周 靜，畢曉紅，畢 東*，何瑞華

(1.云南農(nóng)業(yè)大學 人文學院 云南 昆明 650201；2.云南農(nóng)業(yè)大學 離退休處，云南 昆明 650201；3.云南省安寧市圖書館 云南 安寧 650300)

為充分了解邊疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給效率情況，本研究以邊疆少數(shù)民族地區(qū)云南省安寧市轄區(qū)的基層公共文化服務供給情況作為調(diào)查對象， 調(diào)查的內(nèi)容主要包括公共文化設(shè)施的建設(shè)與管理、公共文化服務的提供、公共文化服務保障、公共文化服務的法律責任、公共文化的基本服務項目、硬件設(shè)施以及人員配備的情況，并對公共文化服務的績效評估指標作了一定的調(diào)查研究。

安寧市地處滇中高原中部，位于昆明西郊，距省會昆明28 km，是昆明通往滇西8個地州及南亞、東南亞的重要通道，市域面積 1 301 km2，1995年撤縣設(shè)市，轄9個街道、98個村(居)委會(其中村委會64個，社區(qū)居委會34個)，平均海拔 1 800 m，年平均氣溫14.7℃，2015年末常住人口36.7萬人。有白族、彝族、苗族和回族等多個世居少數(shù)民族，在邊疆少數(shù)民族雜居地區(qū)非常具有代表性，是我國少數(shù)民族地區(qū)的一個縮影。

一、安寧市農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

自云南省委省政府2015年印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的實施意見》后，各地州都加快了對當?shù)剞r(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的完善力度。安寧市農(nóng)村公共文化服務工作也取得了長足發(fā)展，截止2016年11月，在文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，全市共建有公共圖書館1個(一級)，文化館1個(二級)，博物館6個，綜合文化站9個，村級文化室98個，文化信息資源共享工程縣(市)級支中心1個，文化信息資源與農(nóng)村黨員干部遠程教育共建共享工程村級基層站點70個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層站點9個，農(nóng)家書屋103個；省級文化惠民示范村1個，示范社區(qū)3個。全市基層文化陣地建設(shè)日臻完善，街道綜合文化站、村(社區(qū))文化室、農(nóng)家書屋建設(shè)工作全面完成并實現(xiàn)全面覆蓋，全市文化陣地覆蓋率均達100%。

在資金的落實管理上，2016年全市基層公共文化服務運行機制建設(shè)經(jīng)費支出702.72萬元，其中9個街道配套公共文化項目資金394.72萬元,用于綜合文化站和綜合文化服務中心達標(含示范點建設(shè))和特色品牌項目創(chuàng)建工作專項資金75.7萬元，其中綜合文化站和綜合文化服務中心達標(含示范點建設(shè))55萬元，特色品牌項目創(chuàng)建20.7萬元，共計支出75.7萬元，占總支出的10.77%。

在公共文化服務項目的落實上，9個街道文化站全年共開展培訓96期，參加培訓 10 450 人次；舉辦展覽54個，參加人次138 800人次；舉辦文化活動321次，參加人次307 750人次；放映公益性電影792場次，觀眾達9.5萬多人次；農(nóng)文網(wǎng)培訓電子閱覽室每天開放達8 h以上，每周開放達40 h以上，參加人次1.7萬人次；全年參與活動人數(shù)達47萬人次；98個村(社區(qū))文化室全年接待人數(shù)58 800人。

除此之外，安寧市還建立了一些特色亮點工程，如市民文化藝術(shù)培訓中心，“和諧大舞臺”文化惠民演出活動，與院、校合作推動的非遺保護傳承，“書香驛站”，與地州聯(lián)合開展文博展覽，“流動書包”“圖書流動服務車”“紅色書香驛站”等延伸服務，使得安寧市的農(nóng)村公共文化服務得到很大的發(fā)展。

二、安寧市農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給中存在的問題

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的硬件設(shè)施的建設(shè)和場所的管理上，各級政府機關(guān)及相關(guān)單位都做得比較好，其基礎(chǔ)設(shè)施諸如圖書館、文化活動室、文化廣場、老年活動室、鎮(zhèn)村級文化遺產(chǎn)保護設(shè)施等都納入到本級城鄉(xiāng)規(guī)劃當中，且基本上實現(xiàn)了全覆蓋。設(shè)施的選址、設(shè)計、建設(shè)和管理除少數(shù)村莊外基本上都是按照國家頒布的建設(shè)標準來進行建設(shè)和配置。在公共文化服務的提供方面，當?shù)卣拖嚓P(guān)管理單位的工作成果也得到了群眾好評，村民的滿意度在80%～95%之間。服務的項目也是多種多樣，能夠體現(xiàn)出他們的特色和優(yōu)勢。但是在對調(diào)查問卷的整理中，發(fā)現(xiàn)安寧市在農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給中存在以下問題。

(一)相關(guān)政策法規(guī)不完善

在對安寧市農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給效率的調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)其中相關(guān)的政策法規(guī)還存在很多不完善的地方。一是在經(jīng)費預算上，連然街道的光明社區(qū)和蹚川社區(qū)，祿脿街道的安豐營村和密馬龍村，金方街道的普河村和通仙村，大部分農(nóng)民群眾都認為政府將公共文化服務經(jīng)費納入本級預算過程中的表現(xiàn)為“很一般”。達不到中央規(guī)定的“各級政府要認真落實關(guān)于公共財政對文化投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增幅的要求，文化事業(yè)經(jīng)費支出占財政經(jīng)常性支出的比例達到1%以上”“在城市的開發(fā)建設(shè)中，從城市住房開發(fā)投資中提取1%用于社區(qū)公共文化設(shè)施建設(shè)”的要求。二是在稅收優(yōu)惠政策上，溫泉街道的羊角社區(qū)、連然街道的光明社區(qū)和螳川社區(qū)等部分地區(qū)的公民個人、法人和其他社會組織通過公益性社會團體捐贈財產(chǎn)用于公共文化服務，卻沒能夠依法享受一定的稅收優(yōu)惠政策，致使大家對公共文化建設(shè)的積極性不高。三是缺乏反映公眾文化需求的征詢反饋制度，也沒有公眾參與公共文化服務的考核評價制度，有的只是上級政府規(guī)定的具體化的硬性考核指標，使得群眾參與評價的積極性大大降低，滿意度也隨之下降[1]。

(二)資金供給不足

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給基本上都是自上而下的財政撥款，用于公共文化服務的資金經(jīng)過層層下?lián)?，到?居)委會的財政資金少之又少，用僅有的資金來滿足不同群眾的需求顯然是相當困難的事情。而且，不同街道的資金劃撥也是不同的，在同一街道不同的村(社區(qū))資金劃撥也有很大的差別。如表1所示，不同街道的同一種文化活動的平均投入資金相差較大，最大的是祿脿街道和連然街道的特色文化活動，差距在7.19萬元，公共文化產(chǎn)品的資金投入存在嚴重的不平衡，許多街道公共文化活動的資金投入還存在為了驗收進行一次性達標投入，之后再也沒有后續(xù)投入的情況。如縣街街道的下元良村、青龍街道的雙湄村、草鋪街道的邵九村等，這些都需要當?shù)卣訌妼Y金持續(xù)投入的規(guī)劃和管理，進一步縮小文化供給差距。

(三)相關(guān)專業(yè)人才較為缺乏

首先是人員配備不到位。根據(jù)《云南省基本公共文化服務實施標準(2015—2020年)》，“在人才配置上，縣級以上公共文化機構(gòu)按照職能和當?shù)鼐幹撇块T核準的編制數(shù)配齊工作人員，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)綜合文化站每站配備有編制人員1～2人，村(社區(qū))公共服務中心設(shè)有由政府購買的公益文化崗位不少于1個”。

表1 街道文化活動平均資金投入情況 單位：萬元

但是通過表2可以看出，在人員的編制上除了八街街道外，其余8個街道在人員編制上均沒有完全達到云南省基本公共文化服務實施標準，尤其是村(社區(qū))及自然村的文化服務人員，達標率僅在30%～50%之間。而且在安寧市的9個街道及98個村(居)委會中，專門負責農(nóng)村公共文化服務的專兼職文化干部占所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的比例中，最高的比例只有10%，有2/3的村(居)委會文化人才的比例是0。其次，在農(nóng)村文化人才的“輸入”上，還存在與村民需求不匹配的現(xiàn)象，邊疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村公共文化服務最根本的是要建立一支本土的農(nóng)村文化精英隊伍。如果只注重“輸入”文化，不注重“培育”文化，不去挖掘、開發(fā)和保護優(yōu)秀的農(nóng)村民間文化，最終還是會導致當?shù)剞r(nóng)村公共文化日漸式微，從而使公共文化產(chǎn)品的供給效率大大降低[2]。

表2 公共文化服務的人員編制情況

其次是人員培訓不到位。根據(jù)相關(guān)規(guī)定“縣級以上公共文化服務機構(gòu)從業(yè)人員每年參加脫產(chǎn)培訓時間不少于15 d，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(社區(qū))文化專兼職人員每年參加集中培訓時間不少于5 d?！钡?，表3可看出，超過50%多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))文化專兼職人員每年參加集中培訓時間，人均達不到5 d，存在培訓不充分和不平衡的問題。基層文化管理服務人員的綜合素質(zhì)和服務水平就很難提高。

表3 公共文化管理服務人員業(yè)務培訓情況

(四)文化產(chǎn)品的供給未能反映群眾需求

在對公共文化產(chǎn)品服務提供方面的走訪、調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)當?shù)卣突鶎游幕罩行脑谔峁┕参幕a(chǎn)品的過程中并沒能充分反映民眾的需求。如青龍街道的雙湄村、溫泉街道的官莊村和羊角社區(qū)、金方街道的通仙村、羅白村和浸長村等，針對基層政府所提供的群眾性文體活動，村(居)民反映有些居委會和村委會并沒有根據(jù)居民的需求開展群眾性文化體育活動，而且當?shù)卣埠苌儆虚_展適合在校學生特點的文體活動。究其原因，一是政府為村(居)民設(shè)置的表達需求的渠道不通暢?，F(xiàn)在的文化產(chǎn)品供給還是以傳統(tǒng)的政府單一供給為主，作為需求主體的農(nóng)民沒有機會參與文化產(chǎn)品的選擇與配置，致使文化產(chǎn)品“不合胃口”，無人問津，資源浪費嚴重。二是村(居)民表達需求的意愿不足，缺乏主動需求的表達意識。由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，民族地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)村社會發(fā)展較為落后，絕大多數(shù)青壯年為了生計不得不外出打工，村莊里留下的都是老年人、婦女兒童和殘障人士，整體文化素質(zhì)低下，沒有學習文化知識的需求和意愿。這種現(xiàn)狀在抑制村(居)民需求表達積極性的同時也降低了農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給效率[3]。

(五)文化產(chǎn)品的供給很少體現(xiàn)民族特色

作為少數(shù)民族地區(qū)，不同的民族有不同的文化傳統(tǒng)。在對公共文化產(chǎn)品的基本服務項目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當?shù)卣峁┑奈幕a(chǎn)品基本上是大眾化的文化產(chǎn)品的供給，如提供的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)家書屋圖書資料、文體活動產(chǎn)品、廣電設(shè)施、數(shù)字電影放映等。對于少數(shù)民族特有的文化并沒有服務到位，這樣一方面會使得農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給出現(xiàn)“不合胃口”、重復、剩余和供給效率低下等問題；另一方面，也會使基層群眾對當?shù)剞r(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的滿意度不斷下降[4]。

三、提升農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給效率的思考

(一)加大資金的投入與管理

根據(jù)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，社會綜合發(fā)展水平低，農(nóng)民文化素質(zhì)整體偏低，少數(shù)民族群眾對文化需求較大的實際，針對目前體制下安寧部分地區(qū)農(nóng)村文化事業(yè)的資金籌集的現(xiàn)狀，有必要建立中央、省、地(市)、縣(區(qū))、四級財政投入保障制度。建議按3∶3∶2∶2的比例進行四級財政支持與投入，要盡可能地爭取當?shù)攸h委政府的支持，把公共文化產(chǎn)品和服務項目、公益性活動納入公共財政經(jīng)常性支出預算。具體包括：農(nóng)村文化建設(shè)專項資金、文化惠民經(jīng)費、群眾文化活動經(jīng)費、送戲下鄉(xiāng)、文物保護經(jīng)費、村級文化輔導員補助經(jīng)費等。同時要不斷吸引社會力量以捐贈和投資等形式來服務于公共文化產(chǎn)品的供給，通過第三方的供給來彌補當?shù)卣谵r(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給上的職能的缺失，提升農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給效率[5]。

(二)加強人才隊伍建設(shè)

目前很多地方基層文化服務人員“出得去、進不來”，造成崗位長期空缺，甚至名存實亡。針對農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給中專業(yè)人才較為缺乏的問題，作為地方政府，要不斷完善農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給中文化人才工作的體制機制，制定相關(guān)的《基層文化人才管理辦法》。嚴格按照國家和省里的標準配備工作人員，應該按照公共文化設(shè)施的功能、任務和服務人口的規(guī)模，按照一定的比例，科學合理地設(shè)置公共文化服務崗位，配備相應的專業(yè)人員進行管理。在缺乏人才引進的情況下，在當?shù)靥暨x有文化、有興趣、有愛心、有公心、有能力的人員擔任，并做好工資、職稱晉升、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障，使之“留得住”。以專業(yè)培訓為突破口，全面提升基層文化館、綜合文化站、村(社區(qū))、自然村文化工作人員的業(yè)務能力，促進各類人才素質(zhì)的整體推動使之“用得上”。不應該隨意的調(diào)用文化管理人員，盲目地去安排與崗位不符的人去擔任、替補。努力做到“專才專用”，不斷提高農(nóng)村公共文化服務效率和水平[6]。

(三)完善相關(guān)的政策法規(guī)

首先，建立反應公眾文化需求的征詢反饋制度。公共文化產(chǎn)品的供給對象就是廣大人民群眾，他們最清楚自己最需要的是什么。政府所能提供的只是適用于所有人的最基本的服務，但在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，不同的民族有不同的文化傳承和文化需求。因此，有必要通過建立反應公眾文化需求的征詢反饋制度，建立起“訂單式”的服務，讓農(nóng)民去選擇自己需要的文化產(chǎn)品。通過將廣大群眾的需求整合起來，滿足不同群眾的需求，從而提高公共文化產(chǎn)品的供給效率。

其次，建立完善的獎懲制度。在對問卷進行整理的過程中，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)存在著侵占、挪用公共文化服務資金和設(shè)施，擅自改變其功能、用途，開展與公共文化設(shè)施用途不符的活動的現(xiàn)象。針對這種現(xiàn)象，應該加大對農(nóng)村文化立法、農(nóng)村文化政策的制定，通過制度來約束管理人員的行為，保證供給效率。同時，對于捐贈財產(chǎn)用于公共文化服務的個人和組織，通過制定合理的稅收優(yōu)惠政策或辦法來調(diào)動他們的積極性，有必要的話可以在公共文化設(shè)施場所張貼公告，或者在新聞媒體上報道宣傳，對他們的行為給予充分的肯定，鼓勵和帶動其他人參與到農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的隊伍中來，不斷提升供給效率。

最后，建立完善的考核評價制度?？己嗽u價工作對于農(nóng)村文化建設(shè)起著監(jiān)督管理和約束作用。當前農(nóng)村文化建設(shè)評估工作機制不全，評價標準存在著“形式主義傾向”，對農(nóng)村文化的評估很少涉及諸如文化設(shè)施合不合人民群眾的“胃口”，文化產(chǎn)品能在多大程度上滿足人民群眾需要，文化設(shè)施的使用率如何等“內(nèi)涵”類的項目。調(diào)查結(jié)果表明，當前的評估工作一般都是一次性評估，建設(shè)完畢就完事了，缺乏一個后期的追蹤反饋監(jiān)控過程，使得很多文化設(shè)施建起來是什么樣過了若干年還是什么樣。因此，有必要建立多方考核體系，將村民、社會第三方力量和政府的專業(yè)考評機構(gòu)統(tǒng)一起來，并在評估后追加一個追蹤系統(tǒng)，根據(jù)動態(tài)考評的成績給予獎懲和激勵，同時也能使出現(xiàn)的問題能夠得到及時糾正和完善。實踐證明，采取“以獎代補”的考核激勵措施是行之有效的好方法[7]。

(四)建立完善的需求表達機制

針對文化產(chǎn)品供給未能反映群眾需求的問題，可以從以下幾個方面來完善，一是當?shù)卣突鶎泳C合文化服務中心在進行農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的時候?qū)⒋?居)民的需求調(diào)研作為供給參考的必要環(huán)節(jié)。通過訪談、問卷等形式進行調(diào)查，拓寬村(居)民表達需求的途徑，形成政府—村民廣泛參與的供給決策形式。二是強化農(nóng)民對文化需求表達的權(quán)利意識。通過培訓、宣傳教育等形式提升農(nóng)民的文化素質(zhì)，增強他們作為農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的主體意識，提升村(居)民表達需求的能力，調(diào)動村民參與的積極性，使農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給從“供給導向”轉(zhuǎn)化為“需求導向”，將邊疆少數(shù)民族中多樣化的文化需求能夠更好地反映給政府和有關(guān)部門，增強邊疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給效率[8]。

(五)提供具有民族特色的文化產(chǎn)品

隨著信息全球化的發(fā)展，西方文化和網(wǎng)絡文化越來越影響著少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化，逐漸削弱了當?shù)鼗鶎忧嗄耆罕妼鹘y(tǒng)文化對興趣。在進行調(diào)研的過程中，許多文化管理員提議加強對本民族特有文化和非物質(zhì)遺產(chǎn)方面的文化產(chǎn)品的供給，使得公共文化產(chǎn)品更接地氣，更好地傳承和發(fā)揚，更好地惠民利民。少數(shù)民族的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是邊疆少數(shù)民族地區(qū)最寶貴的文化資源，作為當?shù)卣?，應該在各自所管轄的少?shù)民族地區(qū)充分挖掘本民族的特色文化，如民族語言、民族服飾、民族飲食、民族民居、民族習俗等。在文化設(shè)施建設(shè)、文化服務項目上盡可能的增添民族元素，體現(xiàn)民族特色。開展多方面、多層次、多樣化的特色民族文化活動，在滿足群眾需求的同時提升當?shù)剞r(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給效率。

四、結(jié)束語

農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給對于滿足基層群眾的文化需求，豐富文化生活，改善文化氛圍，提升文化素質(zhì)，實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧發(fā)展具有重要的意義。結(jié)合黨中央號召的精準扶貧和“扶貧先扶智”“授人以魚不如授人以漁”的方針，今后在農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給上，有必要去建立完善的供給機制和相關(guān)政策措施來為農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給提供制度保障。同時要加大資金投入力度，特別要向偏遠民族地區(qū)的貧困農(nóng)村貧困戶傾斜。在完善基本設(shè)施和人才隊伍的基礎(chǔ)上完善服務項目，實現(xiàn)縣(市)、街道、村(社區(qū))三級公共文化服務標準化、均等化，從而使得邊疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的文化建設(shè)取得新的進展，不斷提高民族地區(qū)農(nóng)民文化素質(zhì)，滿足人民群眾的基本文化需求。