張梓妍 明承瀚 徐曉林

摘要：工程建設(shè)項(xiàng)目由于涉及面廣、審批主體多、社會影響大、經(jīng)濟(jì)拉動力強(qiáng)，一直以來都是我國行政審批改革的重點(diǎn)對象和難點(diǎn)領(lǐng)域。以工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)為契機(jī)，以武漢市為例，對其最新改革措施進(jìn)行介紹，并分析其成效，以期促進(jìn)理論和實(shí)踐的及時(shí)對話，促進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)的交流和擴(kuò)散。

關(guān)鍵詞：工程建設(shè)項(xiàng)目;行政審批;改革

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）06-0044-54 收稿日期：2019-04-26

1引言

長期以來，黨中央和國務(wù)院高度重視行政審批制度改革。2001年9月，國務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，行政審批制度改革在全國正式拉開序幕。2002年至2018年，國務(wù)院部門先后13次發(fā)文取消、下放和調(diào)整行政審批事項(xiàng)共計(jì)2987項(xiàng)（數(shù)據(jù)來源：中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)“行政審批制度改革”專欄）。在行政審批制度改革中，工程建設(shè)項(xiàng)目由于涉及面廣、審批主體多、審查具有技術(shù)性、社會影響大、經(jīng)濟(jì)拉動力強(qiáng)，一直以來都是改革的重點(diǎn)對象和難點(diǎn)領(lǐng)域，也是各地改革實(shí)踐重要的練兵場。在新形勢下，針對社會需求，國家對行政審批改革提出了新的要求。2018年，中央政府工作報(bào)告要求：繼續(xù)深化“放管服”改革，全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，爭取把工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間再壓減一半。緊接著，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)[2018]33號），要求“對工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度進(jìn)行全流程、全覆蓋改革，努力構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系，到2020年，基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系”，同時(shí)，將武漢市列為全國16個(gè)改革試點(diǎn)省、市之一。2019年，中央政府工作報(bào)告明確要求“在全國推開工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，使全流程審批時(shí)間大幅縮短”，再次對改革任務(wù)、改革目標(biāo)進(jìn)行了明確。

在行政審批制度改革中，武漢市長期居于領(lǐng)先地位，在諸多方面位居前列。2018年，武漢市積極響應(yīng)改革試點(diǎn)要求，發(fā)布《武漢市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》（武政辦[2018]86號）等一系列文件，正式啟動工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革。對武漢市改革的典型措施進(jìn)行介紹，并分析其成效，能促進(jìn)對改革進(jìn)展的及時(shí)評估，加強(qiáng)理論與實(shí)踐的對話，促進(jìn)武漢乃至全國工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

2最新改革措施

2018年，武漢市以成為全國工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)為契機(jī)，以繼續(xù)深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境為目標(biāo)，根據(jù)國務(wù)院最新要求，針對改革制定了一系列相關(guān)文件。根據(jù)項(xiàng)目類型、投資類別、規(guī)模大小等標(biāo)準(zhǔn)，將工程建設(shè)項(xiàng)目劃分為政府投資房屋建筑、政府投資市政工程、社會投資一般項(xiàng)目、社會投資中小型項(xiàng)目和帶方案出讓土地項(xiàng)目等5類，并分別制定審批流程;并將審批流程劃分為立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收等4個(gè)階段，每個(gè)階段設(shè)立相應(yīng)的牽頭部門，并明確有關(guān)責(zé)任單位，具體如表l所示。

在具體業(yè)務(wù)中，政府投資房屋建筑和社會投資一般項(xiàng)目比較常見，更具有典型性和研究價(jià)值。本文重點(diǎn)關(guān)注政府投資房屋建筑類型項(xiàng)目的審批，繪制相應(yīng)審批流程圖，并分階段進(jìn)行介紹。政府投資房屋建筑項(xiàng)目審批各階段主要審批事項(xiàng)和技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)如表2所示，審批流程如圖1所示。

2.1立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段

首先，由項(xiàng)目單位提出申請并提交相關(guān)材料，市民之家綜合窗口進(jìn)行預(yù)判，明確項(xiàng)目的有關(guān)辦理流程，一次性告知項(xiàng)目辦理需提交的材料清單。符合劃撥類的項(xiàng)目，窗口受理后開展聯(lián)合審批，由國土規(guī)劃部門辦理選址意見書、用地預(yù)審意見，由發(fā)改部門辦理可行性研究報(bào)告的批復(fù)，其中發(fā)改部門采取備案制的項(xiàng)目，選址意見書可以根據(jù)實(shí)際情況予以簡化。其次，劃撥類項(xiàng)目立項(xiàng)選址完成后，國土規(guī)劃部門可提前開展不動產(chǎn)權(quán)調(diào)查、勘測定界報(bào)告及審查等技術(shù)服務(wù)工作。使用國有建設(shè)用地的項(xiàng)目，由國土規(guī)劃部門并聯(lián)辦理用地規(guī)劃許可證及規(guī)劃條件，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或集體用地征收，需要落實(shí)征地補(bǔ)償安置方案;如果暫時(shí)不具備辦理用地規(guī)劃許可證條件的項(xiàng)目，由國土規(guī)劃部門依據(jù)可行性研究報(bào)告的批復(fù)先辦理規(guī)劃條件，依據(jù)條件可以先審查方案并辦理工程規(guī)劃許可證。最后，是土地供應(yīng)，劃撥類項(xiàng)目由國土規(guī)劃部門依據(jù)用地規(guī)劃許可證和規(guī)劃條件辦理土地劃撥決定書。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或集體用地征收的項(xiàng)目，在取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書后同時(shí)辦理用地規(guī)劃許可證和土地劃撥決定書。

2.2工程建設(shè)許可階段

首先，在方案審批階段，劃撥類土地使用需出示規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，出讓類土地使用需出示成交請確認(rèn)書，通過市規(guī)委會、市政府專題會對規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查，合格后出具規(guī)劃方案批準(zhǔn)意見書。其次，在并聯(lián)審批階段，對于涉及航空、國安、軍事、文保、地鐵等復(fù)雜的特殊建設(shè)項(xiàng)目由市、區(qū)政務(wù)服務(wù)辦公室組織國土規(guī)劃部門與相關(guān)部門聯(lián)合會審;在圖紙審核階段，部分服務(wù)事項(xiàng)實(shí)行告知承諾制，如所有日照分析、建筑面積校核兩個(gè)服務(wù)事項(xiàng)在申請人自愿的前提下均可推行告知承諾制。最后，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，同時(shí)，發(fā)改委通過委托評審的方式對政府投資項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)進(jìn)行審批。

2.3施工許可階段

項(xiàng)目單位在綜合窗口提交材料進(jìn)行申請，窗口受理后統(tǒng)一登記，檢查合格之后將申請材料分發(fā)給市水務(wù)局、市環(huán)保局、市發(fā)展改革委、市交委各審批部門同時(shí)進(jìn)行審批，涉及洪水影響評價(jià)審批、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批等五類事項(xiàng)。各審批部門須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成審批，并向市民之家專門窗口反饋結(jié)果，全部通過后，由市城鄉(xiāng)建設(shè)委制作頒發(fā)建筑工程許可證，并由市民之家綜合窗口統(tǒng)一發(fā)放。

2.4批后監(jiān)管與竣工驗(yàn)收階段

在工程完工后，項(xiàng)目單位向市民之家二樓綜合窗口提交工程竣工驗(yàn)收資料和建設(shè)工程檔案驗(yàn)收認(rèn)可文件，綜合窗口對材料進(jìn)行形式審查，并將材料分發(fā)至市國土規(guī)劃局、市公安消防局、市人防辦、市園林局四個(gè)部門進(jìn)行聯(lián)合審查、驗(yàn)收，檢驗(yàn)合格后由城鄉(xiāng)建設(shè)委對房屋建筑工程竣工驗(yàn)收備案，由綜合窗口發(fā)放不動產(chǎn)登記證。

3重點(diǎn)改革內(nèi)容

開展改革的最終目的在于通過優(yōu)化審批促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，需要整體規(guī)劃、穩(wěn)固基礎(chǔ)、逐步推行?？傮w而言，當(dāng)前武漢市工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革重點(diǎn)主要體現(xiàn)在融合審批資源、推行告知承諾制、推行并聯(lián)審批、優(yōu)化幫辦代辦服務(wù)等幾個(gè)方面，如圖2所示。

首先，通過線下設(shè)立綜合收發(fā)件窗口、線上應(yīng)用統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺，將相關(guān)審批資源進(jìn)行匯聚、整合，為簡化流程奠定基礎(chǔ)。其次，推行告知承諾制，能有效減少不合理、不必要的前置條件，降低企業(yè)申辦成本，縮減審批時(shí)限。再次，以并聯(lián)審批為突破口，以事項(xiàng)辦理為邏輯，圍繞申辦項(xiàng)目主題而非審批事項(xiàng)開展服務(wù)，有利于提供一站式場景服務(wù)，有效減輕申辦企業(yè)的負(fù)擔(dān)。最后，完善幫辦代辦制度，提供全程服務(wù)，能更進(jìn)一步釋放企業(yè)壓力，讓企業(yè)體驗(yàn)到服務(wù)獲得感。

3.1融合審批資源，全面升級審批平臺

線下設(shè)立綜合收發(fā)件窗口。目前，武漢市在市級政務(wù)服務(wù)中心（市民之家）設(shè)立了立項(xiàng)用地規(guī)劃許可綜合收發(fā)件，工程規(guī)劃許可綜合收發(fā)件、評估事項(xiàng)綜合收發(fā)件、綜合報(bào)裝（水電氣、通信）、施工許可綜合收發(fā)件、竣工驗(yàn)收綜合收發(fā)件等多個(gè)綜合窗口，統(tǒng)一工程建設(shè)項(xiàng)目各階段所有審批事項(xiàng)的收件起點(diǎn)和發(fā)件終點(diǎn)。綜合窗口負(fù)責(zé)收件預(yù)審、分發(fā)審批、協(xié)調(diào)進(jìn)度、匯總發(fā)件，對線下資源進(jìn)行了有機(jī)整合，免去了申辦人分別向各部門遞交材料所需的人、財(cái)、物消耗，減免了各相關(guān)部門所需共性材料的重復(fù)提交。

線上對各相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行吸收整合。目前，武漢市所有工程建設(shè)項(xiàng)目的審批工作均需在湖北省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺（http：//www.hbtzls.gov.en）上進(jìn)行，原有云端武漢·網(wǎng)上辦事大廳停用，各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)也強(qiáng)制要求與全省平臺對接或停用，通過統(tǒng)一受理及全程監(jiān)管，全面覆蓋工程建設(shè)項(xiàng)目各階段所有審批事項(xiàng)以及技術(shù)審查、市政公用服務(wù)、中介服務(wù)等事項(xiàng)，有效杜絕各環(huán)節(jié)審批事項(xiàng)出現(xiàn)體外循環(huán)，并促進(jìn)審批數(shù)據(jù)在各部門之間的互聯(lián)互通和共享復(fù)用。

3.2推行告知承諾制

根據(jù)國辦發(fā)[2018]33號文要求，武漢市結(jié)合實(shí)際情況，在武政辦[2018]86號文中要求推行告知承諾制，對實(shí)施告知承諾制的事項(xiàng)及具體要求進(jìn)行了說明，并對配套的事中、事后監(jiān)管以及信用體系建設(shè)等工作做出了詳細(xì)部署。目前，實(shí)行告知承諾制的審批事項(xiàng)主要集中在各類建設(shè)工程項(xiàng)目的規(guī)劃許可和施工許可階段，如表3所示。

推行告知承諾制意味著單位作出書面承諾后，能直接獲取職能部門的審批決定并進(jìn)入后續(xù)流程直至進(jìn)行施工，若因未兌現(xiàn)承諾而在工程過程中撤銷審批決定，可能會導(dǎo)致工程中止并引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成社會損失。因而，推行告知承諾制針對的審批事項(xiàng)主要有以下兩個(gè)特點(diǎn)：①若不符合審批條件，能夠通過事中事后監(jiān)管進(jìn)行糾正;②該事項(xiàng)不會產(chǎn)生嚴(yán)重的后果?？梢园l(fā)現(xiàn)，推行告知承諾制，企業(yè)在項(xiàng)目審批前期無需在相關(guān)證明及評價(jià)事項(xiàng)上花費(fèi)精力，僅需踐諾施工，就不會對后續(xù)事宜產(chǎn)生影響。

3.3推行并聯(lián)審批

傳統(tǒng)審批模式下，申辦單位按照規(guī)定，采取串聯(lián)方式，逐個(gè)前往各個(gè)審批部門或辦事窗口提交申請和相關(guān)材料，一件事項(xiàng)辦結(jié)后方可攜帶辦理結(jié)果及相關(guān)材料到下一部門辦理后續(xù)審批事項(xiàng)，如圖3所示。按此邏輯，直至竣工驗(yàn)收和公共設(shè)施接入服務(wù)，申辦單位將耗費(fèi)巨大的時(shí)間及人財(cái)物資源來“跑手續(xù)”，營商環(huán)境嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和進(jìn)步。因此，只有對這一審批邏輯進(jìn)行改革，工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革才有可能取得實(shí)質(zhì)性成效。

目前，武漢市大力推行并聯(lián)審批，為每個(gè)項(xiàng)目生成唯一項(xiàng)目代碼，作為事項(xiàng)審批、流轉(zhuǎn)全過程中的唯一“電子身份代碼”，按照工程建設(shè)項(xiàng)目階段劃分及各階段審批事項(xiàng)所涉及的主要單位，在每個(gè)階段確定一家牽頭部門，明確其職責(zé)，實(shí)行“一家牽頭、并聯(lián)審批、統(tǒng)一收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”，由牽頭部門組織和協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門在限定時(shí)間內(nèi)完成相應(yīng)階段的審批事項(xiàng)。每個(gè)階段的運(yùn)行模式，如圖4所示。

在各個(gè)并聯(lián)審批階段，申辦單位只需按項(xiàng)目所處階段將申請材料交至武漢市民之家相應(yīng)的綜合窗口，收件人員負(fù)責(zé)對共性材料進(jìn)行審核，并查驗(yàn)各相關(guān)部門所需專門材料是否合規(guī);綜合窗口將材料分發(fā)至各個(gè)審批部門，由其在限定時(shí)間內(nèi)審核完畢，將辦結(jié)結(jié)果反饋至綜合窗口;綜合窗口匯總各部門結(jié)果后，向申辦單位發(fā)件。在這個(gè)過程中，若由各種原因?qū)е履巢块T收到的材料不合規(guī)，則由該部門向申辦單位反饋，通知其補(bǔ)正材料。推行并聯(lián)審批，能有效解決以往申辦單位輾轉(zhuǎn)奔波于各部門、重復(fù)提交繁瑣資料的問題，有利于推進(jìn)碎片化服務(wù)的整合進(jìn)程和整合效度。

3.4優(yōu)化“幫辦代辦”服務(wù)

為進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境，武漢市民之家設(shè)立了工業(yè)投資項(xiàng)目幫辦代辦中心（以下簡稱“幫辦中心”），配備專業(yè)代辦員及項(xiàng)目投資咨詢專家，對于符合武漢市產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目，幫辦中心與其簽訂代辦協(xié)議，免費(fèi)提供全程一站式代辦服務(wù)。幫辦業(yè)務(wù)平臺數(shù)據(jù)顯示，從2016年開始運(yùn)行以來，截至2018年8月，已為341個(gè)相關(guān)項(xiàng)目提供服務(wù)，其中73項(xiàng)已經(jīng)辦結(jié)，其余都處于不同項(xiàng)目階段。開展審批改革試點(diǎn)，對幫辦代辦以及其他中介服務(wù)提出了更高的要求。目前，武漢市已對幫辦代辦業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行升級，建立中介服務(wù)網(wǎng)上交易平臺，并與湖北省行政審批中介服務(wù)網(wǎng)對接，能夠?qū)χ薪榉?wù)實(shí)施全過程監(jiān)管。

武漢市以幫辦代辦為切入口，利用幫辦中心專業(yè)化服務(wù)，有效連通了政府審批部門和項(xiàng)目單位之間溝通、協(xié)調(diào)和服務(wù)的橋梁。幫辦中心接手重難點(diǎn)項(xiàng)目之后，一系列行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)均由其代辦，項(xiàng)目單位可以將重心放在工程的建設(shè)規(guī)劃、時(shí)間周期控制等方面，從而保證項(xiàng)目質(zhì)量。同時(shí)，規(guī)范中介服務(wù)，能優(yōu)化市場秩序，營造更好的營商環(huán)境，提升城市發(fā)展軟環(huán)境競爭力，促進(jìn)武漢高質(zhì)量發(fā)展。

4當(dāng)前改革成效

當(dāng)前，武漢市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革初顯成效。不僅提高了審批部門的辦事效率、凸顯了以人為本的服務(wù)宗旨，而且方便了企業(yè)辦事，較大程度提高了公眾的獲得感。

4.1企業(yè)辦事成本有所降低

（1）審批材料減少。在流程優(yōu)化及設(shè)立各審批階段綜合窗口之后，辦事人不再需要重復(fù)遞交各種材料。在立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段，申請人通過線上平臺或線下窗口，提交所需材料，開始整個(gè)審批流程。各階段前后銜接，自動向后觸發(fā)。當(dāng)后一審批流程觸發(fā)啟動時(shí)，辦事人僅需提供該階段所需補(bǔ)充的材料，在之前階段所提供過的材料信息及前一階段的審批結(jié)果均無需提交。

（2）審批時(shí)間縮短/降低時(shí)間成本。通過審批改革，每個(gè)審批事項(xiàng)以及每個(gè)審批階段的審批時(shí)長被大量壓縮，時(shí)間遠(yuǎn)低于法定批復(fù)時(shí)間。目前在材料齊全的情況下，政府投資房屋建筑項(xiàng)目（非國有建設(shè)用地）的審批時(shí)長最短為87個(gè)工作日，而社會投資一般項(xiàng)目（含土地交易全流程）的審批時(shí)長最短為70個(gè)工作日。極大地縮短了項(xiàng)目開工所需時(shí)間，加快了項(xiàng)目落地速度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）企業(yè)辦事更加方便快捷。一方面，線上提供辦事指南，規(guī)范辦事文本，一次性告知所需材料，使公眾能夠快速準(zhǔn)確獲取信息，減少跑腿次數(shù)。申報(bào)材料的填寫規(guī)范及相關(guān)表格都可以在網(wǎng)站上自行下載，同時(shí)進(jìn)入正常審批流程后還可以通過網(wǎng)站查詢審批情況，實(shí)時(shí)掌握工程建設(shè)項(xiàng)目的審批進(jìn)度，真正實(shí)現(xiàn)“不見面”審批。另一方面，線下在武漢市民之家二樓專門開設(shè)“綜合受理窗口”，涉及到相關(guān)審批部門、市政公用服務(wù)單位以及中介機(jī)構(gòu)全部進(jìn)駐市民之家。項(xiàng)目單位的申報(bào)人員只需提前準(zhǔn)備好材料，到綜合窗口申報(bào)相關(guān)審批事項(xiàng)即可。通過降低公眾與政府的信息不對稱，減少辦事的多頭為政，提升公眾的改革獲得感。

4.2總體審批效率有所提高

資料顯示，在武漢市漫長的工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革中，各個(gè)階段和環(huán)節(jié)都在逐步優(yōu)化。以2017年和2018年的工程建設(shè)審批時(shí)限為例，改革之后，審批時(shí)限有所縮短，審批效率有一定提高，如表4所示。

效率提高主要表現(xiàn)在以下兩方面：

（l）審批時(shí)限縮短，每個(gè)階段都有所體現(xiàn)，整體審批時(shí)長由30個(gè)工作日壓縮至23個(gè)工作日。首先，取消方案咨詢階段，直接減少了一個(gè)審批環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)縮短12個(gè)工作日乃至更多;其次，并聯(lián)審批階段由以前的7個(gè)工作日變?yōu)楝F(xiàn)在的不計(jì)入國土規(guī)劃審批用時(shí)，2017年必須同步征求各協(xié)審單位的意見，現(xiàn)在是常規(guī)項(xiàng)目走流程就可以，只有特殊項(xiàng)目才需要聯(lián)合審查會，現(xiàn)行方案相對更加靈活;最后，圖紙審核（2017年稱之為單體審核）階段，由7個(gè)工作日減少至3個(gè)工作日，審批時(shí)間明顯縮短。2018年由于國家政策的推動，武漢市的審批改革力度也較大，流程和時(shí)限都做了較大幅度的調(diào)整。

（2）流程得到有效整合。2007年，武漢市開始對工程建設(shè)項(xiàng)目審批進(jìn)行改革，開始將單個(gè)部門逐步審核的串聯(lián)審批模式，逐漸向由多個(gè)部門同時(shí)審核的并聯(lián)審批模式轉(zhuǎn)變，審批不再以前一個(gè)部門審批的完成為前提，各部門可以同時(shí)進(jìn)行。每個(gè)階段牽頭部門的設(shè)立有效減少了交叉審批和重復(fù)審批的問題，對審批流程的整合使其從分散走向整體化。武漢市的行政審批改革極大提高了審批部門的工作效率，帶動了工作人員的積極性，凸顯了以人為本的服務(wù)型政府的宗旨。

5啟示與討論

武漢市當(dāng)前的改革措施為全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但也存在部分問題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

5.1統(tǒng)一審批起點(diǎn)和終點(diǎn)

統(tǒng)一審批起點(diǎn)和終點(diǎn)，有利于審批流程的優(yōu)化和審批項(xiàng)目的集中管理，但增加了部分項(xiàng)目的申辦成本。當(dāng)前，全市所有工程建設(shè)項(xiàng)目的審批申辦，都必須通過武漢市民之家設(shè)立的綜合窗口提交材料，初審?fù)ㄟ^并生成項(xiàng)目編號后，才能開始備審批事項(xiàng)。綜合窗口負(fù)責(zé)向各市級職能部門或各區(qū)級行政審批局流轉(zhuǎn)，審批完成后，由綜合窗口匯總辦理結(jié)果，向申辦企業(yè)發(fā)放相關(guān)資質(zhì)證明或證照。而在以往，由各審批部門自行受理申報(bào)，存在業(yè)務(wù)登記不及時(shí)、應(yīng)用系統(tǒng)互不相通等問題，極易導(dǎo)致管理上的混亂。通過統(tǒng)一起點(diǎn)，全程記錄，有利于實(shí)時(shí)掌握全市概況，從程序上對行政審批行為進(jìn)行約束和規(guī)范;也有利于政府科學(xué)決策，從全局化、系統(tǒng)化的視角對全市規(guī)劃與設(shè)計(jì)進(jìn)行把控。但是，當(dāng)前改革采取一刀切的做法，直接廢止了原有流程。一方面，審批前臺后臺兩張皮。按照設(shè)計(jì)，由綜合窗口完成預(yù)審、受理、督辦等工作，企業(yè)僅需與綜合窗口對接即可。但目前綜合窗口業(yè)務(wù)能力有限，僅能完成常規(guī)材料的審核，對于專業(yè)化材料，仍需企業(yè)自己在審批流程開啟后，與各部門聯(lián)系、遞交。因改革而能避免重復(fù)提交部分材料所帶來的收益，不及后續(xù)重新往返各部門所帶來的支出。另一方面，增加了區(qū)級項(xiàng)目的繁瑣程度。區(qū)級項(xiàng)目先在市級綜合窗口申辦，流轉(zhuǎn)至區(qū)審批局，辦結(jié)后又需返回綜合窗口取件，明顯增加了審批流程的繁瑣程度，從程序上延長了審批事項(xiàng)所需時(shí)間。

5.2開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

近年來，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)得到了學(xué)界和業(yè)界的高度關(guān)注。研究表明，標(biāo)準(zhǔn)化有利于提升政府治理的系統(tǒng)性和府際關(guān)系的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和服務(wù)融合，為審批改革提供更好的制度性環(huán)境，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。2018年1月1日，新修訂的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》開始實(shí)施，從立法層面將標(biāo)準(zhǔn)化工作提升到了“保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全”的戰(zhàn)略高度，對政府標(biāo)準(zhǔn)化工作協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督管理、國際化等作出了明確規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)化工作面臨著全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2018年11月，武漢市發(fā)布《武漢市投資項(xiàng)目并聯(lián)審批服務(wù)規(guī)范（征求意見稿）》等相關(guān)通知，表明行政審批服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已經(jīng)啟動行，但截至2019年3月31日，仍無法檢索到正式或試行規(guī)范。同時(shí)，各部門在審批過程中所遵循的“標(biāo)準(zhǔn)”并不統(tǒng)一，導(dǎo)致改革成效難以顯現(xiàn)。可見，武漢市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作仍面臨著重大挑戰(zhàn)。工程建設(shè)項(xiàng)目審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，難以從單一維度提出有效的解決方案?？梢栽趨⒄粘啥际形浜顓^(qū)、浙江省等地經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合武漢市已有實(shí)踐積累的基礎(chǔ)上，遵循《標(biāo)準(zhǔn)化法》的最新要求，并參照霍爾三維結(jié)構(gòu)模式，從時(shí)間、邏輯及知識3個(gè)維度開展標(biāo)準(zhǔn)化工作，如圖5所示。

從專業(yè)和行業(yè)的角度看，應(yīng)根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的立法精神，積極研究、制定、采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)，在國家整體標(biāo)準(zhǔn)化體系的框架內(nèi)，從專業(yè)視角對工程建設(shè)項(xiàng)目審批所涉及的行業(yè)術(shù)語、工作要求、評估準(zhǔn)則等進(jìn)行細(xì)化、統(tǒng)一。從審批階段來看，應(yīng)根據(jù)武漢市當(dāng)前對工程建設(shè)項(xiàng)目審批階段的劃分，梳理各個(gè)階段所涉及到的審批事項(xiàng)，明晰權(quán)責(zé)，對其大項(xiàng)、子項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。從事項(xiàng)和流程的角度看，應(yīng)在梳理權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，按照事項(xiàng)辦理邏輯，由事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化入手，配套對事項(xiàng)流程、辦事指南、示范文本等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而對運(yùn)行管理、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。

開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)能為工程建設(shè)項(xiàng)目提供良好的審批服務(wù)環(huán)境。將標(biāo)準(zhǔn)化的思維、理念和技術(shù)融入工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批整個(gè)流程中，一方面能降低各相關(guān)主體之間的溝通和協(xié)調(diào)成本，保證各環(huán)節(jié)的順暢銜接和自動觸發(fā);另一方面能提高各個(gè)審批環(huán)節(jié)的透明度、可預(yù)期性、公正性以及科學(xué)性，減少審批流程之外因素的影響，抑制政府尋租現(xiàn)象，營造出良好的審批服務(wù)環(huán)境，進(jìn)而提升審批效率、提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。

5.3共享行政審批數(shù)據(jù)

行政審批數(shù)據(jù)的高效共享，有利于優(yōu)化決策，提升各部門審批服務(wù)供給能力。當(dāng)前武漢市已經(jīng)啟動系統(tǒng)整合工作，融合審批資源，但已有的整合，很大程度上還停留在綜合窗口收發(fā)件、后臺職能部門獨(dú)自審批的狀態(tài)，各部門審批系統(tǒng)之間并不連通，審批數(shù)據(jù)的共享復(fù)用還未達(dá)到理想程度。因此，有必要繼續(xù)深化行政審批數(shù)據(jù)共享。

首先，審批系統(tǒng)的各功能應(yīng)實(shí)現(xiàn)模塊化，以便能敏捷應(yīng)對環(huán)境變化，迅速根據(jù)政策要求和社會變化進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)前，各審批職能部門的網(wǎng)站及獨(dú)立運(yùn)行，互不相通，項(xiàng)目申請人需要多填系統(tǒng)、多跑腿。因而武漢市應(yīng)盡快整合并完善已有的審批系統(tǒng)，豐富工程建設(shè)項(xiàng)目各功能模塊內(nèi)容，加強(qiáng)各部門內(nèi)部審批系統(tǒng)與市級、省級統(tǒng)一審批系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接。

其次，行政審批數(shù)據(jù)共享能帶來顯著的協(xié)同學(xué)效應(yīng)，基于協(xié)同理論可知，所有審批職能部門的數(shù)據(jù)匯集在一起所產(chǎn)生的行政效率提升，必然大于各個(gè)部門單獨(dú)效率提升簡單加總之和。在改革前期，必須對數(shù)據(jù)的錄入格式、存儲方式等進(jìn)行統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，才能推進(jìn)數(shù)據(jù)共享互用。申請人和相關(guān)審批部門能夠在審批系統(tǒng)中共享各個(gè)階段所需的審批材料以及審批結(jié)果，實(shí)現(xiàn)審批信息整合、共享、利用，保障審批和文件的可靠性。涉及專業(yè)技術(shù)指標(biāo)的，建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)應(yīng)增加相應(yīng)數(shù)據(jù)字段，以適應(yīng)部門內(nèi)部審批系統(tǒng)的專業(yè)要求。在這個(gè)過程中，借助于物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術(shù)實(shí)行分布式采集、存儲數(shù)據(jù)，集中運(yùn)營、維護(hù)和管理數(shù)據(jù)，做到一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)連接所有政府部門網(wǎng)站，不同部門按需調(diào)用，用戶則能在不同網(wǎng)站、系統(tǒng)間實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登陸。

最后，在標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)共享，是改革能夠順利推行的必備基礎(chǔ)，有利于審批效率的實(shí)質(zhì)性提升。通過標(biāo)準(zhǔn)化，對行政審批數(shù)據(jù)的采集、存儲、調(diào)用等行為以及數(shù)據(jù)本身的格式進(jìn)行規(guī)范，能促進(jìn)審批數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化管理，便于事項(xiàng)審批數(shù)據(jù)在各階段內(nèi)外的順暢流轉(zhuǎn)，促進(jìn)結(jié)果互認(rèn)共用，達(dá)到“數(shù)據(jù)跑腿”的預(yù)期效果，實(shí)現(xiàn)各審批環(huán)節(jié)自動向后觸發(fā)，提升審批效率。

6結(jié)語

當(dāng)前正在開展的工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)為開展行政審批制度改革研究提供了良好的契機(jī)和鮮活的素材。如何實(shí)現(xiàn)政府職能部門間的橫向協(xié)作是公共行政永恒的研究主題，而行政審批制度改革研究與實(shí)踐正是向著這一目標(biāo)而開展的。對現(xiàn)有工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革進(jìn)行研究，明確其進(jìn)展、成效及問題，分析、探討進(jìn)一步優(yōu)化的路徑，能為持續(xù)完善、優(yōu)化改革實(shí)施方案提供參考，促進(jìn)改革成效的提升。

由于國內(nèi)外環(huán)境的變化、國家政策要求以及自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，武漢市自2001年至今已進(jìn)行多輪行政審批改革，并取得了較好成效，具有一定的示范效應(yīng)。當(dāng)前，武漢市工程建設(shè)項(xiàng)目主要?jiǎng)澐譃?種類型，審批流程則分為立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收4個(gè)階段，同時(shí)開展以告知承諾制、升級整合審批系統(tǒng)與資源、加強(qiáng)并聯(lián)審批、優(yōu)化“幫辦代辦”服務(wù)等為重點(diǎn)內(nèi)容的審批改革創(chuàng)新。進(jìn)行審批改革后，一方面，申請人提交的審批材料有所減少、等待的審批時(shí)間有所縮短，跑腿次數(shù)有所降低;另一方面，工作人員的審批效率提高、政府部門之間的數(shù)據(jù)鴻溝縮小、審批成本降低。這些使得企業(yè)公眾向政府申請審批時(shí)，辦事更方便省心，能夠提升公眾對政府的信任，增強(qiáng)政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的信心，進(jìn)而促進(jìn)審批服務(wù)能力的提高。

武漢市行政審批制度改革走在全國前列，具有一定的示范效應(yīng)。本文在介紹武漢市工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批改革最新措施及重點(diǎn)改革內(nèi)容的基礎(chǔ)上，分析其成效，探討其經(jīng)驗(yàn)價(jià)值及存在不足，能為武漢市改革的持續(xù)優(yōu)化提供參考，為其他城市的行政審批改革提供借鑒，進(jìn)而促進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目的順利落地，發(fā)揮骨干企業(yè)的增長拉動作用，推動城市經(jīng)濟(jì)向好發(fā)展，提升城市競爭力。