李曉萍，張億軍，江飛濤

（1. 中南大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長沙 410083；2. 中南大學(xué) 金屬資源戰(zhàn)略研究院，湖南 長沙 410083；3. 中國社會科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836）

一、引 言

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，世界范圍內(nèi)的資源耗竭與環(huán)境污染問題愈發(fā)突出（Fay等，2015）。雖然生產(chǎn)技術(shù)的革新一定程度上提高了資源使用效率，但這種不可持續(xù)的生產(chǎn)方式對人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重威脅，大氣污染、生物多樣性喪失、土壤退化、資源枯竭等多種環(huán)境問題已經(jīng)達(dá)到了不可逆轉(zhuǎn)的臨界點（Rockstr?m等，2009）。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染和資源消耗脫鉤，是擺在各國面前的重要任務(wù)。各國的政策制定者已經(jīng)意識到這一點，并為此展開了廣泛的討論。其中一大焦點是將“綠色”納入政策議程中，美國、歐盟和日本等相繼制定了綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略（Rodrik，2014），以期通過適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)在內(nèi)化環(huán)境外部性成本的同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性增長（Hallegatte等，2013；Altenburg 和 Rodrik，2017）。

改革開放四十年來，中國經(jīng)濟(jì)增長取得了舉世矚目的成就。然而，粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染與資源消耗。為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，中國政府制定了一系列環(huán)境政策，如節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)、排污收費(fèi)制度和強(qiáng)制性關(guān)停污染企業(yè)等，這些政策的運(yùn)用一定程度上遏制了環(huán)境惡化的趨勢，但經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境系統(tǒng)的破壞仍在繼續(xù)，生態(tài)功能仍在逐步退化（范慶泉和張同斌，2018）。從已有研究文獻(xiàn)的觀點來看，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間似乎存在某種此消彼長的矛盾。傳統(tǒng)靜態(tài)觀點甚至認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制會增加社會成本，對生產(chǎn)率增長會產(chǎn)生負(fù)外部性效應(yīng)（Christainsen和 Haveman，1981；Gray，1987）。然而，這并不意味著經(jīng)濟(jì)增長必須以犧牲環(huán)境為代價，反之亦然。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，人民對美好生活的需求與優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境供給能力不足之間的矛盾日益突出，嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題成為制約經(jīng)濟(jì)增長的瓶頸，如何推動經(jīng)濟(jì)、社會以及環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，成為決策者和研究人員面臨的重大命題（陳詩一，2016）。為此，黨中央從生態(tài)文明建設(shè)的高度上對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提出了總體要求，即大力推動綠色低碳發(fā)展。在2017年召開的中共十九大上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)綠色發(fā)展，加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。這意味著推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式綠色化轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為新時代的必然選擇。

從本質(zhì)上來講，綠色發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)乃至共同促進(jìn)社會和諧的問題，其中關(guān)鍵問題在于協(xié)調(diào)既有利益沖突及應(yīng)對不確定性風(fēng)險（Lütkenhorst等，2014）。產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)、產(chǎn)業(yè)競爭力提升與經(jīng)濟(jì)增長方面扮演著重要角色。然而，產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效率的提升，推動經(jīng)濟(jì)增長是其主要任務(wù)。在綠色發(fā)展背景下，仍然以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政策措施顯然已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展要求。那么，如何對現(xiàn)有的政策體系進(jìn)行調(diào)整才能解決中國所面臨的綠色發(fā)展問題呢?其理論依據(jù)又是什么呢?

本文基于產(chǎn)業(yè)政策視角，試圖對上述問題進(jìn)行探究。在此過程中，綠色產(chǎn)業(yè)政策（green industrial policy）作為一個新的政策理念，為我們重新反思與調(diào)整中國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，推動綠色發(fā)展提供了一個很好的切入點。我們將從綠色產(chǎn)業(yè)政策的理念、理論基礎(chǔ)及其與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的差異著手，并以此為基礎(chǔ)探索當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)政策與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策實踐中存在的問題，嘗試為構(gòu)建符合中國國情的綠色產(chǎn)業(yè)政策體系提供指引，希望能在一定程度上推動中國經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同。

二、綠色產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)

我們將以綠色產(chǎn)業(yè)政策的基本內(nèi)涵為切入點，圍繞市場失靈這一最基本的政策干預(yù)理論命題，厘清綠色產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策之間的區(qū)別和聯(lián)系。在此基礎(chǔ)上，本文將從經(jīng)濟(jì)模式、技術(shù)條件以及體制機(jī)制變革角度入手，深入解析綠色產(chǎn)業(yè)政策的基本邏輯（見圖1）。

圖1 綠色產(chǎn)業(yè)政策基本原理圖解

（一）綠色產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展理念-從外部性到社會目標(biāo)的拓展

長期以來，世界各國都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于首要位置，因為實現(xiàn)財富創(chuàng)造及綜合國力趕超是各國尤其是發(fā)展中國家的主要目標(biāo)。然而，災(zāi)難性的環(huán)境后果及各類社會矛盾的加劇，引起了各國政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)及社會和諧三者之間平衡性的廣泛關(guān)注。2014年，政府間氣候變化專門委員會首次用整整一章論述“社會、經(jīng)濟(jì)和倫理概念及方法”（IPCC，2014）。同樣，德國全球變化咨詢委員會（WBGU）在其旗艦報告中也指出，向低碳、可持續(xù)的全球經(jīng)濟(jì)體系過渡是一種根本性的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變是一個有計劃的、由政策引起的過程，其核心涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)和體制機(jī)制的深刻革新。在此背景下，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長，綠色經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展的理念如雨后春筍般涌現(xiàn)，綠色產(chǎn)業(yè)政策正逐漸引起廣泛關(guān)注并成為各國實現(xiàn)綠色發(fā)展理念的重要政策選擇。越來越多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策研究人員（Rodrik，2014；Lütkenhorst等，2014；Altenburg 和 Rodrik，2017）以及國際組織（Hallegatte等，2013；Schwarzer，2013）對其展開了深入研究，以期通過這樣一種政策干預(yù)方式實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會及環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

顯然，綠色產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策之間存在密切聯(lián)系。在實踐中，這幾項政策措施經(jīng)?；ビ薪徊妫S多情況下，一項政策可能同時被賦予多項目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益或社會效益。例如，隨著環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重，各國政府紛紛出臺了一系列環(huán)境政策，其目的不僅僅是為了保護(hù)環(huán)境和提高環(huán)境效益，也是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色化和低碳化發(fā)展。因此，無論是綠色產(chǎn)業(yè)政策，還是產(chǎn)業(yè)政策，亦或是環(huán)境政策，其本質(zhì)都是為了解決市場失靈問題。就這一點而言，綠色產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)境政策三者具有內(nèi)在統(tǒng)一性。

然而，產(chǎn)業(yè)政策的重點在于應(yīng)對技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)活動（正）外部性及高度不確定性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)效率是其追求的主要目標(biāo)；環(huán)境政策則主要解決經(jīng)濟(jì)活動中的環(huán)境外部性問題，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和內(nèi)化環(huán)境外部性成本是其主要任務(wù)。而綠色產(chǎn)業(yè)政策則同時肩負(fù)產(chǎn)業(yè)政策及部分環(huán)境政策重任，其更廣泛的發(fā)展要義對現(xiàn)實政策體系構(gòu)建提出了更高要求。事實上，綠色產(chǎn)業(yè)政策通常也需要將產(chǎn)業(yè)政策和部分環(huán)境政策結(jié)合起來使用。因此，厘清綠色產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)境政策之間的區(qū)別與聯(lián)系，對于我們深入理解綠色產(chǎn)業(yè)政策理論基礎(chǔ)、作用機(jī)理及其發(fā)展必要性具有重要意義。

（二）綠色產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策的理論邊界

傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策（industrial policy）是指政府針對某些行業(yè)實行差別化待遇的政策，包括但不限于財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠貸款和土地優(yōu)惠政策。因而，產(chǎn)業(yè)政策肯定是針對具體行業(yè)的政策，也是一種“歧視性”的政策（聶輝華，2017）。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策重點在于提高生產(chǎn)力，并以此增加資本和勞動力回報率，從而帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮。然而，一直以來的經(jīng)濟(jì)增長都以犧牲環(huán)境為代價。雖然生產(chǎn)力的改進(jìn)一定程度上提高了資源使用效率，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于GDP的增長速度（Wiedmann等，2015），并由此引發(fā)了一系列嚴(yán)重的環(huán)境問題，對社會的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅。因此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境破壞脫鉤的重要性。遺憾的是，迄今為止沒有一個國家能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的完全脫鉤。所以，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會發(fā)展需求涵蓋更廣泛的社會目標(biāo)，包括增加就業(yè)、縮小區(qū)域差距和控制環(huán)境污染等（Altenburg和Lütkenhorst，2015）。

從本質(zhì)上來講，綠色產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策具有共同之處，即兩者都是為了糾正外部性帶來的市場失靈。當(dāng)存在嚴(yán)重的外部性時，市場并不能傳遞正確的價格信號，此時，基于市場的資源分配方式難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向最優(yōu)的方向轉(zhuǎn)變（Altenburg和Rodrik，2017）。在外部性作用下，技術(shù)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)使得個體投資者的創(chuàng)新收益低于社會收益或者不能獲得與其承擔(dān)的風(fēng)險相匹配的回報率，這會在一定程度上打擊個體投資者的創(chuàng)新積極性，抑制整個市場的創(chuàng)新活力與創(chuàng)新動力。而市場價格不能完全反映環(huán)境外部性成本時，則會帶來過多的生產(chǎn)與消費(fèi)，并對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的不良影響。

然而，產(chǎn)業(yè)政策重點還是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場效率的帕累托最優(yōu)為努力方向，經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)效率是其追求的主要目標(biāo)。而綠色產(chǎn)業(yè)政策除了要應(yīng)對環(huán)境外部性問題之外，同時還需要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)及社會的可持續(xù)發(fā)展。兩者的本質(zhì)目的不同，對其發(fā)展路徑也提出了不同的要求。從綠色產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建角度而言，需要的是一種長期的根本性轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就在于引導(dǎo)變革性技術(shù)突破，讓綠色產(chǎn)業(yè)與綠色生產(chǎn)技術(shù)在未來市場占據(jù)主導(dǎo)地位，并帶動社會分配及公平問題的解決（Altenburg和Rodrik，2017）。政府雖然可以通過產(chǎn)業(yè)政策影響特定行業(yè)的發(fā)展，但對產(chǎn)業(yè)運(yùn)作賴以生存的市場干預(yù)能力有限（Karp和Stevenson，2012）。現(xiàn)階段，政府難以識別企業(yè)綠色投資能否在將來市場上占據(jù)主動權(quán)并獲得成功，因為綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和盈利能力只能由未來市場需求所決定。因此，此過程伴隨著高度不確定性和風(fēng)險性，可能導(dǎo)致旨在推動綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策存在失敗的風(fēng)險，這對于以利潤為導(dǎo)向的企業(yè)而言是無法接受的。與此同時，企業(yè)綠色投資的預(yù)期收益還高度依賴于環(huán)境外部性的內(nèi)部化程度，當(dāng)環(huán)境內(nèi)部化程度較低時，將會使得綠色技術(shù)創(chuàng)新與投資收益遠(yuǎn)低于社會收益，導(dǎo)致綠色技術(shù)創(chuàng)新與投資不足。所以，我們強(qiáng)調(diào)，相較于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，綠色產(chǎn)業(yè)政策的難點就在于，不僅要應(yīng)對研發(fā)活動外部性和不確定性問題，還要解決環(huán)境外部性問題，這種多重挑戰(zhàn)對政府干預(yù)提出了更高要求（見圖1）。很顯然，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策模式與綠色發(fā)展廣泛性的要求不相符。這樣一來，勢必會引起整個生產(chǎn)消費(fèi)系統(tǒng)的徹底性變革。所以，認(rèn)清綠色產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策的理論邊界，對厘清未來工作的重點與難點，并提前做好應(yīng)對工作至關(guān)重要。

（三）以解決環(huán)境外部性問題為主的環(huán)境政策與綠色產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)存在差距

環(huán)境資源作為一種公共品，其典型特征表現(xiàn)為非排他性和非競爭性。這種“無產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)導(dǎo)致所有人都可以無償自由享用和無節(jié)制地爭奪稀缺環(huán)境資源，從而造成環(huán)境資源的過度開發(fā)利用，乃至枯竭（彭海珍和任榮明，2003）。與此同時，在環(huán)境污染負(fù)外部性作用下，單純依靠市場本身并不能有效解決環(huán)境問題，相反，甚至?xí)砀鼮閲?yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。而環(huán)境政策卻可以將環(huán)境負(fù)外部性成本內(nèi)部化，糾正由環(huán)境問題所引發(fā)的市場失靈。

從環(huán)境治理歷史的角度來看，自Pigou（1920）率先提出以征稅形式內(nèi)化環(huán)境外部性成本之后，管理部門和學(xué)者便開始了對環(huán)境補(bǔ)償?shù)挠幸嫣剿?，各類環(huán)境政策工具相繼被推出。然而，由環(huán)境管制所衍生的合規(guī)成本必然會對產(chǎn)業(yè)競爭力產(chǎn)生影響，以“波特假說”為代表的主流觀點認(rèn)為，合理的環(huán)境管制可以激勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)突破，這種由技術(shù)創(chuàng)新所帶來的溢出效應(yīng)甚至有可能超過合規(guī)成本（Porter和Linde，1995；Jaffe和Palmer，1997）。在這種觀點的影響下，學(xué)者們以如何使政府干預(yù)在實現(xiàn)減少環(huán)境損害的同時不影響經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，對環(huán)境管制與環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)競爭力關(guān)系展開了激烈討論。圍繞推動企業(yè)內(nèi)化環(huán)境外部性成本，政府逐漸形成了以命令-控制型政策工具、市場化政策工具和自愿協(xié)商型政策工具為基礎(chǔ)的政策組合。然而，這類政策措施的重點仍是解決環(huán)境市場失靈問題，但企業(yè)是以利潤為導(dǎo)向，除非有利可圖，否則企業(yè)便不會主動投資。由于環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新存在高風(fēng)險性及不確定性，當(dāng)政府無法保證企業(yè)綠色投資的盈利性時，企業(yè)便缺乏投資動力。然而，伴隨著環(huán)境問題及社會矛盾的加劇，單純以解決環(huán)境問題為核心的政策顯然已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需求。為扭轉(zhuǎn)這一局面，政府實施諸如研發(fā)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等刺激性政策以引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行綠色技術(shù)投資。同時，這類措施也可以彌補(bǔ)由外部性所帶來的個體收益與社會收益間的巨大差異，增強(qiáng)企業(yè)投資積極性。在此背景下，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會三者間的協(xié)調(diào)發(fā)展成為了主要的政策方向。

要應(yīng)對維持經(jīng)濟(jì)增長和避免環(huán)境災(zāi)難的挑戰(zhàn)，要求的不僅僅是通過環(huán)境成本內(nèi)部化提高資源配置效率（Lütkenhorst等，2014），因其本身并不能產(chǎn)生一條與更廣泛的社會目標(biāo)相一致的發(fā)展道路，即經(jīng)濟(jì)社會動態(tài)的可持續(xù)性。這種從外部性到社會目標(biāo)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變的過程是單純的環(huán)境政策所無法協(xié)調(diào)的。從根本上來講，這涉及一種長期的全球性轉(zhuǎn)變，需要采用生產(chǎn)和消費(fèi)的可持續(xù)性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，且會對代際內(nèi)和代際間的分配和公平產(chǎn)生影響。在此背景下，以綠色經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展為核心的“綠色產(chǎn)業(yè)政策”術(shù)語迅速引起了研究者的關(guān)注，并被認(rèn)為是解決一系列環(huán)境及社會問題以提高人們生活質(zhì)量的重要政策工具。因此，無論是以應(yīng)對創(chuàng)新外部性及不確定風(fēng)險為主的產(chǎn)業(yè)政策，還是以內(nèi)化環(huán)境外部性成本為主的環(huán)境政策，其本質(zhì)都無法涵蓋綠色產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的要義。

此外，還需要指出的是，環(huán)境政策主要解決經(jīng)濟(jì)活動中的環(huán)境外部性問題，與產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)容上有交叉的部分，例如與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)、污染物排放管制與節(jié)能方面相關(guān)的部分。綠色產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上仍屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇，因此，只有涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的環(huán)境政策才應(yīng)當(dāng)被納入綠色產(chǎn)業(yè)政策中。

（四）綠色產(chǎn)業(yè)政策遵循的基本原則

綠色產(chǎn)業(yè)政策的最終目標(biāo)是在生態(tài)系統(tǒng)邊界范圍內(nèi)尋求可持續(xù)發(fā)展，這種可持續(xù)性發(fā)展模式是以社會目標(biāo)和道德要求為基礎(chǔ)，在協(xié)調(diào)市場失靈尋求最優(yōu)配置效率同時考慮額外社會偏好和不同群體偏好，使經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生的結(jié)果更加符合社會價值的評判標(biāo)準(zhǔn)。從根本上來講，實現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)有三個基本點需要遵循，即打破舊的發(fā)展路徑、創(chuàng)造新的發(fā)展路徑以及應(yīng)對高度不確定性和風(fēng)險性的挑戰(zhàn)?；诖?，為了達(dá)到這種破舊立新的效果，必須推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、技術(shù)條件以及體制機(jī)制的深刻變革（Lütkenhorst等，2014），而其核心便在于推動綠色技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展（見圖1）。

不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，在三重約束條件下，綠色產(chǎn)業(yè)政策必須創(chuàng)造新的可持續(xù)發(fā)展道路。一般而言，在外部性和協(xié)調(diào)失靈之外，社會群體有著不同的偏好，這些不同偏好很多時候并不能完全反映在市場價格中，通常是因為其暗含著倫理問題或觸及根深蒂固的社會價值觀（Altenburg和Rodrik，2017）。例如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益被附加上文化規(guī)范和生物多樣性問題，社會偏好便產(chǎn)生了分歧，這會影響人們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)風(fēng)險（例如遺傳工程、核能、全球變暖、就業(yè)不安全程度）之間的平衡。這種從外部性到社會目標(biāo)的拓展反映的是人們對綠色發(fā)展理念認(rèn)識不斷深化的過程，而政府要做的就是合理引導(dǎo)和平衡不同社會群體的利益訴求并將其囊括到經(jīng)濟(jì)社會行為模式中。因此，關(guān)于社會需要什么樣的發(fā)展方式的問題，其本質(zhì)就是社會需要什么樣的價值觀。政府需要協(xié)調(diào)不同利益攸關(guān)方之間的矛盾與沖突，使社會變革的方向與目標(biāo)在不同群體之間達(dá)成廣泛共識并將其囊括到經(jīng)濟(jì)社會行為模式當(dāng)中（Mazzucato，2015）。這也是綠色產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的難點所在。

在這其中，推動綠色技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展與廣泛應(yīng)用又是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)模式深刻轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。然而，綠色技術(shù)創(chuàng)新的高風(fēng)險性及不確定性特性決定了其在短期內(nèi)很難得到回報，甚至從長期來看也不見得一定會成功（Karp和Stevenson，2012）。因此，我們強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向型政府（基于市場的產(chǎn)業(yè)政策體系）在推動綠色發(fā)展過程中所扮演的重要角色。盡管現(xiàn)階段政府無法保證企業(yè)的綠色投資一定會成功，但綠色產(chǎn)業(yè)政策為現(xiàn)階段政府提供了一種能夠影響未來政府政策選擇的方法。例如，人們對化石燃料的需求狀況取決于其替代能源（可再生能源）的發(fā)展?fàn)顩r，而這又取決于現(xiàn)階段可再生能源技術(shù)的投資力度。因此，政府雖然無法對其在未來市場上的商業(yè)可行性做出準(zhǔn)確評估，但可以為其發(fā)展創(chuàng)造市場（例如，對新能源的補(bǔ)貼政策）?？梢钥隙ǖ氖牵F(xiàn)階段關(guān)于低碳燃料的投資將會減少一些高碳電廠建設(shè)的必要性，同時可以通過規(guī)模效應(yīng)和學(xué)習(xí)效應(yīng)降低未來低碳燃料投資成本，進(jìn)而促進(jìn)清潔能源推廣應(yīng)用與普及。而這反過來又會加大政府未來的壓力，迫使其繼續(xù)走同樣的道路，換句話說，也就是增強(qiáng)了未來政策的“內(nèi)生性”（Karp和Stevenson，2012；Lütkenhorst等，2014）。

基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的具體問題，我們需要具有前瞻性并以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的政策來引導(dǎo)市場主體的綠色投資行為（Lütkenhorst等，2014），這種前瞻性體現(xiàn)的正是前文我們所談到的價值共識。在此過程中，政策的目的應(yīng)當(dāng)是為綠色技術(shù)的發(fā)展創(chuàng)造空間，促進(jìn)集體優(yōu)先事項的確定，并將集體行動的重點放在克服協(xié)調(diào)失敗上。而不是像產(chǎn)業(yè)政策批評者所描述的那樣，由官僚任意挑選具體的技術(shù)、工藝和路線來進(jìn)行扶持。

從另一個角度而言，這種政策干預(yù)模式有利于保護(hù)新的、不成熟的技術(shù)免受現(xiàn)有技術(shù)的壓倒性競爭。由于投資成本高、風(fēng)險大，新技術(shù)在與成熟技術(shù)的競爭過程中處境極為不利。此時，政府的保護(hù)就尤為關(guān)鍵。從某種程度而言，這相當(dāng)于是一項交易。政府允許一系列技術(shù)開發(fā)并證明其可行性，這樣就不會過早出現(xiàn)“技術(shù)鎖定”現(xiàn)象（Ruttan，1997），有利于培育出多種解決方案（Marechal 和Lazaric，2010）。與此同時，商業(yè)盈利能力要求企業(yè)必須擴(kuò)大市場規(guī)模，而這又取決于政府的政策導(dǎo)向。這里應(yīng)當(dāng)注意的是，培養(yǎng)創(chuàng)新的技術(shù)選擇可能是一個代價高昂的過程，但大力補(bǔ)貼也可能實現(xiàn)新技術(shù)成本的迅速降低（Marechal 和Lazaric，2010）。然而，問題在于一項新的技術(shù)應(yīng)當(dāng)被試驗多久？何時應(yīng)當(dāng)被進(jìn)一步推廣？這需要政府能夠克服各種行為偏見，做出準(zhǔn)確的風(fēng)險評估。

這里涉及綠色產(chǎn)業(yè)政策風(fēng)險防范機(jī)制的設(shè)計。由于綠色產(chǎn)業(yè)政策是在高度不確定性和長期愿景的背景下實施的，其本質(zhì)涉及整個生產(chǎn)消費(fèi)系統(tǒng)的徹底性變革，因而具有高風(fēng)險性。需要相互依賴的技術(shù)和商業(yè)模式以及相應(yīng)的管制和支持系統(tǒng)才能協(xié)調(diào)推進(jìn)。

其一，關(guān)于政策協(xié)調(diào)性的問題。不受引導(dǎo)的市場無法在幾個相互依存的市場上觸發(fā)所有必要的投資，并同時進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)，但這種引導(dǎo)的重點不在于采取政策措施數(shù)量的多少，而在于政策之間的協(xié)調(diào)性。這種協(xié)調(diào)性對于提高投資成功率、降低資源錯配程度以及最大限度發(fā)揮政策效用具有重要意義。例如，電池電動汽車可能是內(nèi)燃機(jī)驅(qū)動汽車的低碳替代品，但前提是要有用來充電的電力。盡管我國每年電動汽車產(chǎn)量巨大，但其銷量卻很低。這有幾個原因：電池價格昂貴；每次電池負(fù)荷的驅(qū)動范圍有限；公共充電基礎(chǔ)設(shè)施尚未開發(fā)。因此，政策制定者需要以協(xié)調(diào)的方式制定激勵措施，以確保在所有方面同時取得進(jìn)展。如果政府以風(fēng)能、太陽能或其他間歇性能源為電動汽車提供動力，那就必須保證能在智能電網(wǎng)和能源儲存方面同時進(jìn)行投資，以確保電網(wǎng)穩(wěn)定（Lütkenhorst等，2014）。與此同時，還必須保證這種電動汽車能夠為社會大眾所接受并樂于消費(fèi)。

其二，關(guān)于激勵體系評估的問題。之所以強(qiáng)調(diào)激勵體系評估的問題，是因為其關(guān)系到政策實施能否達(dá)到預(yù)期效果。就其性質(zhì)而言，這些激勵措施是在技術(shù)不確定條件下實施的，以不限成員數(shù)量的方式，旨在使新興技術(shù)能夠順利渡過過渡期，并達(dá)到商業(yè)可行性的門檻。再加上其涵蓋的是整個經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，因而尋租俘獲發(fā)生的概率更高（Altenburg 和 Pegels，2012）。

這要求在不同層面進(jìn)行復(fù)雜的評估和決策。第一，需要有明確的方向感和較長期的經(jīng)濟(jì)和社會愿景方面的目標(biāo)，只有設(shè)定了明確的目標(biāo)才能準(zhǔn)確把握我們究竟要去往哪里。在此基礎(chǔ)上，需要明確實現(xiàn)目標(biāo)的方式，這里的核心問題也就是我們所談到的關(guān)于技術(shù)變革方面的共識。第二，需要恰當(dāng)?shù)靥暨x政策工具并進(jìn)行有效組合。這些工具建立了最佳激勵的條件，且不會過度。顯而易見的風(fēng)險是，過于慷慨的激勵措施會導(dǎo)致稀缺資源的浪費(fèi)分配，并引發(fā)將尋租變成投資目標(biāo)的行為模式，從而扼殺創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的動力（Lütkenhorst等，2014）。最后，透明的政策進(jìn)程對于避免政治掠奪至關(guān)重要。從根本上來說，這需要建立保障措施，使政治上制定的激勵措施與不斷變化的新市場形勢緊密結(jié)合起來?；诖?，我們有必要重新審視中國現(xiàn)有政策體系，找出其發(fā)展存在的問題并提出合理的應(yīng)對舉措。

三、中國的綠色產(chǎn)業(yè)政策實踐

（一）中國綠色產(chǎn)業(yè)政策的萌芽與初步發(fā)展

綠色產(chǎn)業(yè)政策是在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾日益凸顯的背景下產(chǎn)生的，因而其最早可追溯到政府頒布實施的與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)的環(huán)境政策。為了完整闡述中國綠色產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)全過程，我們根據(jù)中國綠色產(chǎn)業(yè)政策在各階段存在的主要問題及政策特征，將其劃分為三個階段：重發(fā)展輕環(huán)保階段（1978-1999年）、綠色產(chǎn)業(yè)政策萌芽階段（2000-2011年）、綠色產(chǎn)業(yè)政策初步發(fā)展階段（2012年至今）。其中，第一階段的產(chǎn)業(yè)政策更多關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)模的發(fā)展，忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展對環(huán)境所帶來的不利影響。這一時期的環(huán)境保護(hù)政策地位有所上升，但強(qiáng)調(diào)發(fā)展是主基調(diào)，環(huán)境政策中許多內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的污染物排放管制和企業(yè)污染物處理責(zé)任等。到了第二個階段，環(huán)境保護(hù)問題受到越來越多的關(guān)注，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展問題被提上議程，環(huán)境政策逐步強(qiáng)化，綠色產(chǎn)業(yè)政策工具開始出現(xiàn)。第三階段，綠色發(fā)展理念已深入人心，綠色產(chǎn)業(yè)政策得到了初步發(fā)展，但尚未構(gòu)建出完整的綠色產(chǎn)業(yè)政策體系，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾和沖突仍然突出，環(huán)境政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)性亟待加強(qiáng)。詳見表1。

表1 中國綠色產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)歷程

續(xù)表1 中國綠色產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)歷程

從改革開放到二十世紀(jì)末，中國的工作重心是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各項產(chǎn)業(yè)政策基本圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)來展開。然而，重發(fā)展輕環(huán)保的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。環(huán)境問題成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須面對的一項重大挑戰(zhàn)。為此，中國逐步將“環(huán)境保護(hù)”列為基本國策，并建立起相對完備的環(huán)境治理法律框架和行政體系。1972年，中國派團(tuán)參加了聯(lián)合國人類與環(huán)境大會，邁出了我國環(huán)境保護(hù)的第一步。隨后，我國成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組這一最早的環(huán)保機(jī)構(gòu)。 1979年，我國制定了第一部環(huán)保法律《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，這是我國環(huán)境保護(hù)規(guī)范化的開端。1983年，第二次全國環(huán)境保護(hù)會議將“環(huán)境保護(hù)”確立為我國的一項基本國策。在此背景下，各類以環(huán)境保護(hù)為核心的政策工具相繼涌現(xiàn)。20世紀(jì)80至90年代，以煤炭為主的化石能源消費(fèi)量增長迅速，這一時期，環(huán)境政策的重點在于污染防治與節(jié)約能源。在政策工具的選擇上，命令-控制型居于主導(dǎo)地位，市場化手段以及自愿協(xié)商型手段發(fā)展緩慢。20世紀(jì)90年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，中國環(huán)境政策轉(zhuǎn)變?yōu)槊?控制型手段、市場化手段以及自愿協(xié)商型手段相結(jié)合的環(huán)境政策工具體系。值得一提的是，雖然這一時期的環(huán)境政策種類較多，但通常政策的目標(biāo)都是消除環(huán)境負(fù)外部性，并不強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間的協(xié)調(diào)性。只有少數(shù)環(huán)境政策考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提質(zhì)增效，如“三同時”制度、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)控制以及排污收費(fèi)制度等。

自2000年以來，隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快及社會消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，重工業(yè)發(fā)展迅速，環(huán)境問題進(jìn)一步惡化，急需轉(zhuǎn)變以資源要素驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式（史丹，2018）。2002年，黨的十六大報告提出了新型工業(yè)化道路。隨后，胡錦濤總書記又提出“科學(xué)發(fā)展觀”的指導(dǎo)思想，倡導(dǎo)大力推進(jìn)以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略。在此背景下，政府采取多種產(chǎn)業(yè)政策以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高產(chǎn)出效率，同時采取嚴(yán)格的環(huán)境政策以控制污染產(chǎn)生與排放，這些政策的實施一定程度上減輕了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境壓力。隨著溫室氣體排放量的不斷增加，“十一五”規(guī)劃中，政府提出了節(jié)能減排的社會硬約束發(fā)展目標(biāo)并推出了一系列配套政策，大力推動了節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以期能進(jìn)一步實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建“資源節(jié)約型環(huán)境友好型”社會。這一時期，中國也開始采用綠色產(chǎn)業(yè)政策工具，例如促進(jìn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)與新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。但是總體來說環(huán)境政策仍是核心，總量控制、任務(wù)分解、行政問責(zé)、督查暗訪等實施方式成為了這一時期推行環(huán)境政策的重要方式，環(huán)境政策與產(chǎn)業(yè)政策之間缺乏協(xié)同。而OECD國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，當(dāng)一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定階段以后，其有理由且必須將產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策結(jié)合起來，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的綠色化發(fā)展，而中國目前正處于這一階段（DRC，2017）。

因此，2012年黨的十八大從生態(tài)文明建設(shè)的高度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了更高的要求，將“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”列為生態(tài)文明建設(shè)的重要著力點，這成為推動我國生產(chǎn)方式綠色化轉(zhuǎn)變的開端。2015年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出大力扶持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)和新能源汽車產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)。2015年9月，國務(wù)院在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中進(jìn)一步指出要推進(jìn)與綠色發(fā)展相關(guān)的體制機(jī)制改革，加快建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的綠色金融體系、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品體系，并研究制定將綠色發(fā)展納入指標(biāo)考核體系的辦法?！笆濉币?guī)劃中，綠色發(fā)展又被列為確保我國全面建成小康社會的五大發(fā)展理念之一，這也意味著黨和政府對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識由“以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境負(fù)外部性”的從屬問題轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙I(lǐng)新的發(fā)展模式”的主動性戰(zhàn)略（陳玲和謝孟希，2018）。在此基礎(chǔ)上，為全面落實“十三五”規(guī)劃綱要和《中國制造2025》戰(zhàn)略部署，促進(jìn)工業(yè)綠色發(fā)展，工業(yè)和信息化部頒布了《工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，提出要加大財稅政策投入力度，集中力量支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、綠色制造試點示范及資源綜合利用等。同時，大力推動綠色金融建設(shè)，以綠色金融支持工業(yè)綠色發(fā)展，擴(kuò)大工業(yè)綠色信貸和綠色債券規(guī)模，開展綠色消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)。而在中共十九大上，習(xí)近平總書記再一次提出要推進(jìn)綠色發(fā)展，加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度及政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。

無疑，這些政策規(guī)劃為我國建立以綠色發(fā)展為導(dǎo)向的政策體系及配套基礎(chǔ)設(shè)施指明了方向，同時也意味著推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色化轉(zhuǎn)變是歷史的必然選擇。但應(yīng)當(dāng)明確的是，雖然政府部門對綠色發(fā)展的認(rèn)識已經(jīng)很深刻，但仍然未能形成系統(tǒng)、完善的綠色產(chǎn)業(yè)政策支撐體系。即便政府針對具體行業(yè)出臺了一些扶持政策，比如對新能源汽車行業(yè)進(jìn)行大力補(bǔ)貼，但分散的、零星的政策支持對整個社會綠色化轉(zhuǎn)變的作用效果有限，并且盲目扶持甚至?xí)l(fā)資源錯配。因此，必須重新審視中國現(xiàn)有政策體系。

（二）中國綠色產(chǎn)業(yè)政策的具體措施

中國現(xiàn)階段綠色產(chǎn)業(yè)政策的目的是降低污染水平并促進(jìn)可再生能源利用（Yülek，2018），以最小的經(jīng)濟(jì)成本實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會效益最大化，并內(nèi)化環(huán)境外部性成本。從政策體系構(gòu)建的角度來講，實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵就是推動技術(shù)創(chuàng)新，構(gòu)建以創(chuàng)新為導(dǎo)向的政策體系。在實踐中，中國運(yùn)用較多的政策工具可以被劃分為命令-控制型政策工具、市場化政策工具和自愿協(xié)商型政策工具三大類（見表2）。命令-控制型政策工具主要以強(qiáng)制性的行政命令規(guī)定社會參與主體的行為方式與行為邊界，其典型特征是被規(guī)制者在目標(biāo)設(shè)定和技術(shù)選擇上無自主決定權(quán)，具體形式以管制與標(biāo)準(zhǔn)政策為主。市場化政策工具則并未明確規(guī)定社會參與主體的行為標(biāo)準(zhǔn)，而是通過對其行為方式的刺激來達(dá)到控制污染的目的，這一政策工具主要包括財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、上網(wǎng)電價補(bǔ)貼及排污交易系統(tǒng)等（Crespi等，2015）。自愿協(xié)商型政策工具則以企業(yè)環(huán)境行為的自我約束為主導(dǎo)，這種形式的政策不具有法律約束力，但能體現(xiàn)企業(yè)的社會責(zé)任履行情況。正因為如此，信息公開及輿論監(jiān)督在其中便發(fā)揮了重要作用。早期，中國主要運(yùn)用命令-控制型政策工具，在市場化改革的影響下，市場化政策工具的運(yùn)用逐漸變得廣泛。相比以上兩種政策，自愿協(xié)商型政策工具的運(yùn)用并不多，通常只是作為一種補(bǔ)充政策而存在。當(dāng)然，實踐中政策工具的運(yùn)用并非只是在三種政策之間進(jìn)行簡單取舍，往往需要依據(jù)環(huán)境問題本身的特點及社會條件來選擇合適的政策組合。

表2 中國綠色產(chǎn)業(yè)政策工具及問題分析

1. 命令-控制型政策

命令-控制型政策在我國環(huán)境治理過程中發(fā)揮著重要作用，包括法律、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等。這種政策的管制范圍涵蓋了工業(yè)、建筑、交通和可再生能源等諸多領(lǐng)域。能源效率是最為重要的標(biāo)準(zhǔn)管制對象，能效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計和實施有多種方式，排污總量控制、任務(wù)分解及督查暗訪等都是較為常見的具體形式。

（1）立法管制

1979年，我國制定了第一部環(huán)保法律《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，隨后又相繼制定了包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水土保持法》等在內(nèi)的多部以環(huán)境保護(hù)為核心的法律。1997年，《節(jié)約能源法》頒布。2000年以來，我國又相繼通過了《大氣污染防治法》、《可再生能源法》及《環(huán)境影響評價法》等一系列與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。在立法過程中，一些地區(qū)也積極運(yùn)用地方立法權(quán)，依據(jù)本地實際情況制定更高標(biāo)準(zhǔn)的管理制度和相應(yīng)的行政處罰制度。目前，我國已初步形成了相對完備的環(huán)境和資源保護(hù)法律體系。環(huán)保法律體系的逐步健全對規(guī)范環(huán)境治理行為具有重要意義。但是，部分法律規(guī)定較為含糊，頒布執(zhí)行進(jìn)度緩慢，這在一定程度上削弱了立法效果。

值得一提的是，在法律體系的完善過程中，為增強(qiáng)政策實施效果，立法活動對公眾參與的重視程度不斷提高。1979年頒布的首部《環(huán)境保護(hù)法（試行）》、2003年實施的《環(huán)境影響評價法》及2006年頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》都有關(guān)于公眾參與的具體規(guī)定。早期的公眾參與受限于環(huán)境信息的公開程度及項目決策的相對封閉性，往往流于形式。隨著中國法制化的逐步健全，公民環(huán)保意識與參與意識不斷增強(qiáng)，加之互聯(lián)網(wǎng)和新聞媒體等提供的良好信息共享渠道，社會輿論的影響力愈發(fā)突出。2015年實施的新《環(huán)保法》將“信息公開和公眾參與”單列一章，凸顯了公眾參與的重要性。環(huán)境公眾參與逐漸成為環(huán)境治理實踐的重要監(jiān)督手段。但應(yīng)當(dāng)注意的是，輿論監(jiān)督能夠發(fā)揮作用的重要前提在于信息公開。雖然我國企業(yè)信息公開的范圍由之前的國企逐步擴(kuò)展到部分重點污染企業(yè)，但目前也僅限于少部分企業(yè)，大多數(shù)污染嚴(yán)重的企業(yè)并不在列。

為有效應(yīng)對環(huán)境問題，單憑規(guī)制排污者的行為是不夠的，還必須對執(zhí)法者的執(zhí)法體系進(jìn)行改革。在很長的一段時期內(nèi)，中國企業(yè)在與地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的排污博弈中擁有很強(qiáng)的談判能力，并導(dǎo)致了執(zhí)法落后于立法的尷尬局面（包群等，2013）。鑒于此，中國對環(huán)境保護(hù)相關(guān)的組織機(jī)制也進(jìn)行了持續(xù)調(diào)整。1982年，國務(wù)院成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部，下設(shè)環(huán)保局。1984年又成立國家環(huán)保局，歸屬城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)。1988年，國家環(huán)保局成為獨立的副部級環(huán)保機(jī)構(gòu)，并在1998年轉(zhuǎn)變?yōu)檎考壗M織機(jī)構(gòu)。2008年，國家環(huán)保總局正式被確立為國家環(huán)保部，成為國務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)之一，在國家事務(wù)決策中享有更多權(quán)力。2018年3月，生態(tài)環(huán)境部批準(zhǔn)成立，從而將各個部門分散的環(huán)保權(quán)力整合了起來。在這一系列改革中，環(huán)保部門在政策制定、監(jiān)測預(yù)警和執(zhí)法評估等方面的權(quán)限不斷增強(qiáng)，相應(yīng)地，地方管理部門的環(huán)保責(zé)任也在增大，這對于帶動地方轉(zhuǎn)變發(fā)展理念意義重大。

（2）節(jié)能減排政策

我國在2005年開始實施以節(jié)能為核心的能源戰(zhàn)略，并在“十一五”規(guī)劃中明確提出節(jié)能減排的硬約束目標(biāo)，之后在修訂通過的《節(jié)約能源法》中設(shè)置了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評價制度，將節(jié)能目標(biāo)完成情況與地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任考核相掛鉤。其最顯著的特征就是制定一系列量化減排目標(biāo)，并形成自上而下的分級硬約束減排指標(biāo)體系及考核體系。其中，“千家企業(yè)行動方案”最具有代表性。該行動方案挑選了一千家企業(yè)參與行動方案，并為這些企業(yè)量身定制節(jié)能目標(biāo)，明確規(guī)定各部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。各省級政府將節(jié)能減排目標(biāo)、責(zé)任落實與干部考核在本省內(nèi)部層層分解下達(dá)，最后由企業(yè)所在地市政府來督導(dǎo)企業(yè)完成節(jié)能減排目標(biāo)，并對所轄各市區(qū)的節(jié)能減排目標(biāo)和基層官員考核的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整修訂?！扒Ъ移髽I(yè)行動方案”的實施效果十分顯著，“十一五”的前三年就完成了整個節(jié)能目標(biāo)的95%（史丹等，2017）。

2011年12月，國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部和教育部等12個部門聯(lián)合印發(fā)《萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動實施方案》，該實施方案提出在“十二五”期間，要通過促進(jìn)企業(yè)加大節(jié)能技術(shù)改造力度、加快淘汰落后生產(chǎn)工藝和產(chǎn)能設(shè)備等手段，推動約1.7萬家年綜合能源消費(fèi)量10 000 噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上以及相關(guān)部門界定的綜合能源消費(fèi)量5 000至10 000噸標(biāo)準(zhǔn)煤用能的企業(yè)（或單位）5年內(nèi)實現(xiàn)2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)能目標(biāo)。國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)將企業(yè)節(jié)能目標(biāo)分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市，每年匯總公布各地區(qū)萬家企業(yè)節(jié)能目標(biāo)考核結(jié)果。2017年，重點用能單位“百千萬”行動開始實施，國家、省級和地市分別對“百家”“千家”“萬家”重點用能單位設(shè)定“十三五”及年度能耗總量控制和節(jié)能目標(biāo)（“雙控”目標(biāo)）并進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任評價考核。同時，為了促進(jìn)“雙控”目標(biāo)的實現(xiàn)，“用能權(quán)”交易被提了出來并在相關(guān)的省份進(jìn)行試點（段茂盛，2018）。至此，自上而下的分級硬約束減排指標(biāo)體系及考核體系形成了。

針對日益嚴(yán)重的大氣污染，2012年10月，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委和財政部聯(lián)合發(fā)布《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》。此后，國務(wù)院于2013年頒布《大氣污染防治行動計劃》（大氣“國十條”），要求主要大氣污染物排放強(qiáng)度到2017年下降30%。同時，通過制定更加嚴(yán)格的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，用法律和標(biāo)準(zhǔn)“倒逼”產(chǎn)業(yè)升級。這些政策的實施一定程度上降低了我國高耗能行業(yè)的能源消費(fèi)量及消費(fèi)強(qiáng)度，減少了污染氣體排放量。但這種政策體系帶有明顯的命令管制性色彩，主要通過對能源消耗和污染排放進(jìn)行總量和強(qiáng)度控制，形成所謂的“倒逼機(jī)制”，而在壟斷行業(yè)結(jié)構(gòu)、資源產(chǎn)品定價機(jī)制、財稅分配體系和行政考核體系等方面的深層次改革相對遲緩，對于綠色技術(shù)的研究開發(fā)、綠色技術(shù)及相應(yīng)基礎(chǔ)科學(xué)公共研究開發(fā)體系與技術(shù)擴(kuò)散體系建設(shè)支持等方面也亟待加強(qiáng)。

2. 市場化政策

（1）環(huán)境稅費(fèi)體系

建立完善的稅費(fèi)管理體系是實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的重要制度基礎(chǔ)。長期以來，我國針對消費(fèi)環(huán)節(jié)的稅收政策體系建設(shè)相對滯后。例如，環(huán)境稅、碳稅和氣候變化稅等市場化政策工具對于引導(dǎo)整個社會生產(chǎn)和消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變具有重大意義，美國、日本、德國早已開征此類稅收，我國目前在這些稅種方面的推進(jìn)相對緩慢。在資源稅、能源稅、排污稅和碳排放稅四種主要稅收中，我國現(xiàn)行與之相近的稅費(fèi)體系主要包括資源稅、燃油稅和排污費(fèi)等，但由于稅費(fèi)征收力度小，并不足以彌補(bǔ)資源耗減成本及污染治理成本。主體稅收體系建設(shè)的相對滯后大大削弱了市場引導(dǎo)資源配置的有效性。

（2）碳排放交易體系

2000年后，為應(yīng)對日益嚴(yán)重的大氣污染，國家環(huán)?？偩窒群箢C布了《二氧化硫排污許可證管理辦法》和《二氧化硫排放權(quán)交易管理辦法》等政策文件，開始了探索碳排放交易試點工作。2011年，國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）頒布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，在北京等七個?。ㄊ?、自治區(qū)）率先開展碳排放交易試點工作。直到2017年，碳排放交易體系在全國范圍內(nèi)才正式啟動實施。碳排放交易體系可以在政府管控范圍內(nèi)，有效發(fā)揮市場自愿減排的積極性，實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。從當(dāng)前實踐來看，我國碳排放交易市場進(jìn)展緩慢，很多地區(qū)還未建立起完善的碳排放交易體系，對減排的作用效果并不理想。并且，碳減排交易體系與節(jié)能和可再生能源等政策在目標(biāo)設(shè)定和管制范圍等方面存在較為嚴(yán)重的重疊和交叉現(xiàn)象，政策執(zhí)行不可避免地存在沖突之處，這不僅增加了實施成本，還會削弱政策實施效果（段茂盛，2018）。因而，政策之間的協(xié)調(diào)性應(yīng)當(dāng)是一個重要問題。

（3）財稅政策

財政補(bǔ)貼在推動技術(shù)創(chuàng)新及新能源開發(fā)方面發(fā)揮著重要作用，其主要可分為生產(chǎn)者補(bǔ)貼、消費(fèi)者補(bǔ)貼及投資補(bǔ)貼三類。在中國，生產(chǎn)者補(bǔ)貼和投資補(bǔ)貼的具體形式包括綠色技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼、綠色能源或產(chǎn)品產(chǎn)能投資補(bǔ)貼、可再生能源研發(fā)或生產(chǎn)優(yōu)惠貸款和節(jié)能環(huán)保工程獎勵等。消費(fèi)補(bǔ)貼則是政府為擴(kuò)大節(jié)能環(huán)保及新能源產(chǎn)品市場需求而采用的一種補(bǔ)貼方式，新能源汽車購置補(bǔ)貼、太陽能和風(fēng)能上網(wǎng)電價補(bǔ)貼、節(jié)能減排設(shè)備購置與使用補(bǔ)貼、政府采購等就屬于消費(fèi)補(bǔ)貼的具體形式。稅收優(yōu)惠也是政府常用的一種減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的補(bǔ)貼方式。當(dāng)前，我國針對環(huán)保產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠名目繁多，且扶持力度較大，但扶持的側(cè)重點在于生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，針對研發(fā)和測試階段的優(yōu)惠略顯不足。

現(xiàn)階段，節(jié)能環(huán)保、新能源和新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能投資是財稅政策支持的重點。然而，力度過大的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策會帶來過度投資、對補(bǔ)貼的嚴(yán)重依賴以及騙補(bǔ)問題。例如，為促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府針對企業(yè)和消費(fèi)者實施了補(bǔ)貼、技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等一系列政策措施。在中央補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，很多地方政府按照1∶1的比例給予新能源汽車生產(chǎn)商配套補(bǔ)貼，兩級政府的補(bǔ)貼總額高達(dá)6 萬至10 萬元，一些小型電動車甚至實現(xiàn)了零成本或負(fù)成本。這極大地促進(jìn)了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模的擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2017年，我國新能源汽車全年產(chǎn)銷量分別達(dá)到79.4 萬輛和77.7 萬輛，已連續(xù)3年排名全球第一。但是，在迅速增大的市場規(guī)模背后是對補(bǔ)貼的嚴(yán)重依賴，潛伏的是嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。在“普惠制”的補(bǔ)貼方式下，受高額補(bǔ)貼優(yōu)惠政策誘惑，大量汽車生產(chǎn)商過度生產(chǎn)，有的甚至違規(guī)騙取政府補(bǔ)貼（張厚明，2018）。還需要指出的是，電動汽車在全生命周期內(nèi)是否節(jié)能環(huán)保本身也面臨著質(zhì)疑。

（4）綠色金融

綠色金融的第一個權(quán)威概念是由G20 綠色金融工作組在2016年發(fā)布的《G20 綠色金融綜合報告》中提出的，即“綠色金融指能產(chǎn)生環(huán)境效益以支持可持續(xù)發(fā)展的投融資活動”。近年來，綠色金融在全球發(fā)展迅速，各種綠色金融產(chǎn)品和工具相繼涌現(xiàn)并迅速成長。在全球化背景下，我國也大力倡導(dǎo)綠色金融發(fā)展。2015年頒布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》及2016年發(fā)布的“十三五”規(guī)劃都明確提出了“構(gòu)建綠色金融體系”的宏偉目標(biāo)。隨后，《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》發(fā)布，內(nèi)容涵蓋銀行、排放交易、財政稅收和信息披露等，這成為各級政府和金融機(jī)構(gòu)開展工作的指導(dǎo)原則。2017年6月，國務(wù)院選取浙江、廣東、江西、貴州和新疆這幾個經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不同的地區(qū)開展綠色金融試點工作，建設(shè)差異化的綠色金融發(fā)展模式。這些政策規(guī)劃從頂層設(shè)計上為推動我國綠色金融體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在實踐中，綠色金融建設(shè)較為靈活且形式多樣。環(huán)境信用評價、綠色金融基礎(chǔ)設(shè)施、綠色金融工具、綠色財稅體系、風(fēng)險分析和社會保障等政策措施逐漸被引入環(huán)境治理體系中。依據(jù)企業(yè)環(huán)境信用評價等級對企業(yè)實行差別化電價、排污收費(fèi)、借貸金額和財稅優(yōu)惠等政策，建立起全方位的守信則激勵、失信則懲戒的管理體系，從而倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。值得一提的是，綠色金融建設(shè)尚處于探索階段，有關(guān)其國際定義的統(tǒng)一性、資金供需雙方的信息不對稱和環(huán)境風(fēng)險分析及應(yīng)用能力建設(shè)等問題應(yīng)當(dāng)引起重視。

3. 自愿協(xié)商型政策

自愿協(xié)商型政策主要是指政府通過信息輿論、協(xié)商規(guī)勸、道德說教和公民參與等非強(qiáng)制性手段影響被規(guī)制者價值觀，從而使其自愿采取環(huán)境友好的發(fā)展模式，達(dá)到環(huán)境治理的目的。其實質(zhì)就是將環(huán)境保護(hù)觀念內(nèi)化到企業(yè)決策行為中。自愿協(xié)商型政策成功與否主要取決于企業(yè)自身價值觀導(dǎo)向及社會責(zé)任感，其發(fā)揮作用的重要影響因素是信息透明度及公眾參與度。正因為如此，政府針對企業(yè)信息公開和公眾參與也專門制定了一系列法律法規(guī)。例如，《環(huán)境保護(hù)法（試行）》、《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)保法》中對信息公開和公民參與的具體規(guī)定，國家環(huán)保部每年也定期發(fā)布《中國環(huán)境狀況公報》等。在實踐中，自愿協(xié)商型政策的具體形式主要包括信息手段（環(huán)境標(biāo)志、環(huán)境認(rèn)證、信息公開）、自愿達(dá)成的協(xié)議（單邊協(xié)議、談判協(xié)議、公共資源協(xié)議等）及公民參與（環(huán)境聽證、環(huán)境宣傳教育等）三種類型。從理論上來講，自愿協(xié)商型政策所要求的信息成本和遵守成本應(yīng)該是最少的。但是，由于治理靈活性較強(qiáng)，其效果的不確定性也相應(yīng)增大，難以保證實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（三）中國綠色產(chǎn)業(yè)政策的實踐特征

中國綠色產(chǎn)業(yè)政策起源于中國環(huán)境治理的實踐活動，從最初的倡導(dǎo)資源節(jié)約利用到新型工業(yè)化道路的提出，再到推進(jìn)以生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)的全面綠色化制造，中國的低碳發(fā)展道路正在一步步深化。相應(yīng)地，頒布實施的政策內(nèi)容由最初的治污防污、節(jié)約能源擴(kuò)展到應(yīng)對氣候變化、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，最終上升到建設(shè)生態(tài)文明的高度（史丹，2018），政策制定者對綠色發(fā)展的認(rèn)識逐步深入，這為構(gòu)建中國綠色產(chǎn)業(yè)政策體系奠定了基礎(chǔ)。

然而，從具體的政策體系構(gòu)建角度來看，當(dāng)前政策體系仍然帶有濃厚的管制性色彩，市場化政策及自愿協(xié)商型政策體系建立相對落后。尤其是節(jié)能減排政策，在實施過程中采用了總量控制、任務(wù)分解、行政問責(zé)和督查暗訪的具體形式，這種嚴(yán)格的控制型舉措或許對短期環(huán)境治理具有一定效果，但也可能會引發(fā)資源錯配。以政府的判斷和預(yù)測制定相應(yīng)控制措施和控制目標(biāo)，會忽視被規(guī)制者異質(zhì)性，不但會造成社會資源的浪費(fèi)，還會扭曲市場機(jī)制，抑制市場創(chuàng)新活力與探索動力。從長遠(yuǎn)來看，這不利于整個減排市場的健康發(fā)展。而在政策制定過程中，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺乏協(xié)調(diào)性，同一政策往往來自多個部門或是分散在多個文件中，針對同一激勵主體，往往存在不同維度（供給、需求）、不同環(huán)節(jié)（研發(fā)、制造、銷售）和不同類別（財政、金融、稅收等）的激勵措施，而各種措施之間又缺乏內(nèi)在邏輯一致性的論證，再加上政策標(biāo)準(zhǔn)變動頻繁，導(dǎo)致政策落實阻力大，難以保證有效性。

從整體上來講，我國目前雖已形成以命令-控制型政策、市場化政策和自愿協(xié)商型政策為核心的環(huán)境治理體系，但政策核心是解決環(huán)境外部性問題，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)性仍然考慮不足，與完善綠色產(chǎn)業(yè)政策體系所要實現(xiàn)的目標(biāo)還存在較大差距。從現(xiàn)實角度而言，在資源耗竭與環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重的狀況下，我們迫切需要從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。綠色產(chǎn)業(yè)政策要求經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會發(fā)展能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)，這種目標(biāo)的廣泛性及行動上的緊迫性對現(xiàn)實政策體系構(gòu)建提出了更高要求。因此，認(rèn)清現(xiàn)有政策體系構(gòu)建需要注意的問題，并從思想及行動上加以調(diào)整是十分必要的。

四、中國綠色產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建應(yīng)注意的問題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)性亟待加強(qiáng)

自改革開放以來，我國就將工作重心轉(zhuǎn)移到推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來，提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義初級階段發(fā)展路線。自此，政府的各項產(chǎn)業(yè)政策基本都是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開。這與中國落后求發(fā)展的國情緊密相連。然而，先污染后治理的粗放發(fā)展模式帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題。上世紀(jì)80、90年代，政府也逐漸意識到需要遏制環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的問題。1973年制定的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》通過了“三同時”制度，這成為我國一項重要的環(huán)保政策。此后，陸續(xù)通過了排污收費(fèi)制度、“兩控區(qū)”政策等影響深遠(yuǎn)的政策措施以推動污染治理。尤其是近幾年來，在環(huán)保問題日益受到重視的情況下，政策制定明顯偏向更為嚴(yán)格的環(huán)境治理與污染物排放管制政策，以嚴(yán)格的總量控制、目標(biāo)分解、問責(zé)與督查及一票否決制作為核心政策工具。極為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策取得了重大成效，但同時也存在一些問題，尤其是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)方面。在環(huán)保政策高壓的態(tài)勢下，有些地方簡單粗暴甚至過度執(zhí)行政策，政策實施中的“一刀切”對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)帶來了負(fù)面沖擊。某些地方與部門在制定與實施政策時，頻繁變動污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的投資帶來了很大的不確定性，甚至給企業(yè)帶來了不必要的投資浪費(fèi)。近年來，政府在大力倡導(dǎo)綠色發(fā)展，積極推動資源要素驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向低碳、可持續(xù)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)換，但在如何構(gòu)建合理的政策體系以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)及社會和諧的協(xié)調(diào)推進(jìn)方面仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從某種程度上來說，在社會特定的歷史和地方環(huán)境下，最佳的結(jié)果需要在政治上進(jìn)行談判和商定（Lütkenhorst等，2014），因而政策本身對社會目標(biāo)實現(xiàn)具有至關(guān)重要的意義。從政策設(shè)計的角度來講，綠色發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的必要條件是政策體系構(gòu)建能夠以一種合理的方式在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間尋求一個可接受的平衡點，而并非厚此薄彼。顯然，這是我國現(xiàn)階段政策所欠缺的。就產(chǎn)業(yè)政策而言，除了一些特殊情況外，經(jīng)濟(jì)成果的考量是決定性的、主導(dǎo)性的政策評判標(biāo)準(zhǔn)，而對環(huán)境保護(hù)、平等、包容性等其他方面的考慮相對欠缺。雖然部分政策制定也強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)保效益，但其本質(zhì)上還是以經(jīng)濟(jì)效益為主。例如，在支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，過于強(qiáng)調(diào)附加值較高的新能源產(chǎn)業(yè)及新能源汽車產(chǎn)業(yè)，相對忽視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)節(jié)能環(huán)保技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，而引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換升級才是推動整個生產(chǎn)及消費(fèi)方式綠色化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。與此同時，雖然部分環(huán)境政策也倡導(dǎo)以推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的方式實現(xiàn)環(huán)保目的，如萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動實施方案和重點用能單位“百千萬”行動方案等節(jié)能減排政策，但這些政策仍然是以環(huán)境治理為核心，在實施過程中甚至采取了激進(jìn)的“一刀切”的方式，這從本質(zhì)上來講是以犧牲經(jīng)濟(jì)增長為代價的。因此，如何通過產(chǎn)業(yè)政策實施，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間尋求一個合理的平衡點，實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)推進(jìn)是我們首先需要面對的一個挑戰(zhàn)。

（二）綠色產(chǎn)業(yè)政策的決策方式及評估體系不完備

正如之前我們所談到的，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的重點在于提高經(jīng)濟(jì)效益，但更多時候是由市場機(jī)制去選擇最有利可圖的技術(shù)和商業(yè)模式。與此相反，基于對特定技術(shù)環(huán)境效益的認(rèn)知，我們強(qiáng)調(diào)，綠色產(chǎn)業(yè)政策從一開始就應(yīng)當(dāng)明確技術(shù)和商業(yè)模式的“好”與“壞”。這又引申出一系列的問題。首先，雖然我們從認(rèn)知上已經(jīng)明確了需要推動具有可持續(xù)性的“好”技術(shù)的發(fā)展，但關(guān)于“好”與“壞”的價值評判標(biāo)準(zhǔn)在哪里?例如，從低碳經(jīng)濟(jì)視角來看，生物燃料是化石燃料的理想替代品，2017年國家能源局和發(fā)改委、財政部等十五部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大生物燃料乙醇生產(chǎn)和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》，大力推廣生物燃料。但是，這種燃料的商業(yè)化生產(chǎn)也可能會帶來單一化栽培、生物多樣性喪失、食品價格抬高及土地種植壓力增大等問題。這種認(rèn)知方面的沖突該如何來協(xié)調(diào)?相關(guān)的政策制定有沒有統(tǒng)一的價值評判標(biāo)準(zhǔn)呢?這是我們首先需要明確的問題。

在此基礎(chǔ)上，我們要做的就是大力促進(jìn)具有可持續(xù)性的“好”技術(shù)的研發(fā)投資，并清除掉“壞”的技術(shù)和商業(yè)模式。由于企業(yè)技術(shù)選擇受制于過去的經(jīng)驗積累，技術(shù)創(chuàng)新的方向存在路徑依賴。在規(guī)模報酬遞增且其他條件不變的情況下，企業(yè)甚至?xí)a(chǎn)生“技術(shù)鎖定”現(xiàn)象（Ruttan，1997）?！凹夹g(shù)鎖定”意味著現(xiàn)有技術(shù)會扼殺對高效率技術(shù)的探索，這些效率更高的技術(shù)尚未成熟，沒有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，成本過高，不符合現(xiàn)有法律法規(guī)或消費(fèi)者偏好，或者依賴于投資補(bǔ)貼。保護(hù)這類技術(shù)可使他們有機(jī)會學(xué)習(xí)和改進(jìn)提高。這里涉及到一個關(guān)鍵的問題是，政府在技術(shù)選擇過程中到底應(yīng)該扮演什么樣的角色?中國產(chǎn)業(yè)政策往往以政府的判斷、選擇來代替市場機(jī)制。這種做法不僅表現(xiàn)為對具體產(chǎn)業(yè)的選擇和扶持，更多表現(xiàn)為對特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)部具體技術(shù)、工藝和產(chǎn)品的選擇和扶持。各類發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)目錄不僅規(guī)定了重點發(fā)展的技術(shù)、產(chǎn)品和工藝，還詳細(xì)規(guī)定了需要被淘汰或限制發(fā)展的技術(shù)、產(chǎn)品和工藝（江飛濤和李曉萍，2015）。由于這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策過多介入微觀主體經(jīng)濟(jì)活動，扭曲了市場的自我選擇機(jī)制，引發(fā)了一系列不良的政策后果和較為嚴(yán)重的尋租問題。尤其是相對于具有高度不確定性和風(fēng)險性的技術(shù)選擇而言，在政府無法準(zhǔn)確判斷被扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景的情況下，這種預(yù)先“面面俱到”干預(yù)方式的不良后果可能會更加嚴(yán)重。所以，關(guān)于政府自身在技術(shù)選擇過程中的功能定位問題是我們需要重新審視的一個點。

其次，從具體的實踐角度而言，我國正大力發(fā)展可再生能源，但可再生能源項目研發(fā)成本高、投資風(fēng)險大，加之公共品屬性，導(dǎo)致其多依賴于政府扶持，且社會資本參與程度低和投資不足問題較為突出。國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究表明，2015-2020年中國綠色發(fā)展的投資需求大約為每年2.9萬億元，其中政府的投資只占10%-15%，而80%的資本需要來自社會投資，綠色發(fā)展資金需求缺口大。為提高企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域投資的積極性，政府實施了一系列財稅政策。但是，在外部性知識產(chǎn)權(quán)體系及評估體系不健全的條件下，單純的創(chuàng)新補(bǔ)貼政策并不一定會對企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生積極影響，甚至?xí)碡?fù)向效應(yīng)（張杰等，2015）。這種旨在糾正市場失靈的補(bǔ)貼政策可能會引發(fā)新的政府失靈，帶來無效率的社會福利損失。例如，中國目前綠色產(chǎn)業(yè)政策體系的重點在于促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政策扶持力度大。然而，一個潛在的問題是，政策在實施過程中過于注重生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)過度的產(chǎn)能投資，有的甚至違規(guī)騙取補(bǔ)貼，并頻繁遭遇國外反補(bǔ)貼調(diào)查和貿(mào)易摩擦（江飛濤和李曉萍，2015），太陽能光伏、風(fēng)電設(shè)備領(lǐng)域的過度投資問題，新能源汽車的騙補(bǔ)及嚴(yán)重依賴補(bǔ)貼問題就是典型例子。

還需要指出的是，“好”技術(shù)（綠色技術(shù)）得到了鼓勵，那“壞”技術(shù)（污染物排放較高的技術(shù)）就自然而然應(yīng)當(dāng)被淘汰。而“技術(shù)鎖定”意味著“壞”技術(shù)的淘汰過程必然伴隨著激烈的沖突，需要與既得利益集團(tuán)強(qiáng)大的游說力量相抗衡。因此，預(yù)先評判標(biāo)準(zhǔn)的界定就尤為關(guān)鍵。

（三）政策體系完備性與協(xié)調(diào)性方面存在不足

首先，從當(dāng)前政策體系的結(jié)構(gòu)方面來看，命令控制型政策體系仍然是核心，而市場化政策工具推進(jìn)緩慢。從本質(zhì)上來講，任何政策措施都是通過改變社會主體的成本收益結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變其行為方式，以實現(xiàn)既定的目標(biāo)。而命令-控制型政策往往將控制目標(biāo)駕于社會主體利益訴求之上，通過強(qiáng)制性的方式實現(xiàn)預(yù)期環(huán)保目標(biāo)。忽視對社會主體經(jīng)濟(jì)利益的刺激，就無法為市場提供長效的動力來源。究其根本，這與中國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策根深蒂固的干預(yù)模式具有不可分割的聯(lián)系。以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為核心的干預(yù)方式強(qiáng)調(diào)政府的判斷和預(yù)測在政策制定過程中的重要性，并希望達(dá)到立竿見影的效果。這種環(huán)境治理模式短期來講可能會達(dá)到預(yù)期的環(huán)境目標(biāo)，但從長遠(yuǎn)來看是不利于整個市場健康發(fā)展的。尤其是對于尚處于探索階段的新的發(fā)展模式而言，其不確定性和高風(fēng)險性可能會使以政府為主導(dǎo)的干預(yù)模式對整個市場產(chǎn)生誤導(dǎo)效應(yīng)，從而扭曲市場機(jī)制。所以，以強(qiáng)制性的命令-控制型為主體的政策體系還需要進(jìn)一步推進(jìn)改革。與此同時，部分政策制定又較為籠統(tǒng)，可操作性差，缺乏針對具體行業(yè)的專項政策。如風(fēng)電產(chǎn)業(yè)是目前可再生能源政策支持的重點，但其定價機(jī)制依舊不清晰，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系等政策規(guī)范缺失，導(dǎo)致對投資者吸引不足，市場需求發(fā)展緩慢。

其次，從政策體系構(gòu)建的角度來看，我國在產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施過程中仍然偏向于推動目標(biāo)產(chǎn)業(yè)或技術(shù)的發(fā)展，而對配套行業(yè)或技術(shù)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)注不足。例如，我國針對新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)實施了一系列財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策措施，但政策支持的重點在于推動這些行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，而對其配套支撐行業(yè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)考慮不足。因此，在其他行業(yè)發(fā)展遲滯的情況下，目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會受到較大影響，甚至?xí)斐梢欢ǔ潭鹊馁Y源錯配。當(dāng)然，在兼顧協(xié)調(diào)性同時必然會造成一項政策同時被賦予多項目標(biāo)，從而出現(xiàn)多項政策同時作用于一個領(lǐng)域的現(xiàn)象，例如碳排放交易計劃與可再生能源補(bǔ)貼政策之間的交互影響可能會削弱兩者的政策實施效果。因此，有必要對不同政策的實施過程進(jìn)行分析，在最大化政策效益的同時降低實施成本。此外，現(xiàn)有政策傾向于推動生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張，忽視對消費(fèi)端的刺激，供需刺激不平衡問題突出。在信息不對稱環(huán)境中，消費(fèi)模式已經(jīng)固化的消費(fèi)者對周圍環(huán)境的認(rèn)知存在滯后效應(yīng)，他們對市場價格的反應(yīng)并不迅速（Sunstein和Reisch，2014），即使這種產(chǎn)品相比較而言更加物美價廉，他們也不一定會立即改變自己的消費(fèi)模式。因此，對消費(fèi)端的刺激是必要的。

再次，從執(zhí)法體系構(gòu)建的角度來講，意識到環(huán)境分權(quán)對環(huán)境保護(hù)執(zhí)法效果的有限作用后，現(xiàn)階段我國環(huán)境保護(hù)權(quán)力體系呈現(xiàn)由分散向集權(quán)化發(fā)展的趨勢，地方的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)逐級上繳，使得政策實施的有效性得到了增強(qiáng)。然而，中國自上而下的垂直管理體系在提高執(zhí)行效率同時，也會面臨協(xié)調(diào)困難的問題。首先，中央政府和地方政府之間的利益目標(biāo)仍然存在沖突之處（Zhang等，2009）。雖然2015年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》指出，將環(huán)境質(zhì)量作為對地方一把手考核的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，但這一規(guī)定剛在部分地區(qū)試行不久，其成效如何不得而知，如若沒有嚴(yán)厲的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制以保證考核結(jié)果的真實性，其效果將與政策制定的初衷有出入。并且，受制于具體環(huán)境問題的復(fù)雜性及信息獲取的高成本性，現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制也很難做到定期檢查，監(jiān)管的實施過程面臨諸多挑戰(zhàn)。其次，不同部門之間的協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)。當(dāng)前，我國環(huán)境治理體系的集中化趨勢不僅體現(xiàn)在地方權(quán)力上收，還表現(xiàn)為環(huán)保部門對其他各部門環(huán)保職權(quán)的整合，這本身有利于環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮更加高效的作用。然而，各部門分工不同，其職責(zé)權(quán)限也存在差異，各項政策之間難免會存在沖突和矛盾之處，這不僅會增加實施成本，也會為尋租創(chuàng)造機(jī)會。

值得一提的是，只要有政府干預(yù)，就會有尋租俘獲發(fā)生（Krueger，1974），從根本上來講，這種政府失靈無可避免。尋租俘獲這一更廣泛的話題，從一開始就伴隨著與產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)的辯論。這一論斷認(rèn)為，政府失靈始終是等式的一部分，強(qiáng)大的利益集團(tuán)可以影響政策實施的效果，并使其偏離預(yù)期目標(biāo)（Laffont和Tirole，1991）。相比較而言，由于綠色技術(shù)創(chuàng)新活動存在高度不確定性，政府無法就被扶持的行業(yè)發(fā)展做出準(zhǔn)確判斷，而綠色變革必然會從根本上觸動一些利益集團(tuán)的既得利益。因此，在資源分配過程中，尋租俘獲發(fā)生的概率更高。所以，如何協(xié)調(diào)好不同部門及其所頒布的政策法規(guī)，從而最大限度地保證政策實施不被扭曲變形以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，仍是需要重視的問題。

五、構(gòu)建中國綠色產(chǎn)業(yè)政策體系：推動產(chǎn)業(yè)政策與市場機(jī)制、環(huán)境政策的協(xié)同

中國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的一個顯著特征就是以政府的選擇和判斷來代替市場機(jī)制，以政府對技術(shù)、路線和工藝的選擇來代替市場競爭過程的優(yōu)勝劣汰（江飛濤和李曉萍，2010）。這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策的存在前提是政府對技術(shù)的發(fā)展前景、生產(chǎn)成本以及市場需求有著準(zhǔn)確的價值判斷，而這些判斷只能通過市場交易行為與價格機(jī)制、經(jīng)濟(jì)主體分散試錯及市場競爭機(jī)制才能顯現(xiàn)出來。就綠色技術(shù)創(chuàng)新而言，其高風(fēng)險性和不確定性特征決定了選擇性產(chǎn)業(yè)政策完全失去了存在的前提。

實際上到目前為止，我國以協(xié)調(diào)環(huán)境市場失靈為主的政策體系仍然帶有明顯的行業(yè)偏見，所提出的問題仍然是圍繞“應(yīng)該”發(fā)展和“不應(yīng)該”發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、“應(yīng)該”開發(fā)或者“不應(yīng)該”開發(fā)的技術(shù)來展開，而這些只有市場的自我選擇過程才能實現(xiàn)。一般而言，市場能夠反映人們需要什么以及他們愿意花費(fèi)多大代價選擇替代品。同時，市場鼓勵為追求利潤而甘冒風(fēng)險的創(chuàng)造性活動。甚至在理想狀態(tài)下，市場競爭可以實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。正是這樣一個不斷進(jìn)入、創(chuàng)新、退出的競爭環(huán)境才促進(jìn)了生產(chǎn)力增加，并使得一個企業(yè)、地區(qū)乃至國家能夠獲得比較優(yōu)勢（Altenburg和Rodrik，2017）。因此我們強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會三重約束下，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)政策體系時，應(yīng)發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，對變革性技術(shù)的關(guān)注應(yīng)取代傳統(tǒng)上對工業(yè)部門的強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建功能性產(chǎn)業(yè)政策體系。即政府作用應(yīng)體現(xiàn)為彌補(bǔ)市場機(jī)制不足，為激勵綠色技術(shù)創(chuàng)新營造良好的制度環(huán)境，建立開放、公平的市場競爭體系。

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)及階段性目標(biāo)的設(shè)定需高度重視環(huán)境政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)

前文已經(jīng)談到，推動綠色發(fā)展面臨高度不確定性和長期性。因此，需要通過協(xié)調(diào)性的方式，就變革方向及其主要長期目標(biāo)在具有不同動機(jī)和目標(biāo)的利益攸關(guān)方群體之間達(dá)成廣泛的社會共識。基于此，構(gòu)建契合中國實際的綠色產(chǎn)業(yè)政策體系，首先必須通過廣泛的價值判斷，明確綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，即以環(huán)境無害的方式推動社會的包容性增長，這種包容性涉及更廣泛的社會目標(biāo)，即維持經(jīng)濟(jì)增長、避免環(huán)境災(zāi)難、控制不平等和貧窮水平等諸多政治議題。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對綠色產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵及其支持范疇進(jìn)行方向性規(guī)劃，以引導(dǎo)市場投資。結(jié)合未來發(fā)展方向及發(fā)展需要，我們將綠色產(chǎn)業(yè)政策定義為：政府制定的為同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧及環(huán)境可持續(xù)三重紅利的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策（Hallegatte等，2013；Lütkenhorst等，2014；Altenburg和Rodrik，2017）。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須重新審視固有的發(fā)展理念，打破以經(jīng)濟(jì)增長為地區(qū)競爭力主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的考核體系，進(jìn)行必要的概念性創(chuàng)新。事實上，Nordhaus和Tobin（1972）很早就對以國民生產(chǎn)總值（GNP）為核心的經(jīng)濟(jì)福利衡量方法提出了質(zhì)疑，主要原因在于經(jīng)濟(jì)活動的目的在于消費(fèi)，而GNP只是生產(chǎn)指標(biāo)，不能反映經(jīng)濟(jì)活動的消費(fèi)質(zhì)量。因此，他們提出了一項經(jīng)濟(jì)福利衡量方法（measure of economic welfare）。這項指標(biāo)的核心思想是將經(jīng)濟(jì)活動的外部性內(nèi)部化。一方面，將環(huán)境負(fù)外部性成本從GNP中扣除掉；另一方面，將被忽略的家政活動和社會義務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動的正外部性納入到核算指標(biāo)中。在Nordhaus和Tobin的研究基礎(chǔ)上，一系列新的衡量經(jīng)濟(jì)活動的指標(biāo)被陸續(xù)提出來。Daly和Cobb（1989）提出了可持續(xù)經(jīng)濟(jì)福利指標(biāo)（Index of Sustainable Economic Welfare），該指標(biāo)將環(huán)境損害及資源耗減成本、個人消費(fèi)及分配不平等等一系列反映社會福利真實水平的因素納入經(jīng)濟(jì)福利的衡量標(biāo)準(zhǔn)中。而Schwab和Sala-i-Martín（2013）在《2013-2014年全球競爭力報告》中又提出了一項可持續(xù)競爭力指數(shù)，該指數(shù)倡導(dǎo)將社會可持續(xù)性（社會收入差距、失業(yè)率、醫(yī)療保健水平等）和環(huán)境可持續(xù)性（對環(huán)保的重視程度、環(huán)境政策的落實程度、環(huán)境污染水平等）納入考核范圍。這些指標(biāo)雖然形式各異，但都超越了狹隘的經(jīng)濟(jì)競爭力范疇，將經(jīng)濟(jì)活動的外部性加以“內(nèi)部化”。對于我國而言，應(yīng)當(dāng)將這一思想具體化到相關(guān)衡量指標(biāo)體系中，以便更為科學(xué)地評價經(jīng)濟(jì)活動效果和服務(wù)綠色化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

當(dāng)前，我國大力發(fā)展的節(jié)能環(huán)保和新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與綠色產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)基本上是一致的，而化工和鋼鐵行業(yè)等重污染行業(yè)則是重點監(jiān)察對象，需要逐步引導(dǎo)其利用先進(jìn)技術(shù)實現(xiàn)生產(chǎn)方式上的轉(zhuǎn)換升級。在此過程中我們應(yīng)當(dāng)明確的是，打破舊的根深蒂固的發(fā)展模式，以必要的規(guī)模和速度，采用環(huán)境上可持續(xù)的技術(shù)是當(dāng)前的主要任務(wù)（Lütkenhorst等，2014）。這種社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的巨大挑戰(zhàn)加上行動的緊迫性，需要發(fā)揮政策的協(xié)調(diào)作用，并做好應(yīng)對長期不確定性風(fēng)險的準(zhǔn)備。在污染物排放及生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方面，必須有明確和穩(wěn)定的長期目標(biāo)、階段性目標(biāo)與實現(xiàn)該目標(biāo)的時間表，為企業(yè)盡可能創(chuàng)造相對穩(wěn)定、可預(yù)期的政策環(huán)境，以此減少企業(yè)在環(huán)境保護(hù)投資（包括研發(fā)投資）方面面臨的不確定性。

（二）以促進(jìn)綠色技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用為核心

綠色產(chǎn)業(yè)政策的核心在于推動技術(shù)創(chuàng)新，但正如之前所言，首先要明確的是社會可持續(xù)發(fā)展到底需要什么樣的技術(shù)，以便為具體的市場行為提供指引。這種界定并非是要明確具體的技術(shù)、路線和工藝，而是基于社會對可持續(xù)發(fā)展的價值判斷所達(dá)成的廣泛共識。對于政府而言，在無法明確哪些行業(yè)和技術(shù)應(yīng)當(dāng)被大力扶持或禁止發(fā)展時，最好的方式就是基于對長期目標(biāo)的明確承諾，定義有指導(dǎo)發(fā)現(xiàn)過程的主題技術(shù)走廊，而這將會轉(zhuǎn)化為與私營部門試驗相結(jié)合的國家指導(dǎo)和方向。換句話說，政府要做的就是為綠色發(fā)展設(shè)定規(guī)范的長期目標(biāo)，而具體的技術(shù)選擇則由市場機(jī)制來決定。特別是如果設(shè)定了現(xiàn)實、透明且有約束力的路線圖，使各行業(yè)能夠適應(yīng)新的政策框架并及時調(diào)整發(fā)展模式，改進(jìn)現(xiàn)有技術(shù)或選擇替代技術(shù)，即使是面對強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)，逐步轉(zhuǎn)型也是必然的（Lütkenhorst等，2014）。從現(xiàn)實角度來講，綠色技術(shù)變革也應(yīng)當(dāng)是一個循序漸進(jìn)、不斷試錯的過程，應(yīng)當(dāng)允許部分轉(zhuǎn)軌較慢的技術(shù)和商業(yè)模式在長期積累基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)突破。

從具體的政策扶持角度而言，為充分發(fā)揮財稅政策的有效性，政府在加大財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策對企業(yè)研發(fā)活動支持力度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對其政策效果進(jìn)行成本效益分析，防止扭曲性扶持，降低資源錯配程度。同時，依據(jù)扶持對象的不同設(shè)置差異化激勵措施，對尤其需要國家政策支持的研發(fā)群體制定具體的鼓勵方案。例如對于中小企業(yè)而言，融資難是阻礙其發(fā)展的最大障礙，政府應(yīng)針對中小企業(yè)制定優(yōu)惠力度更大的激勵政策，以鼓勵更多社會資本參與到技術(shù)研發(fā)活動中。此外，在全球化背景下，應(yīng)擴(kuò)大招商引資渠道，建立起公平公正的合作投資機(jī)制，鼓勵國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓與合作。并完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系和建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對知識產(chǎn)權(quán)和專利所有權(quán)的保護(hù)力度，切實維護(hù)創(chuàng)新主體的合法權(quán)益，營造公平良好的創(chuàng)新環(huán)境，從而糾正政策性扭曲效果并提高企業(yè)創(chuàng)新積極性。

為充分發(fā)揮社會資本對綠色化發(fā)展的推動作用，政府還應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)綠色金融體系建設(shè)。從根本上來講，綠色金融建設(shè)的任務(wù)體現(xiàn)在兩個方面，即內(nèi)化經(jīng)濟(jì)活動的外部性成本和解決委托-代理關(guān)系中的信息不對稱問題。因此，綠色金融構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，針對環(huán)境問題的投融資活動僅僅是其內(nèi)容的一部分。為實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，相關(guān)法律法規(guī)、財稅體系和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)推進(jìn)。當(dāng)前，政府應(yīng)當(dāng)圍繞金融風(fēng)險分析及金融工具體系建設(shè)，構(gòu)建完整的綠色金融評價和激勵體系。具體而言，政府應(yīng)制定并完善有關(guān)企業(yè)環(huán)境信息披露的相關(guān)法規(guī)政策，解決資金供需雙方信息不對稱問題，推動金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境風(fēng)險分析建設(shè)。同時，運(yùn)用環(huán)境風(fēng)險分析和環(huán)境成本與收益分析方法對企業(yè)信用等級和成本效益進(jìn)行評估，在此基礎(chǔ)上，圍繞促進(jìn)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展，完善綠色金融建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施體系并探索推廣綠色金融工具。既要靈活運(yùn)用法律法規(guī)、財稅制度和機(jī)構(gòu)工具等輔助配套政策，如銀行體系的環(huán)境連帶責(zé)任和綠色信貸制度等，又要推廣實施綠色基金、綠色債券、碳金融工具、綠色保險產(chǎn)品和綠色評級等擴(kuò)大綠色投融資渠道的政策工具。

（三）注重政策的系統(tǒng)性與政策工具之間的協(xié)同性

綠色產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)是以環(huán)境友好的方式實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)前階段，發(fā)展可再生能源以及推動環(huán)境友好型技術(shù)創(chuàng)新是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵。實踐表明，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，單一的環(huán)境政策工具是不夠的，其通常需要將命令-控制型政策工具、市場化政策工具和自愿協(xié)商型政策工具結(jié)合起來（Schwarzer，2013）。理論研究也表明，不同政策對于不同產(chǎn)業(yè)和政策目標(biāo)的激勵效應(yīng)存在差異，因此政策實施不能“一刀切”，要根據(jù)激勵對象特點制定差異化的政策舉措（柳光強(qiáng)，2016）。在某些情況下，特定政策的組合實施效果比單一政策更加理想（Borrás和Edquist，2013）。例如，美國佛羅里達(dá)州在2009年所實施的將向高碳能源征收的碳稅用于可再生能源補(bǔ)貼，這一政策有利于擴(kuò)大社會福利。相較于單一的政策，該項政策組合可以在不增加政府財政負(fù)擔(dān)的情況下推動可再生能源開發(fā)（Galinato和Yoder，2010）。當(dāng)然，政策組合過程中會面臨不同政策之間相互沖突的問題，Antonioli等（2014）提供了一套可供借鑒的評價原則，主要包括有效性、成本效益、動態(tài)效率、公平性、對經(jīng)濟(jì)社會影響和政治可行性等。在分析不同政策間相互作用時，需結(jié)合各個行業(yè)具體特征，綜合考慮以上因素，以確定各項政策組合的最佳實施對象、實施方式及具體目標(biāo)，從而最大化政策溢出效應(yīng)。

與此同時，應(yīng)注重將產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策相結(jié)合，完善現(xiàn)有政策體系。產(chǎn)業(yè)政策更多強(qiáng)調(diào)的是通過政府干預(yù)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，而環(huán)境政策更加注重解決由環(huán)境問題所引發(fā)的市場失靈問題。雖然兩者的初衷存在差異，但綠色產(chǎn)業(yè)政策的特殊性要求為其提供了結(jié)合的契機(jī)。為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會三重效益，產(chǎn)業(yè)政策制定應(yīng)兼顧環(huán)境問題，促進(jìn)生產(chǎn)過程的綠色化轉(zhuǎn)變并控制消費(fèi)端污染水平。當(dāng)前，節(jié)能環(huán)保、新能源和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)既屬于國家產(chǎn)業(yè)政策重點扶持對象，又是推動我國生產(chǎn)和消費(fèi)方式綠色化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。因此，在針對這些行業(yè)制定詳細(xì)的生產(chǎn)激勵措施基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)制定合理的消費(fèi)政策，推動其成果有效利用及轉(zhuǎn)化，從而切實影響到整個生產(chǎn)和消費(fèi)系統(tǒng)。并且，要逐步改變現(xiàn)有以政府為主導(dǎo)的干預(yù)方式，更多引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場活力，避免扭曲性的扶持。

（四）完善政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督評估機(jī)制

當(dāng)前，我國環(huán)保權(quán)力集中化趨勢明顯，在此背景下，應(yīng)當(dāng)從總體上評估國家層面的責(zé)任分配機(jī)制是否符合成本效益原則，并進(jìn)一步明確環(huán)境監(jiān)管部門的責(zé)任與義務(wù)，為其配備與職責(zé)相匹配的資源，從而保證其各項職能有效發(fā)揮。在此基礎(chǔ)上，對環(huán)境治理體系的內(nèi)部權(quán)力做明確劃分，將政策制定、監(jiān)測評估和執(zhí)法檢查等職權(quán)分配給不同職能部門。政策制定機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)前期的調(diào)研及政策起草和頒布；監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對政策的制定及執(zhí)行效果進(jìn)行信息搜集、評估及發(fā)布；執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對地方的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督并懲治環(huán)境違法行為。只有分工明確并相互制衡，才能最大限度地發(fā)揮政策實施效果。

同時應(yīng)當(dāng)明確的是，環(huán)境保護(hù)職責(zé)并非只隸屬于環(huán)境監(jiān)管部門，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變，各個部門都必須將環(huán)保問題納入到政策制定的考慮因素中，并進(jìn)行考核。這就需要提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息獲取能力，加強(qiáng)對環(huán)境信息的監(jiān)測、統(tǒng)計與分析，完善環(huán)境影響評估體系。并在環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)立獨立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)外部的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，加強(qiáng)水平部門間信息交流與分享，提高環(huán)境信息覆蓋面及覆蓋質(zhì)量，以便為各部門的政策制定提供參考依據(jù)。在政府監(jiān)管基礎(chǔ)上，發(fā)揮公民和非政府組織等社會力量的監(jiān)管作用，完善信息公開及公眾參與制度，從而帶動社會整體發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。

六、結(jié) 論

在經(jīng)濟(jì)、社會及環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的大趨勢下，探討如何通過產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)綠色發(fā)展，已成為各國政府的重要議題。綠色產(chǎn)業(yè)政策作為一種新的政策理念，目前已引起各國廣泛關(guān)注。在此背景下，本文將綠色產(chǎn)業(yè)政策理論與中國具體實踐相結(jié)合，探討其發(fā)展存在的問題并提出改進(jìn)措施，以期為構(gòu)建符合中國國情的綠色產(chǎn)業(yè)政策體系提供指引。我們注意到，綠色產(chǎn)業(yè)政策是指政府制定的為同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)及社會可持續(xù)三重紅利的產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，其起源于政府環(huán)境治理實踐。從本質(zhì)上來講，綠色產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)境政策三者的任務(wù)都是協(xié)調(diào)市場失靈，但綠色產(chǎn)業(yè)政策涉及到經(jīng)濟(jì)模式、技術(shù)條件和體制機(jī)制的深刻變革，面臨的不確定和風(fēng)險性非常高，其關(guān)鍵在于推動綠色技術(shù)創(chuàng)新，難點在于通過現(xiàn)階段不確定的政策干預(yù)來協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，并影響未來綠色產(chǎn)業(yè)和綠色生產(chǎn)技術(shù)的市場地位?，F(xiàn)階段，中國雖然已經(jīng)形成了以命令-控制型政策工具、市場化政策工具和自愿協(xié)商型政策工具為主的較為完整的環(huán)境政策體系，但這些政策仍然是以應(yīng)對由環(huán)境問題所引發(fā)的市場失靈問題為主，對經(jīng)濟(jì)、社會及環(huán)境三者間的協(xié)調(diào)性關(guān)注不足。并且，中國目前所制定的政策仍然帶有明顯的行業(yè)偏向，所提出的問題仍然是圍繞“應(yīng)該”發(fā)展和“不應(yīng)該”發(fā)展的行業(yè)，“應(yīng)該”開發(fā)和“不應(yīng)該”開發(fā)的技術(shù)來展開，管制性色彩濃厚。因此，構(gòu)建符合中國國情的綠色產(chǎn)業(yè)政策體系，需要發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，對變革性技術(shù)的關(guān)注應(yīng)取代傳統(tǒng)上對工業(yè)部門的強(qiáng)調(diào)，以構(gòu)建起功能性產(chǎn)業(yè)政策體系。結(jié)合中國現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r，本文提出如下政策建議：

（1）以綠色技術(shù)創(chuàng)新為核心，明確可持續(xù)發(fā)展方向。政府應(yīng)當(dāng)站在全局高度上對總體發(fā)展方向進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，重新審視固有的發(fā)展理念，考慮不同社會群體偏好，制定覆蓋全領(lǐng)域的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)扶持發(fā)展政策，明確綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。在此基礎(chǔ)上，要從戰(zhàn)略高度上謀劃綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，并與市場的自我選擇機(jī)制相結(jié)合，重視技術(shù)創(chuàng)新對綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用。具體而言，要充分調(diào)動市場活力，大力培育和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，堅持自主創(chuàng)新和引進(jìn)、吸收再創(chuàng)新相結(jié)合，面向產(chǎn)業(yè)高附加值環(huán)節(jié)尋求突破，進(jìn)一步加大低碳技術(shù)的研發(fā)力度，加快形成一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心低碳技術(shù)。

（2）厘清產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府和市場的功能邊界，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，構(gòu)建合理的政策框架，創(chuàng)建公平有序的市場競爭環(huán)境。既要完善資源環(huán)境價格機(jī)制，建立反映市場供需和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，采用排污權(quán)交易、環(huán)境稅、資源產(chǎn)品定價、碳排放標(biāo)志認(rèn)證等市場化政策工具引導(dǎo)市場主體參與生產(chǎn)和消費(fèi)過程的綠色化轉(zhuǎn)換。又要整合行政立法、財稅金融（綠色金融、政府綠色采購、補(bǔ)貼、貼息貸款、融資擔(dān)保等）等多種方式扶持綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。并盡可能將外部性成本“反哺”社會，以最大限度地發(fā)揮政府干預(yù)在市場機(jī)制下的“杠桿效應(yīng)”，形成良好的創(chuàng)新環(huán)境。

（3）建立健全促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度框架。以現(xiàn)有環(huán)保法為基礎(chǔ)，完善保障綠色發(fā)展的法律和執(zhí)法制度，明確各利益主體義務(wù)性準(zhǔn)則，對作為市場參與主體的個人、企業(yè)乃至政府形成有效的激勵與約束機(jī)制，以最大限度贏得經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境三重效益。要在加大財稅支持力度的基礎(chǔ)上注重體制機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，改進(jìn)財政投入方式，逐步建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的財稅政策績效評估機(jī)制。同時，要考慮將環(huán)保指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系中，全面科學(xué)地評估經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。此外，要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，平衡各方利益關(guān)系、落實風(fēng)險及效益評估制度、統(tǒng)一市場監(jiān)管、促進(jìn)區(qū)域融合，防止污染行業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，鼓勵各區(qū)域因地制宜發(fā)展各具特色的綠色產(chǎn)業(yè)。