng)險與PSC值的計算過程相同。

2.3 VfM結(jié)果分析

通過對PSC值與LCC值的研究與分析說明，對物有所值及其指數(shù)的計算描述分別如式(1),式(2)所示：

VfM=∑PSC-∑LCC

(1)

其中，∑VfM，∑PSC，∑LCC分別為VfM量值、PSC累計值以及LCC累計值。

LVfM=∑LCC/∑PSC

(2)

其中，LVfM為VfM指數(shù)。

根據(jù)上述定義，當VfM>0或LVfM>1時，則表示該項目在選取PPP模式進行運作時比傳統(tǒng)的運作模式更加具有優(yōu)勢，也就是說此時可以選用PPP模式進行項目的建設(shè)及運營服務(wù)。當VfM<0或LVfM<1時，則表示該項目在選取傳統(tǒng)的運作模式時比PPP模式進行運作更加具有優(yōu)勢，也就是說此時可以選用傳統(tǒng)模式進行項目的建設(shè)及運營服務(wù)。

3 基于風(fēng)險分擔的VfM評價框架

本文對城市軌道交通建設(shè)PPP項目物有所值評價研究是在項目風(fēng)險量化以及風(fēng)險分擔的基礎(chǔ)上進行的。本章對物有所值的PSC值與LCC值進行了相關(guān)的介紹，本節(jié)在此基礎(chǔ)上對基于風(fēng)險分擔的VfM評價框架進行相關(guān)介紹。

對PSC值進行計算，其中詳細組成及測算如表1所示。

表1 PSC值測算框架

對LCC值進行計算，詳細的組成及測算如表2所示。

根據(jù)本文對PSC值與LCC值的有關(guān)介紹與描述，可以得知PSC值與LCC值是項目按照PPP模式進行建設(shè)的兩個組成部分，對于PPP項目VfM進行定量評價如圖2所示。

表2 LCC值測算框架

當VfM>0時，選用PPP模式與傳統(tǒng)模式相比較而言更具有優(yōu)勢；當VfM<0時，選用PPP模式不具備優(yōu)勢，此時不應(yīng)選用PPP模式進行項目的建設(shè)與運營。

4 結(jié)語

本文通過對城市軌道交通建設(shè)的PPP項目物有所值定量評價中PSC值與LCC值的計算組成進行分析，確定了VfM定量評價的主要構(gòu)成，構(gòu)建了基于風(fēng)險分擔的VfM評價計算模型。采用定性與定量相結(jié)合的方式對建設(shè)及運營過程中的風(fēng)險進行發(fā)生概率、重要度的分析，提高了以往僅依靠主觀及經(jīng)驗對項目進行評價的準確性和科學(xué)性。