李勝利,張一武

(安徽大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 合肥 230601)

一、問題的提出:自我審查模式的弊端

2016年6月1日,為規(guī)范政府行為、防止政府出臺(tái)排除或限制競爭的政策措施,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》),標(biāo)志著公平競爭審查制度在我國得以正式確立和全面開啟,行政性壟斷的規(guī)制也翻開了新的篇章。針對(duì)增量和存量政策措施,《意見》分別確立了“誰制定,誰審查”的制定者審查模式,以及“誰制定,誰清理”的制定者清理模式,兩者共同構(gòu)成了公平競爭審查制度的自我審查模式。2017年,《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》(以下簡稱《細(xì)則》)出臺(tái),對(duì)國務(wù)院《意見》進(jìn)行了貫徹和細(xì)化,行政性壟斷的基本表現(xiàn)類型也得以明確。

然而,自我審查模式一直飽受學(xué)界詬病。公平競爭審查的有效實(shí)施和作用發(fā)揮,需要審查機(jī)關(guān)同時(shí)具備主觀上的審查意愿和客觀上的審查能力,任一條件的缺失都會(huì)造成自我審查的形式化和低效化,然而我國實(shí)行的自我審查模式在這兩方面都存在問題。政策措施的制定機(jī)關(guān)(以下簡稱制定機(jī)關(guān)或制定者)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判官”,因此自我批評(píng)和否定的主觀意愿受限,由此產(chǎn)生的結(jié)果是自我審查程序的形式化。[1]而且在此情況下,制定者很有可能會(huì)尋求競爭的規(guī)避,政府失靈的現(xiàn)象也被再次引發(fā)。[2]此外,公平競爭審查的程序前置性,要求政策制定主體必須進(jìn)行“自我審查”。但是,在自我審查時(shí)“過濾”出相關(guān)阻礙、限制競爭的“雜質(zhì)”,則需要審查機(jī)關(guān)具有足夠的專業(yè)能力,能準(zhǔn)確理解和運(yùn)用有關(guān)法律規(guī)定,而這種要求和現(xiàn)實(shí)顯然相去甚遠(yuǎn)。[3]

盡管公平競爭的自我審查模式存在諸多漏洞且飽受爭議,但基于我國行政機(jī)關(guān)數(shù)量大、種類多的現(xiàn)狀,[4]政策制定者自我審查為主的選擇確實(shí)是最合適的[5]。一方面,政策措施的出臺(tái)都有其特定的背景,相比其他機(jī)關(guān),政策制定者對(duì)相關(guān)情況的了解更加全面和深入,自我審查更為科學(xué)、合理,也可以節(jié)約成本、提高效率。另一方面,我國政策措施數(shù)量眾多,巨大的工作量并非某一特定機(jī)關(guān)所能應(yīng)對(duì)。因此,當(dāng)下迫切需要解決的問題在于如何使自我審查擺脫程序形式化走向?qū)嵸|(zhì)化,以有效抑制出臺(tái)危害競爭的政策措施。換言之,就是要解決自我審查中制定機(jī)關(guān)恣意的問題,以規(guī)范制定機(jī)關(guān)裁量權(quán)的使用。

由此可見,自我審查的外部監(jiān)督機(jī)制尤為重要,一方面能夠?qū)χ贫C(jī)關(guān)施加監(jiān)督壓力,倒逼公平競爭審查工作嚴(yán)格按照法定要求實(shí)質(zhì)、有效地開展,另一方面監(jiān)督機(jī)制也能對(duì)已出現(xiàn)的違法審查行為予以糾正,防控政策措施排除、限制競爭的風(fēng)險(xiǎn)。

二、自我審查實(shí)質(zhì)化的保障:外部監(jiān)督壓力的倒逼作用

權(quán)力的行使如果不存在監(jiān)督機(jī)制的制約,就會(huì)成為侵犯權(quán)利的暴力機(jī)器。[6]自我審查在性質(zhì)上既是責(zé)任也是權(quán)力,意味著制定者對(duì)那些排除或限制競爭的政策措施的審查及處理可起到最直接、有效的規(guī)范作用,同時(shí)也意味著對(duì)于該項(xiàng)權(quán)力的行使必然要設(shè)置一定的監(jiān)督機(jī)制,以“倒逼”政策制定機(jī)關(guān)選擇依法、實(shí)質(zhì)且有效地行使審查權(quán)力,最終確保增量政策符合公平競爭要求,違規(guī)存量政策得到及時(shí)、有效的清理。[7]

監(jiān)督機(jī)制的施壓對(duì)自我審查的規(guī)范邏輯為:監(jiān)督壓力的大小在一定程度上反映了違法行為的曝光概率[8],即政策制定者違法出臺(tái)或不依法清理不當(dāng)?shù)恼叽胧r(shí),其受到責(zé)任追究的可能性大小。盡管監(jiān)督本身并不能直接產(chǎn)生不利影響,監(jiān)督引發(fā)的責(zé)任追究卻可以直接作出否定性評(píng)價(jià)和懲罰,[3]即監(jiān)督機(jī)制的存在是責(zé)任追究的前提和啟動(dòng)條件。責(zé)任追究利用“經(jīng)濟(jì)人”趨利避害的天性,通過其嚴(yán)格的懲罰性和不利性對(duì)政策制定者產(chǎn)生了巨大的壓力,監(jiān)督與追責(zé)的啟動(dòng)、承繼關(guān)系,使得監(jiān)督也具有了責(zé)任追究的懲戒壓力。由此可見,監(jiān)督壓力是責(zé)任追究壓力的影射。

(一)違法成本對(duì)違法傾向的抑制作用

按照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),自我審查機(jī)關(guān)為理性的經(jīng)濟(jì)人,在選擇行為的過程中會(huì)進(jìn)行收益和成本分析,并最終作出符合利益最大化目標(biāo)的選擇。[9]其中,收益可以直接體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的增加(如權(quán)力尋租的對(duì)價(jià)收益),也可體現(xiàn)為其他好處(如政績增加和上級(jí)認(rèn)可),即自身得到獎(jiǎng)勵(lì)和政治升遷的可能性增加。而成本系所遭受的不利影響,主要體現(xiàn)為政績的減少、綜合評(píng)價(jià)的降低、有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的責(zé)難,即政治晉升的受阻、相關(guān)責(zé)任的追究。當(dāng)監(jiān)督壓力足夠大的時(shí)候,責(zé)任追究也將會(huì)迅速且準(zhǔn)確,政策制定機(jī)關(guān)的違法成本較大,此時(shí)政策制定機(jī)關(guān)的違法傾向較小。[10]而且,對(duì)政策制定者而言,如果依法行事可以帶來更好的收益或者是成本更低,他們更愿意選擇依法行事。根據(jù)現(xiàn)行法律,違法責(zé)任追究主要包括行政和刑事兩類,其中刑事責(zé)任追究將會(huì)使違法者喪失原有職權(quán)和地位、遭受刑罰懲罰并沒收違法收益,使其得不償失。[11]行政責(zé)任的追究盡管對(duì)違法者的職權(quán)和地位不一定產(chǎn)生直接且重大的影響,但對(duì)其一段時(shí)間的晉升和評(píng)價(jià)是十分不利的,[12]102-118而這一點(diǎn)往往為機(jī)關(guān)工作人員所看重,責(zé)任追究也具有較大威懾作用。因此,監(jiān)督所影射的責(zé)任追究壓力,可以警醒政策制定者違法將得不償失,使其產(chǎn)生違法選擇上的顧忌,倒逼其選擇依法開展公平競爭審查活動(dòng)。

(二)“無能”成本倒逼解決專業(yè)性不足問題

“無能”成本是指由于政策制定機(jī)關(guān)及其工作人員專業(yè)能力上的缺乏,無法準(zhǔn)確把握和運(yùn)用法律規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn),自我審查工作出現(xiàn)違反規(guī)定要求的情形,由此政策制定者所承受的不利影響。雖然“無能”成本相對(duì)違法成本較小,但也具有足夠的壓力。實(shí)踐中,責(zé)任追究往往以結(jié)果為主要考量,盡管能力問題可能會(huì)成為減輕或免除處罰的考量因素,但這種“無能”所帶來的負(fù)面評(píng)價(jià)也是一種變相的責(zé)任追究。其中,“無能”成本主要表現(xiàn)為上級(jí)機(jī)關(guān)或其他管理機(jī)關(guān)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)工作人員的評(píng)價(jià)降低,使其在政治升遷中處于相對(duì)劣勢的地位。特別是在國家大力推進(jìn)對(duì)庸政懶政官員進(jìn)行清理的改革進(jìn)程中,“無能”的機(jī)關(guān)工作人員容易被貼上“庸政懶政”的標(biāo)簽,并可能會(huì)因此被調(diào)整崗位或辭退。[13]而且,一旦“無能”引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)影響,社會(huì)輿論的壓力也會(huì)迫使政府對(duì)“無能者”嚴(yán)懲不貸。[14]由此,外部監(jiān)督所影射的責(zé)任追究壓力,會(huì)倒逼政策制定者主動(dòng)尋求出路,彌補(bǔ)自身在專業(yè)能力上的不足。至此,《意見》《細(xì)則》等所提出的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見征詢機(jī)制、第三方及專家學(xué)者參與審查評(píng)估機(jī)制等鼓勵(lì)措施,也將正式成為行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行審查、彌補(bǔ)自身不足的重要選擇。此外,外部的監(jiān)督壓力也會(huì)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)積極組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和專業(yè)學(xué)習(xí)活動(dòng),以提升工作人員的專業(yè)能力和素養(yǎng),進(jìn)而促進(jìn)自我審查工作的規(guī)范化及實(shí)質(zhì)化。由此可見,外部監(jiān)督壓力能夠有效倒逼行政機(jī)關(guān)及其工作人員發(fā)現(xiàn)自身在專業(yè)能力上的不足并積極采取措施解決問題,以擺脫“無能”所帶來的諸多不利影響。

(三)監(jiān)督機(jī)制對(duì)自我審查的延伸和保障作用

在審查主體上,制定機(jī)關(guān)為職權(quán)主體,由此審查的對(duì)象、內(nèi)容和程度等都由制定機(jī)關(guān)決定,這必然會(huì)引發(fā)權(quán)力使用的恣意。[15]為確保該審查能夠依法、實(shí)質(zhì)且合理地進(jìn)行,《意見》和《細(xì)則》確立了監(jiān)督機(jī)制,一方面對(duì)政策制定機(jī)關(guān)形成一定的外部壓力,倒逼其依法開展審查活動(dòng),另一方面則是激勵(lì)有關(guān)主體參與自我審查工作,在此意義上競爭審查的主體和程序都得到了延伸。其中,監(jiān)督主體的介入,將對(duì)審查啟動(dòng)、進(jìn)行,以及決定的得出、執(zhí)行,進(jìn)行全程的審視,在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)會(huì)通過建議、督促、責(zé)令改正等柔性或剛性的手段促使政策制定機(jī)關(guān)改正,在此情況下審查權(quán)力的行使主體從政策制定機(jī)關(guān)延展到了監(jiān)督者,即監(jiān)督機(jī)制在一定意義上擴(kuò)充了自我審查的主體范圍并解決了用權(quán)恣意的問題,而且審查主體數(shù)量的增加和代表利益的多元化也使審查更具有科學(xué)性和合理性。在審查程序的延伸上也是如此,監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作一方面需要監(jiān)督者按照規(guī)定自行進(jìn)行審查、評(píng)估并作出判斷,此時(shí)外部監(jiān)督機(jī)制也發(fā)揮了審查的功能,而且監(jiān)督者在審查后如果得出否定的判斷,則會(huì)通過強(qiáng)制性或非強(qiáng)制性的手段,要求政策制定者重新審查或進(jìn)行清理,此時(shí)審查程序?qū)崿F(xiàn)了兩次延伸,過程上的限制也更加充分,自我審查的實(shí)質(zhì)性和有效性也得到了保障。由此,自我審查的程序在主體和過程上都得到了延伸,自我審查實(shí)質(zhì)化的保障更加充分。

三、現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制評(píng)析：有益的經(jīng)驗(yàn)與存在的不足

盡管在實(shí)踐中,對(duì)政策制定機(jī)關(guān)自我審查的外部監(jiān)督壓力種類較多(包括司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)的監(jiān)督,也包括行政機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督),但形成的外部監(jiān)督壓力整體偏弱,難以對(duì)政策制定機(jī)關(guān)形成有效的倒逼作用。不少學(xué)者也在參考國外經(jīng)驗(yàn)的情況下提出了修正或創(chuàng)新的建議,這些建議對(duì)問題的解決都具有重要的參考價(jià)值,但結(jié)合我國國情來看,這些建議也存在一定的不足。本文將針對(duì)司法及準(zhǔn)司法性監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三種機(jī)制分析現(xiàn)有機(jī)制所存在的不足和有益經(jīng)驗(yàn)。

(一)司法救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制

1.行政訴訟的附帶性審查

在我國,法院對(duì)政策措施的監(jiān)督和糾正是通過附帶性審查來實(shí)現(xiàn)的。行政相對(duì)人和相關(guān)人只能在針對(duì)具體行政行為提起訴訟的前提下,才能要求對(duì)涉訴行為所依據(jù)的政策措施進(jìn)行附帶性的審查和處理。而且,根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定,附帶性審查的范圍限于規(guī)范性文件,不包括規(guī)章,這也表明規(guī)章在法院審判中具有合法性地位。因此,訴訟程序在啟動(dòng)上存在較大的限制,一方面政策措施審查的啟動(dòng)只能是間接且附帶的,另一方面規(guī)章的排除大大限縮了附帶性審查的作用范圍,監(jiān)督所影射的責(zé)任追究壓力也受限嚴(yán)重。而且,很多規(guī)范性文件的違法性是繼承于上位法,對(duì)其進(jìn)行合法性審查又要遵循上位法的指引,此時(shí)救濟(jì)會(huì)陷入死循環(huán),規(guī)范性文件往往難以得到應(yīng)有的處理。[16]參考美國的司法審查制度,我國不少學(xué)者也主張取消附帶性審查[17],但案件的爆炸式增長是法院難以應(yīng)對(duì)的,因此這一修正建議不符合我國國情。此外,訴訟主體限于客觀的利害關(guān)系人,排除了許多潛在或公益性的維權(quán)私主體,司法監(jiān)督施壓的啟動(dòng)受到了限制。另外,行政訴訟存在成本高、效率低、被告地位強(qiáng)勢等問題,由此私人對(duì)訴訟的選擇存在諸多顧忌,訴訟的壓力作用也自然不足。

行政訴訟也存在許多可參考的經(jīng)驗(yàn)。首先,在制度設(shè)計(jì)上,司法機(jī)關(guān)在爭議的裁判上具有獨(dú)立性和專業(yè)性,而且等腰三角形的訴訟構(gòu)造強(qiáng)調(diào)裁判者與雙方要保持同等距離,原被告雙方應(yīng)當(dāng)平等對(duì)抗,由此對(duì)被申請(qǐng)人形成了申請(qǐng)人和法官的雙重監(jiān)督壓力。[18]其次,訴訟設(shè)計(jì)的正當(dāng)程序規(guī)則,將抽象的實(shí)體公正判斷問題轉(zhuǎn)換成了具體的程序公正判斷問題,這種問題轉(zhuǎn)換和具體化的思路是實(shí)現(xiàn)訴訟公正和社會(huì)認(rèn)同的重要手段,而且結(jié)果公正轉(zhuǎn)化為過程公正,相對(duì)更具有可感知性、可控性和持續(xù)性。[19]最后,盡管訴訟程序在啟動(dòng)上存在諸多問題,但在符合法定條件的情況下,司法監(jiān)督啟動(dòng)的主導(dǎo)權(quán)仍掌握在有關(guān)單位和個(gè)人手中,法院的裁量權(quán)受到嚴(yán)格限制,這一點(diǎn)對(duì)發(fā)掘私人監(jiān)督的主動(dòng)性和增大程序啟動(dòng)壓力而言十分有益。

2.行政復(fù)議的附帶性審查

根據(jù)學(xué)界通說,行政復(fù)議兼具行政與司法雙重特征,具有準(zhǔn)司法屬性。[20]《行政復(fù)議法》所規(guī)定的復(fù)議啟動(dòng)條件、附帶性審查的范圍和審查程序都與《行政訴訟法》基本一致,因此行政復(fù)議的啟動(dòng)上也存在較大的限制,監(jiān)督所影射的責(zé)任追究壓力存在很大不足。此外,行政復(fù)議以書面審查為原則、調(diào)查詢問為例外,缺乏訴訟的三角構(gòu)造和平等對(duì)抗,基于書面審查申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人的意見所得出的復(fù)議決定相較于法院裁判缺乏足夠的科學(xué)性及合理性。而且,復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間存在一定的利害聯(lián)系,申請(qǐng)人又難以實(shí)際參與審查程序、施加過程監(jiān)督壓力,復(fù)議機(jī)關(guān)的公正性也自然會(huì)受到懷疑。[21]但是,行政復(fù)議也存在許多優(yōu)點(diǎn)，比如，行政復(fù)議具有行政性的特點(diǎn),因此復(fù)議的效率較高,而且復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間一般都具有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,復(fù)議決定執(zhí)行的質(zhì)量和效率也能得到有力保障,違法行為可以得到及時(shí)糾正。基于此,行政復(fù)議的應(yīng)有監(jiān)督壓力能起到很好的倒逼作用,這種行政主導(dǎo)下的救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的效率和效益也十分可觀。

(二)行政監(jiān)督機(jī)制

行政事務(wù)都具有一定的專業(yè)性和復(fù)雜性,而且行政獨(dú)立性保障一直都是行政監(jiān)督的重要考慮因素,因此行政體系內(nèi)部監(jiān)督和原機(jī)關(guān)自我糾正為主、為先的模式成為對(duì)公監(jiān)督的首要選擇。這種選擇一方面可以尊重原機(jī)關(guān)的獨(dú)立自主性和業(yè)務(wù)熟練優(yōu)勢[22],另一方面也可以維護(hù)行政系統(tǒng)內(nèi)部穩(wěn)定性和外部權(quán)威性、專業(yè)性。同時(shí),具體糾正事務(wù)由原機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),而監(jiān)督機(jī)關(guān)居于“錯(cuò)誤發(fā)現(xiàn)者”的地位,這也在很大程度上減輕了監(jiān)督機(jī)關(guān)的任務(wù)負(fù)擔(dān)并提高了監(jiān)督效率。需要指出的是,這種選擇也為原機(jī)關(guān)預(yù)留了巨大的自由裁量空間,因此自我審查進(jìn)行與否及實(shí)質(zhì)化程度都具有較大的不確定性。按照糾正主體的不同,行政監(jiān)督主要分為上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制、專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制兩種。

1.上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制

這里的上級(jí)機(jī)關(guān)包括各級(jí)地方政府的上級(jí)政府以及部門所屬政府和上級(jí)部門。《細(xì)則》就上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督規(guī)定了三種方式:其一為根據(jù)單位或個(gè)人的舉報(bào)而展開的調(diào)查、處理;其二為依反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議而進(jìn)行調(diào)查和處置;其三為上級(jí)機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行的調(diào)查監(jiān)督處理工作。由此可見,上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行具有較大的被動(dòng)性。然而,面對(duì)建議和舉報(bào),上級(jí)機(jī)關(guān)享有較大的裁量權(quán),而且傾向于選擇交由原機(jī)關(guān)自行處理,但對(duì)于處理的過程和結(jié)果及其執(zhí)行情況則缺乏深入且長效的監(jiān)視、督促機(jī)制,因此上級(jí)監(jiān)督的實(shí)際壓力不充足。此外,盡管上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)主動(dòng)調(diào)查監(jiān)督并作出處理,但實(shí)踐中,上級(jí)機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)查監(jiān)督的概率較小,往往以重大社會(huì)影響或損害為前提,上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的利益聯(lián)系也會(huì)降低這種監(jiān)督的主動(dòng)性和概率。[23]當(dāng)然,上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制也存在一定的優(yōu)勢。上級(jí)機(jī)關(guān)所享有的監(jiān)督和處理權(quán)是基于憲法及其相關(guān)法的授權(quán)而享有的,具有極高的權(quán)威性和強(qiáng)制力,再加上行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,能夠有效保障上命下從。換言之,上級(jí)機(jī)關(guān)在督促依法實(shí)質(zhì)、有效地開展審查活動(dòng)以及強(qiáng)制干預(yù)上具有足夠的壓力,能夠有效倒逼政策制定機(jī)關(guān)依法實(shí)質(zhì)開展自我審查并提升自身的專業(yè)能力。

2.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為專門機(jī)關(guān),在壟斷行為的判斷和認(rèn)定上具有專業(yè)性和專門性,因此由其承擔(dān)專項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)是適當(dāng)?shù)?這也奠定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督體系中的重要地位。但實(shí)際上,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)政策制定機(jī)關(guān)涉嫌壟斷行為時(shí)僅享有建議權(quán)。由于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議權(quán)不具有強(qiáng)制性效力,政策制定機(jī)關(guān)對(duì)是否接受建議、接受的程度、如何執(zhí)行等具有較大的裁量空間,而執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法介入,只能期待政策制定機(jī)關(guān)能夠自覺遵從。因此,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制缺乏責(zé)任追究和政策清理的強(qiáng)制性壓力,這種建議權(quán)若無其他壓力來源便難以發(fā)揮其倒逼作用,自我審查的恣意也無法得到有效抑制。

有學(xué)者參考國外經(jīng)驗(yàn),提出要賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以強(qiáng)制審查權(quán)力,[24]或者通過建立雙重審查模式,賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以二次審查權(quán)。[25]前述修正都是通過賦予強(qiáng)制性否定權(quán)的方式,為執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供充足的強(qiáng)制性壓力,這也解決了原制度中建議權(quán)壓力不足的問題。但需要指出的是,這種修正對(duì)審查權(quán)限以及審查階段的改良與當(dāng)下國情不相符合。一方面,從法律及政策文件來看,我國一直秉持行政機(jī)關(guān)獨(dú)立自主的觀念,司法機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤后均僅享有建議權(quán),一般不能采取直接的干預(yù)措施。即使是有權(quán)的上級(jí)機(jī)關(guān)，一般也是以責(zé)令改正先行,直接改變或撤銷一般僅出現(xiàn)在緊急、重大或其他特殊的情況中。盡管包括反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在內(nèi)的其他機(jī)關(guān)的意見在某些方面更為專業(yè),但政策措施的制定系多方因素的綜合考量,建議性質(zhì)的干預(yù)就政策制定本身而言相對(duì)更為妥當(dāng)。另一方面,二次審查的程序改良缺乏可行性。我國《反壟斷法》規(guī)定,只有國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)授權(quán)的省級(jí)機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法工作,由此可見我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有層級(jí)高、數(shù)量少的特點(diǎn)。若實(shí)行二次審查模式,則反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將面對(duì)難以承受的巨大審查壓力,由此產(chǎn)生的后果就是,二次審查將流于形式,執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查也將失去否定權(quán)的強(qiáng)制性壓力。因此,通過賦予否定權(quán)增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督壓力的路徑不適合我國國情,當(dāng)前更為可行的路徑是在保留建議權(quán)現(xiàn)狀的前提下引入其他壓力,以此倒逼政策制定機(jī)關(guān)主動(dòng)選擇最大程度地接受并執(zhí)行建議。

(三)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

相比其他機(jī)制,社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)勢在于,監(jiān)督主體具有數(shù)量大、分布廣、種類多且敏感度高等特點(diǎn)。一方面社會(huì)力量的規(guī)模、層次和廣度能夠?qū)Ω骷?jí)各類政策制定機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行囊括、監(jiān)督,另一方面政策措施的制定涉及資源分配,所涉單位或個(gè)人的感受明顯且迅速,因此社會(huì)監(jiān)督在發(fā)掘違法上具有全面、快速的優(yōu)點(diǎn),所帶來的違法曝光壓力較大。而且,基于權(quán)益維護(hù),社會(huì)公眾能夠持續(xù)關(guān)注和監(jiān)督政策制定機(jī)關(guān)的審查和處理活動(dòng),由此社會(huì)監(jiān)督壓力還具有全程、長效的優(yōu)勢。社會(huì)監(jiān)督施壓的過程其實(shí)就是多元利益博弈的過程,此時(shí)政府在受壓之下會(huì)對(duì)社會(huì)訴求予以考慮和回應(yīng),政策措施的制定和審查也會(huì)更趨科學(xué)、合理,自我審查的實(shí)質(zhì)化也能有效實(shí)現(xiàn)。另外,社會(huì)具有巨大的監(jiān)督資源和潛力,能夠?qū)崿F(xiàn)公力監(jiān)督成本的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)足,進(jìn)而使監(jiān)督體系得到基礎(chǔ)上的保障。

盡管理論上社會(huì)監(jiān)督優(yōu)勢十分突出,但實(shí)踐中社會(huì)監(jiān)督的作用發(fā)揮受限較大。一方面,社會(huì)監(jiān)督對(duì)公力監(jiān)督有依賴性,致使其只能“受制于人”,而司法、行政監(jiān)督程序的啟動(dòng)又受到諸多限制,因而社會(huì)監(jiān)督作用的發(fā)揮受到嚴(yán)重制約。而且,由于這種依賴,社會(huì)監(jiān)督的參與作用常停留在對(duì)違法行為的發(fā)掘上,而對(duì)程序啟動(dòng)后處理結(jié)果的產(chǎn)生和執(zhí)行,社會(huì)力量的參與和影響作用則較為受限。另一方面,社會(huì)監(jiān)督本身也存在私益性過重的問題,參與監(jiān)督的單位或個(gè)人往往以自身利益的最大化為標(biāo)準(zhǔn),存在私人濫用權(quán)利、浪費(fèi)監(jiān)督資源等問題。

四、行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)想:社會(huì)力量與執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作互補(bǔ)

外部監(jiān)督壓力的加強(qiáng),需要能夠應(yīng)對(duì)大規(guī)模、多方面、多地區(qū)的政策措施的審查和監(jiān)督工作,提高違法行為的發(fā)現(xiàn)和懲罰概率,并能在責(zé)任追究的強(qiáng)制性壓力下,倒逼和保障自我審查工作的實(shí)質(zhì)化。就現(xiàn)存的外部監(jiān)督壓力而言,盡管存在諸多限制和不足,但各監(jiān)督模式在程序、構(gòu)造和權(quán)力設(shè)置等方面的優(yōu)勢卻值得借鑒。因此,需要克服傳統(tǒng)監(jiān)督模式所存在的諸多缺陷,并充分聚合和發(fā)揮各項(xiàng)優(yōu)勢,以形成監(jiān)督合力、總體加大全程的監(jiān)督壓力,而監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新是必要的。

基于社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)勢和潛力,應(yīng)考慮深入發(fā)掘社會(huì)力量參與審查監(jiān)督,并在原有行政權(quán)力監(jiān)督體制下嘗試引入訴訟構(gòu)造的雙重壓力以及正當(dāng)程序規(guī)則的過程壓力,構(gòu)建行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制。行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新,應(yīng)當(dāng)結(jié)合各監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢,抑制自我審查的恣意性和形式化,彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)督體系之不足,在發(fā)掘參與者監(jiān)督壓力的同時(shí)形成監(jiān)督壓力的合力,最終確保公平競爭自我審查能夠真正落到實(shí)處。

(一)行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新思路

行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮已有機(jī)制的優(yōu)勢,彌補(bǔ)其不足,以確保新機(jī)制具有科學(xué)性和合理性。

首先,新機(jī)制的設(shè)計(jì)和運(yùn)作必須立足國情。一方面,在我國的監(jiān)督體制中,一般只有上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為進(jìn)行撤銷或改變,其他機(jī)關(guān)僅享有監(jiān)督和提出處理建議的權(quán)力。而且,對(duì)于行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行為的糾正也是以自我糾正為主的,上級(jí)的強(qiáng)制干預(yù)權(quán)一般不輕易使用。另一方面,我國地方行政區(qū)劃和層級(jí)較多,致使實(shí)踐中政策制定機(jī)關(guān)及政策措施的數(shù)量十分龐大,因此有關(guān)機(jī)關(guān)很難對(duì)此進(jìn)行全面且逐一的監(jiān)督和處理,自我審查模式仍應(yīng)處于主導(dǎo)地位。[26]此外,我國正在推進(jìn)社會(huì)力量參與監(jiān)督的改革,社會(huì)監(jiān)督參與的比重和作用應(yīng)當(dāng)予以加強(qiáng)。

其次,在性質(zhì)和功能定位上,該機(jī)制為行政體系內(nèi)部的私權(quán)救濟(jì)和公權(quán)監(jiān)督程序,應(yīng)受行政機(jī)關(guān)權(quán)力的主導(dǎo),且機(jī)制兼具監(jiān)督和救濟(jì)的功能。在定性上,由于該機(jī)制針對(duì)的主要對(duì)象是政策制定機(jī)關(guān)公平競爭審查行為,系政府對(duì)政策措施的制定或修改、廢止,屬于機(jī)關(guān)的抽象行政行為和行政立法行為,因此行政主導(dǎo)和內(nèi)部糾正更為合適。而且,行政主導(dǎo)下的救濟(jì)和監(jiān)督的效率較高,有助于及時(shí)控制損害的發(fā)生或擴(kuò)大。在功能定位上,該機(jī)制應(yīng)當(dāng)監(jiān)督功能和救濟(jì)功能并重。監(jiān)督功能的直接作用應(yīng)是競爭審查行為的規(guī)范化,根本作用是確保政策措施本身的合法性及合理性,以防止危害市場公平競爭秩序的措施被法定化、政策化。對(duì)救濟(jì)功能的強(qiáng)調(diào),則有助于厘清社會(huì)參與的地位,提升社會(huì)參與的比重和影響作用。其中,對(duì)該機(jī)制的運(yùn)行過程及結(jié)果的監(jiān)督和救濟(jì),仍需遵循《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》等有關(guān)規(guī)定。

再次,實(shí)行公私合作監(jiān)督和對(duì)抗的模式。將社會(huì)力量的違法曝光優(yōu)勢與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢結(jié)合,實(shí)現(xiàn)違法曝光壓力、執(zhí)法專業(yè)壓力的協(xié)同發(fā)力,同時(shí)也應(yīng)保留執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議權(quán)并通過權(quán)重加成的方式發(fā)揮作用。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾在規(guī)制違法政策措施上具有共同的目的,因此可以作為一體進(jìn)行對(duì)抗。需要強(qiáng)調(diào)的是,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提升社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制啟動(dòng)的控制權(quán),充分發(fā)揮社會(huì)公眾參與監(jiān)督的積極能動(dòng)性。公私合作能夠提高監(jiān)督者的地位,形成與政策制定機(jī)關(guān)分庭抗禮的局勢,其對(duì)裁判者的監(jiān)督壓力也能倒逼裁判者居中裁斷。另外,社會(huì)參與方的全程關(guān)注和監(jiān)督,能夠有效確保全過程外部壓力的充足和有效,實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)裁量行為的全程倒逼和規(guī)范。

最后,機(jī)制的架構(gòu)和運(yùn)行應(yīng)引入三角構(gòu)造和正當(dāng)程序規(guī)則。正當(dāng)程序規(guī)則的引入,一方面可以發(fā)揮過程監(jiān)督壓力的作用,促使整個(gè)監(jiān)督判斷過程更具有實(shí)質(zhì)性和有效性,進(jìn)而能夠起到自我審查實(shí)質(zhì)有效開展的倒逼作用;另一方面也可促成政策措施的實(shí)質(zhì)公正問題向程序公正問題轉(zhuǎn)化,使公平競爭審查的過程更具可視性、可控性和高效性。等腰三角形的結(jié)構(gòu)可使監(jiān)督者與被監(jiān)督者形成平等對(duì)抗,有權(quán)機(jī)關(guān)居中裁判的格局。一方面,在此結(jié)構(gòu)中,監(jiān)督者與裁判者能夠?qū)φ咧贫C(jī)關(guān)形成雙重監(jiān)督壓力,迫使其重新依法開展自我審查;另一方面,裁判者的最終處置權(quán),也能為自我審查和糾正不力起到兜底作用。

(二)行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的架構(gòu)和運(yùn)行

有效的救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)確立監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的平等地位和對(duì)抗交流機(jī)制,并設(shè)置中立的最終裁決者,以確保整個(gè)過程具有足夠的壓力來發(fā)揮其倒逼作用。該模式的運(yùn)行架構(gòu)如圖1所示:

圖1 行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的架構(gòu)

參與行政救濟(jì)監(jiān)督程序的主體包括三類:一是作為監(jiān)督者和程序啟動(dòng)者的公私合作整體,由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾代表組成;二是作為被監(jiān)督者和涉嫌違法自我審查者的政策制定機(jī)關(guān);三是作為裁決者的有權(quán)上級(jí)機(jī)關(guān)。其中,根據(jù)《反壟斷法》和2018年發(fā)布的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,國家市場監(jiān)督管理總局下設(shè)的反壟斷局為法定的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),并可視情況授權(quán)省級(jí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作?；谛屎蛯?shí)踐的考量,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)宜以省級(jí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)為主,當(dāng)省級(jí)機(jī)構(gòu)存在偏袒、利益關(guān)聯(lián)等利害關(guān)系時(shí),應(yīng)以反壟斷局或者是受其指定的其他省級(jí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)為監(jiān)督合作者,但需要反壟斷局作出充分的授權(quán)和說明。此外,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾代表分別就自糾及政策措施所存在的合法或違法情形進(jìn)行論證并相互辯論對(duì)抗,上級(jí)機(jī)關(guān)也可對(duì)兩方展開詢問。同時(shí),上述三類主體均可聘請(qǐng)專家學(xué)者為自身提供專業(yè)支持,并就自身的請(qǐng)求和觀點(diǎn)加強(qiáng)論證。

行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行程序應(yīng)當(dāng)秉持政策制定機(jī)關(guān)自我糾正為主、優(yōu)先原則,以提高效率并尊重行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立自主。上級(jí)機(jī)關(guān)的直接改變或撤銷權(quán)的行使應(yīng)作為兜底處理手段,在政策制定機(jī)關(guān)未執(zhí)行決定或執(zhí)行不徹底時(shí)再行使用。

具體來說,該程序主要包括五部分:

一是程序的啟動(dòng)。行政救濟(jì)監(jiān)督程序的啟動(dòng)以私人的請(qǐng)求為伊始,但為防范私人濫用救濟(jì)和監(jiān)督權(quán),一般由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接受并審查請(qǐng)求是否合法合理,若請(qǐng)求合法合理、自我審查存在違法之虞,則啟動(dòng)程序,反之則不予啟動(dòng),并通知請(qǐng)求人,同時(shí)說明理由。此外,當(dāng)請(qǐng)求啟動(dòng)者為群體時(shí),若群體人員的請(qǐng)求基本相同,且該群體人員在相關(guān)市場內(nèi)的數(shù)量較大時(shí),可以越過反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查直接啟動(dòng)程序。當(dāng)政策措施違法、侵犯私權(quán)的情況已經(jīng)十分明顯且迫切,基于效率和防范行政權(quán)壓制的考量,賦予直接啟動(dòng)權(quán)是合適的。這種程序啟動(dòng)控制權(quán)的部分賦予也能提高社會(huì)參與的積極性,并提高程序的權(quán)威性和公正性。此外,對(duì)于法律、行政法規(guī)規(guī)定的例外情形,應(yīng)明確排除在程序適用范圍之外,但要對(duì)此作出詳細(xì)的規(guī)定和嚴(yán)格限制。

二是參與代表的選擇和雙方辯論對(duì)抗。在程序啟動(dòng)后,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告,說明此次監(jiān)督救濟(jì)的主要內(nèi)容以及時(shí)間、地點(diǎn),允許潛在的受影響個(gè)人或單位參與到程序之中,并對(duì)申請(qǐng)參與程序的有關(guān)個(gè)人、單位等進(jìn)行審查批準(zhǔn),目的是實(shí)現(xiàn)參與社會(huì)力量的聚集、增強(qiáng)和利益代表的多元化。在參與的社會(huì)力量集結(jié)完畢后,各利益團(tuán)體應(yīng)分別選出一定數(shù)量的代表實(shí)際參與到救濟(jì)監(jiān)督程序中,同時(shí)對(duì)代表的有關(guān)信息予以公示。在辯論對(duì)抗環(huán)節(jié),雙方對(duì)自我審查是否存在違法進(jìn)行辯論,應(yīng)主要圍繞所涉政策措施對(duì)競爭是否具有排除或限制的效果,所提出的有關(guān)私權(quán)的損害或威脅也應(yīng)與競爭妨礙存在因果關(guān)系。上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主持,可隨時(shí)對(duì)兩方進(jìn)行提問,對(duì)兩方意見進(jìn)行及時(shí)的整理、歸納,以提高效率。

三是程序的中止。這里的中止是指,因達(dá)成和解,或者因政策制定機(jī)關(guān)自行糾正或提出自行糾正請(qǐng)求,救濟(jì)監(jiān)督程序暫時(shí)停止,上級(jí)機(jī)關(guān)可根據(jù)政策制定機(jī)關(guān)的糾正情況決定程序是否繼續(xù)。在雙方辯論結(jié)束后,上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)主持并促成雙方和解,緩和雙方的對(duì)抗局面,和解的內(nèi)容可以是爭議內(nèi)容的部分或全部,以便雙方及時(shí)將達(dá)成一致的事項(xiàng)付諸執(zhí)行,提高效率的同時(shí)也可減少損害。此外,政策制定機(jī)關(guān)在程序啟動(dòng)后上級(jí)機(jī)關(guān)作出最終決定前,都可以自行糾正或者提出糾正請(qǐng)求,上級(jí)機(jī)關(guān)一般應(yīng)予同意，但應(yīng)嚴(yán)格限制時(shí)間并對(duì)糾正的效果提出要求,若糾正得當(dāng)、原有違法情形消失則程序結(jié)束,否則仍應(yīng)對(duì)自行糾正所未解決的違法情形繼續(xù)運(yùn)行該程序。

四是上級(jí)機(jī)關(guān)的決定及執(zhí)行。在雙方無法和解且政策制定機(jī)關(guān)未能有效糾正的情況下,上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)雙方辯論的內(nèi)容以及最終各方所提出的意見書和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議及時(shí)作出決定,并規(guī)定時(shí)間督促政策制定機(jī)關(guān)執(zhí)行。其中,對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議應(yīng)給予更高權(quán)重的考慮。政策制定機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中應(yīng)按照時(shí)間要求執(zhí)行決定、進(jìn)行糾正,并定期向上級(jí)機(jī)關(guān)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及參與的社會(huì)公眾反饋執(zhí)行情況。在執(zhí)行完畢后,政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出執(zhí)行終結(jié)報(bào)告供上級(jí)機(jī)關(guān)審查,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及有關(guān)社會(huì)公眾可對(duì)此發(fā)表意見。決定執(zhí)行期間,上級(jí)機(jī)關(guān)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及參與的社會(huì)公眾可進(jìn)行監(jiān)督、督促。

五是上級(jí)機(jī)關(guān)行使改變或撤銷權(quán)。一般而言,上級(jí)機(jī)關(guān)不宜輕易行使改變或撤銷的權(quán)力,但在政策制定機(jī)關(guān)未予執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)?shù)那闆r下,為了保護(hù)公平競爭秩序和社會(huì)公眾的合法權(quán)益,上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)行使權(quán)力。此外,在情況緊急且損害巨大的情況下,上級(jí)機(jī)關(guān)也可直接行使該權(quán)力,以便及時(shí)、有效地解決政策措施所存在的妨礙競爭、損害私權(quán)等問題。

五、結(jié)論

公平競爭審查制度的提出，對(duì)于規(guī)制行政機(jī)關(guān)通過制定政策措施而實(shí)施的行政性壟斷而言是一大創(chuàng)舉,彌補(bǔ)了我國《反壟斷法》存在的空白,也將政府的經(jīng)濟(jì)決策和政策制定行為全面納入到競爭政策的框架下進(jìn)行審視、評(píng)價(jià),政府的政策措施制定行為也更加規(guī)范化和法治化。盡管《意見》確定的自我審查模式存在諸多弊端,但就中國目前國情來看,這也是最好的選擇。如何完善外部監(jiān)督機(jī)制并發(fā)揮其充足、有效的倒逼和糾正作用,需要重新審視已有的監(jiān)督機(jī)制并謀求創(chuàng)新,而結(jié)合多方優(yōu)勢的行政救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新是很好的解決路徑,能夠有效解決現(xiàn)行監(jiān)督體制所存在的壓力不足的問題。從長遠(yuǎn)來看,為保持法律的完整性和科學(xué)性,公平競爭審查制度應(yīng)納入《反壟斷法》中,但同時(shí)也應(yīng)注意將配套監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制一并納入。