0 引言

“十九大”提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，鄉(xiāng)村建設再次被提到國家戰(zhàn)略高度。鄉(xiāng)村作為自然資源聚集地、脫貧攻堅主陣地、城市休閑目的地、精神家園承載地，其規(guī)劃建設工作重要性不言而喻。

相比城市規(guī)劃，從量上而言，占全國大部分面積和人口總量的村莊規(guī)劃遠未實現(xiàn)全覆蓋，編制任務嚴峻，預計全國將快速進入村莊規(guī)劃編制高峰期；2006年中央1號文件及2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來，各地開始重視村莊規(guī)劃編制工作，取得了豐碩成果，也暴露出許多問題，如村莊規(guī)劃與相關規(guī)劃沖突，對實施建設指導脫節(jié)，對村民利益梳理不清等在日常工作中普遍存在。村莊規(guī)劃如何與當前規(guī)劃體系銜接，更好地發(fā)揮統(tǒng)領作用，并在不同層次選取合適要素全面落地是村莊規(guī)劃編制當下迫切須厘清的核心議題。

1 現(xiàn)行村莊規(guī)劃編制內容與問題

1.1 村莊規(guī)劃編制內容總結

本文選取廣東、貴州、福建、浙江4個省出臺的村莊規(guī)劃編制指引（導則）進行分類整合，總結其類型、主要內容及成果（見表1）。

不難看出，各省出臺的村莊規(guī)劃編制指引（導則）大同小異，都著重村莊建設用地選擇、人口預測、基礎設施建設及村莊規(guī)劃實施建議及措施等，成果要求采用“圖+表+書”形式；各省針對自身特點分類型地提出不同村莊規(guī)劃的內容深度要求，如廣東省分一般型和特色型，貴州省分基礎版和深化版；各省出臺分層級的村莊規(guī)劃體系，如福建、浙江設定按上層次行政區(qū)域來編制的村莊建設規(guī)劃或鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村莊布點規(guī)劃，各省將村莊內部劃分為村域和農村居民點2個層級，這種分類型、分層次的村莊統(tǒng)籌規(guī)劃，使村莊更有序合理發(fā)展；各省村莊規(guī)劃都強調行動，重視實際，使農村生態(tài)環(huán)境明顯改善，農民生活質量顯著提高，農村生產得到更好保障。

表1 村莊規(guī)劃編制類型整合表

1.2 村莊規(guī)劃編制存在的問題

現(xiàn)階段村莊規(guī)劃以總體整治為主導方向，以項目為核心，偏重建設，但存在一定局限性，突出表現(xiàn)在3方面。

1）內容體系 重下輕上，缺乏傳導機制。目前村鎮(zhèn)規(guī)劃與上層規(guī)劃銜接不足，村級規(guī)劃缺少上位規(guī)劃指引，導致村莊規(guī)劃難以得到落實或存在失效現(xiàn)象，嚴重影響規(guī)劃的可實施性。

2）規(guī)劃對象 重點輕面，缺少區(qū)域思維?，F(xiàn)行村莊規(guī)劃編制過程中以村論村。在有限的時間、資金及技術約束下，以村為主體展開規(guī)劃編制往往缺乏全局性、系統(tǒng)性，就村論村，難以對相鄰地區(qū)的建設進行協(xié)調，更無法對區(qū)域性的各類設施作出統(tǒng)籌安排，資源重復浪費、千村一面、惡性競爭現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

3)管理機制 重建設輕管控，缺少管理手段。現(xiàn)階段村莊規(guī)劃以整治為主要目標，偏重建設規(guī)劃與項目實施，機制上講究村民參與，重點在于協(xié)調好公共投資與村民需求之間的矛盾，對于落實規(guī)劃目標則缺乏具體管理手段。

2 完善村莊規(guī)劃編制的總體思路

村莊規(guī)劃是以社區(qū)改良和公共治理為導向，基于公共治理和公眾參與，由社區(qū)規(guī)劃師引導開展的自下而上的物質形態(tài)設計與改造。筆者認為新一輪村莊規(guī)劃編制應采取“上下結合”的方式推進：“上”強調規(guī)劃的引領作用，“下”強調建設的行動綱領，同時，強調其保障機制，通過規(guī)劃管理改革來促進規(guī)劃實施。具體包括以下3方面。

2.1 精準規(guī)劃，多規(guī)合一

1）探索“多規(guī)合一”的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃體系 全力推動村莊建設規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”，為全地域、全領域、全過程的空間規(guī)劃做好底層支撐，為下層次村莊規(guī)劃編制奠定基礎，明確要求。

2）構建完善的傳導機制 從“定性、定量與定位”3方面構建控制協(xié)調體系及村莊規(guī)劃的強制性內容。規(guī)劃審批內容必須交代與上層次規(guī)劃的關系、改動情況與原因。

3）形成剛彈結合的控制方法 針對上述傳遞機制與內容，對接土規(guī)、城規(guī)等法律條款，嚴肅管控要素應增加剛性，不確定且需靈活處置的要素需增加彈性，兼顧規(guī)劃的嚴肅性和靈活性。

2.2 精明建設，彰顯特色

1）加大項目統(tǒng)籌力度，加快推進農村人居環(huán)境整治行動 根據政府和市場不同的資金來源，明確項目分類；分清輕重緩急，有計劃、有步驟、有重點地進行項目篩選，通過建設資金和土地確定項目規(guī)模，通過需求結構確定優(yōu)先項目，通過政策傾斜度確定分期時序；按照減少浪費、提高效率的方式，通過項目歸并進行項目打包，集約利用資金，形成空間合力；最終形成明確的項目庫，確定主管與協(xié)助部門，有序推動項目實施。

2）探索完善的農房建設管理機制 按照“先規(guī)劃，后許可，再建設”原則，規(guī)劃編制應嚴格落實農房建設選址模式、數量與邊界；完善農房建設圖集與建設技術標準規(guī)范，便于農民使用；制定農房建設管理辦法，建立鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可管理制度，加強農房建設管理。

3）加強工程設計的技術指引 規(guī)劃編制應強化設計指引，采用生態(tài)化、人性化和精細化的設計手法，從研究村莊人居環(huán)境的細部構件、要素著手，提出可供選擇、可操作性強的技術措施與處理方法，形成實施參考、技術及驗收標準，充分保護和挖掘鄉(xiāng)村現(xiàn)有特色資源，提升建設品質，建設美麗宜居鄉(xiāng)村，保護和利用歷史文化名村與傳統(tǒng)村落。

2.3 精細管理，科學決策

1）推動鄉(xiāng)村規(guī)劃數據入庫 主動對接現(xiàn)行城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃數據標準，實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的數字化精細化管理，提高上級政府對于鄉(xiāng)村空間的治理能力。

2）探索成立鎮(zhèn)村空間規(guī)劃委員會 形成科學、民主、高效的規(guī)劃建設管理決策機制。

3）探索自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。

3 村莊規(guī)劃編制內容的完善與實踐

本文的村莊規(guī)劃編制內容僅指面對行政村范圍內的村莊規(guī)劃，不涉及上層次區(qū)域范圍內的村莊規(guī)劃，如村莊建設或布點規(guī)劃等。借鑒并延續(xù)現(xiàn)有村莊規(guī)劃編制指引成果，村莊規(guī)劃編制框架可分為3部分：村域規(guī)劃、村莊（組）規(guī)劃及保障機制，但按照上述“規(guī)建管一體化”思路，規(guī)劃內容可適當完善。

3.1 村域層面統(tǒng)籌規(guī)劃

村域層面偏重統(tǒng)籌規(guī)劃，強調規(guī)劃體系的“上下”銜接。對“上”，從城鄉(xiāng)一體目標著眼，結合上位規(guī)劃的傳導要素，確定村莊發(fā)展定位、方向和空間布局；對“下”，從村莊自身問題著手，結合村民對村莊發(fā)展現(xiàn)狀的關注點，梳理未來需重點解決的問題，統(tǒng)籌村莊各支撐系統(tǒng)。

1）定空間 劃定“三生空間”，一方面保護生態(tài)環(huán)境底線，為城鄉(xiāng)發(fā)展明確所必須的生態(tài)資源保障，嚴格落實基本農田保護線、生態(tài)保護紅線、林業(yè)紅線及風景名勝區(qū)保護線；另一方面要集聚發(fā)展，形成便民、高效的“生產-生活”空間系統(tǒng)。

2）定產業(yè) 規(guī)劃應以產業(yè)重構為導向，強化規(guī)劃對農業(yè)產業(yè)結構調整的引導作用，提出產業(yè)重構，在城鄉(xiāng)空間載體上引導空間重組。從區(qū)域空間看，產業(yè)發(fā)展強調連線連片，沿公路、河流、山谷布局，串聯(lián)鄉(xiāng)村民俗文化、自然風光，為城市居民提供鄉(xiāng)村旅游特色產品，為農村帶來經濟、生態(tài)與社會效益；從產業(yè)選擇看，各村立足自身資源，在整體謀劃前提下，鼓勵差異化、特色化發(fā)展。

3）定設施 完善村鎮(zhèn)基礎設施及公共設施配套是促進農村發(fā)展的重要條件，是提高農民生活質量的關鍵，也是改變農村落后面貌的重點。在織金的規(guī)劃案例中，按照向廊道集中的原則，配合人口、用地與產業(yè)布局，引導設施向廊道集中，以新村委會選址為契機，沿國道建設集基層黨組織、公廁、旅游中心、網絡銷售平臺等功能于一體的綜合服務體，同步改善服務水平；圍繞沿線景點與居民點，完善到達交通、串聯(lián)交通、服務設施與標識系統(tǒng)，加強農村和城市聯(lián)系與經濟交流。

3.2 村莊層面建設規(guī)劃

村莊層面偏重建設規(guī)劃，突出問題和行動導向。問題導向指規(guī)劃應立足于農村發(fā)展訴求及農民發(fā)展意愿，形成指導村莊建設行為的綱領性文件，重點安排垃圾治理、污水處理、村容村貌等項目布局，明確與村民日常生活息息相關的農房布局、風貌管控、設施建設等要求，切實改善農村人居環(huán)境；行動導向指村莊層面的建設規(guī)劃應以項目統(tǒng)籌為核心，通過工程項目帶動城鄉(xiāng)一體化，推進公共服務均等化，使廣大農民共享經濟社會發(fā)展成果。

1）定行動 統(tǒng)籌項目實施。按照國家與各省政策要求，各地制定了村莊規(guī)劃政策文件，整合各部門建設要求和資金來源，是有效指導村莊建設的綱領性文件。在此基礎上，結合村莊實際，以村民發(fā)展訴求為引導，對項目進行分類、篩選、整合，明確資金、實施年限、實施主體和負責部門等要素，制定切實可行的村莊建設行動計劃。

2）定選址 強調村民參與。村莊規(guī)劃確定的產業(yè)項目、公益性設施與新增分戶用地與村民生產、生活息息相關。村莊建設行動計劃必須堅持以村民核心的利益為主體，項目選擇及選址要充分聽取民意并有效吸納，確?？蓪嵤┬?。

3）定指引 鄉(xiāng)村風貌控制。作為村莊層面的建設規(guī)劃，應對鄉(xiāng)村建設風貌進行有效引導，積極向村民進行展示，形成約束性的指引條件，提高農村建設品質。廣東四會整縣對鄉(xiāng)村風貌采取了“1控制1指引”的模式，將傳承村莊文化內涵的祠堂、書屋、門樓等作為一區(qū)三線中的歷史文化線進行劃定保護，明確其作為剛性要素進行控制；結合村莊建設類型，制定村莊新房建設、舊房改造、節(jié)點景觀設計、巷道改造、空曠地改造、鄉(xiāng)土植物種植等建設指引圖集，為基礎改善型的村莊提供建設指引，從無序建設走向有序引導。

3.3 保障機制，上下聯(lián)動

構建上下聯(lián)動的保障機制：對“上”，建立以多規(guī)合一為基礎的村莊規(guī)劃平臺，實現(xiàn)1張藍圖干到底；對“下”，積極推進公眾參與，在討論項目布局基礎上，完善村莊管理內容，以淺顯易懂的方式表達規(guī)劃的管理要求，使村莊規(guī)劃成為村民接受、互相監(jiān)督執(zhí)行的可操作性規(guī)劃。

1）建平臺 規(guī)劃成果入庫是信息平臺建設的重要任務之一。構建規(guī)劃分層傳遞系統(tǒng)，形成從宏觀、中觀到微觀的村莊規(guī)劃編制體系與傳導要素，通過信息平臺，實現(xiàn)精細化管理；用多規(guī)合一的方法，摸清問題，完善與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的對接機制，逐步建立多規(guī)融合、動態(tài)更新的村莊規(guī)劃1張圖管理系統(tǒng)，服務于村莊現(xiàn)狀摸查及規(guī)劃實施評估；逐步納入其他大數據信息，通過數據疊加，輔助精準決策。如四會村莊規(guī)劃編制中，搭建規(guī)劃編制與多規(guī)合一對接的信息平臺，對現(xiàn)狀村莊數據與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的差異進行摸查，確定處理原則；通過對村民用電數據的疊加，精確識別空心村的分布，為后續(xù)土地整理和中心村建設提供科學的技術支撐。

2）定村規(guī) 一方面是規(guī)定村民行為，另一方面是規(guī)定村民違反和破壞規(guī)章制度的處罰條款。制定村莊建設的村規(guī)民約應包含3部分：①村莊建設指引包括上層次規(guī)劃確定保護邊界，村容村貌重點的整治范圍，道路、市政設施的控制要求，禽畜圈養(yǎng)的選址制度和衛(wèi)生要求及災害防治的要求與措施等；②農房建房守則 包括審批程序、建設要求、施工過程與周邊住宅關系等；③村莊日常維護要求 包括環(huán)境衛(wèi)生與污水排放規(guī)則、村民違規(guī)的處理方式等。在尊重村民意愿前提下，強調“建設-維護-管理”相結合，達到項目具體、管理有章、實施有序。

4 結語

隨著政府社會治理能力的增強，村莊規(guī)劃必然以“規(guī)劃-建設-管理”為方向，逐步“多規(guī)合一”，成為政府、村民共同遵守的村規(guī)民約，項目設計與指引也必然愈加精細化，更好地服務于社會主義新農村建設。