云宇龍

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

中國作為近北極的“利益攸關(guān)者”，具有包括科學(xué)考察研究、航道開通利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的一系列北極國家利益。近年來我國通過加強(qiáng)北極科考、深化北極治理國際合作、提升北極事務(wù)參與能力等，有效地維護(hù)了我國北極國家利益。然而不可忽視的事實是，當(dāng)前我國參與北極治理的政策話語權(quán)比較有限，嚴(yán)重制約了我國北極國家利益的可持續(xù)實現(xiàn)。這亟需我們借助現(xiàn)有的理論工具，直面中國北極治理參與中的現(xiàn)實危機(jī)，以推動我國北極事業(yè)的發(fā)展，更加有效地維護(hù)和實現(xiàn)我國北極國家利益。

一、政策話語理論拓展及其適用性

(一)政策話語及其理論拓展概要

話語活動是公共領(lǐng)域活動的基本要件，有關(guān)公共價值、公共利益、公共目標(biāo)等的闡釋、傳播、交流、認(rèn)同等活動均需要以話語為載體來實現(xiàn)，以此為基礎(chǔ)形成了一種話語政治。正如哈貝馬斯所言：“政治對于共同生活的調(diào)節(jié)，越來越依賴于民主法治國家中的話語組織，越來越依賴于公民社會和政治公共領(lǐng)域的交往過程”。[1](P200)如何在交往互動的過程中發(fā)揮話語及其活動的積極作用，進(jìn)而實現(xiàn)共同利益，成為公共領(lǐng)域生活合理化的主要命題。在作為公共領(lǐng)域重要組成部分的公共政策領(lǐng)域，同樣存在著大量的話語活動，政策話語分析也成為公共政策研究的理論工具之一。公共政策話語系統(tǒng)，包括作為語言符號的公共政策話語和圍繞話語符號信息發(fā)出及傳播的公共政策話語的說出、解釋乃至宣傳活動。[2](P1)話語本身的內(nèi)容及其符號作用、話語傳播的對象與途徑、話語活動的目標(biāo)與效果，構(gòu)成了政策話語分析的主要內(nèi)容。總的來看，政策話語是政策及政治主體闡述一項政策計劃的意圖、目標(biāo)和理想的總和，它作為一種行動指南，可用于確定所應(yīng)用的概念和規(guī)范，明確所要解決的問題，解釋所采用的方法，創(chuàng)建可運用的政策工具等。[3](P243)政策話語活動就是圍繞所確定的政策預(yù)定計劃、行動指南等開展政策實踐，以實現(xiàn)政策意圖和目標(biāo)。

事實上，全球化時代公共政策已經(jīng)不僅僅只包括“對全社會價值進(jìn)行權(quán)威性分配”[注]美國政治學(xué)者戴維·伊斯頓(David Easten)認(rèn)為，“公共政策是對全社會的價值作權(quán)威性分配”，這種理解隱含了一個最基本的政治學(xué)假設(shè)，即利益及利益關(guān)系是人類社會活動的基礎(chǔ)，而政府的基本職能就是對利益進(jìn)行社會性的分配。轉(zhuǎn)引自謝明主編.公共政策分析(第2版)[M].北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2015:5-6.的國家內(nèi)部政策，還包括主權(quán)國家通過一系列的外交決策與執(zhí)行活動以維護(hù)海外利益的對外政策，這是針對國家內(nèi)部治理公共政策的延伸和補(bǔ)充內(nèi)容。因此，政策話語在主權(quán)國家實現(xiàn)海外利益的對外政策過程中同樣具有解釋力，主權(quán)國家立足本國正當(dāng)合理的利益需要向外界闡述特定外交政策的目標(biāo)、主張和價值等，以獲得其他國家的政策關(guān)注、理解和認(rèn)可，并在持續(xù)的對外政策行動中獲得一定程度的政策話語權(quán)。在這個過程中，話語把身份的表象和對外政策聯(lián)系在一起，話語產(chǎn)生了身份，身份和政策相互影響，對外政策取決于對身份的表述，身份同時又通過政策的形成和合法性而得到建構(gòu)和再造。[4]國家對外政策話語的有效性除了直接受到國家身份的影響，還與國家綜合國力強(qiáng)弱、國家在特定對外政策領(lǐng)域的利益訴求程度、國家試圖掌握特定領(lǐng)域政策話語權(quán)的意愿和決心、國家對外政策的合理化水平及其面臨的內(nèi)外部環(huán)境等因素密切相關(guān)。將政策話語理論拓展到國家對外政策分析領(lǐng)域，可以為我們分析以國家利益為基礎(chǔ)的國際政治與政策活動提供一個可行視角，有效把握國家對外政策活動中的話語因素。

(二)政策話語理論拓展分析視角的適用性

中國參與北極治理是中國參加國際事務(wù)活動的一部分，也是中國對外政策在北極事務(wù)參與中的運用和體現(xiàn)。其中政策話語活動是中國北極事務(wù)參與過程中比較常見的活動，最明顯的例子是中國申請成為北極理事會永久觀察員國的歷程，從2006年開始申請到2007年成為“特別觀察員”，從2012年的再次申請到2013年5月被正式接納為北極理事會正式觀察員國。這實質(zhì)上就是一個政策理念優(yōu)化并獲得外部理解與支持的成功的政策話語活動過程。我國這一北極治理身份的獲得，與長期以來我國秉持合作共贏的外交理念、開展靈活的外交政策實踐、深化與北歐國家的多領(lǐng)域、多層次合作密切相關(guān)。我國要在北極治理中發(fā)揮更具建設(shè)性的作用，離不開獲取更多的政策話語權(quán)，并在此基礎(chǔ)上深化與其他北極事務(wù)參與國家的政策實踐合作。因此，政策話語理論拓展分析視角適用于中國北極治理參與中話語活動分析，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，中國北極治理參與是國家對外政策活動的組成部分，政策話語活動分析可以作為我們研判北極治理形勢、評估北極事業(yè)成效的一種思路。主權(quán)國家參與北極事務(wù)是建立在國際機(jī)制與國家實力基礎(chǔ)上的競爭與合作行為，具體表現(xiàn)為各國在北極事務(wù)參與過程中政策話語權(quán)力的分配、更迭。我國要在北極競爭與合作并存的局面中，正確認(rèn)識我國現(xiàn)有政策話語活動與權(quán)利現(xiàn)狀，找準(zhǔn)加快推動我國北極事業(yè)發(fā)展的切入點。

第二，中國參與北極治理的重要目標(biāo)之一在于維護(hù)與人類北極共同利益相一致的國家利益，主要涉及安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用、持續(xù)保護(hù)等方面的具體利益。政策話語活動分析可以作為我國獲取北極治理話語權(quán)、維護(hù)北極國家利益的一個工具。不同北極政策話語的背后是不同的北極國家利益訴求，對這種差異化的話語及其訴求進(jìn)行分析，有利于借鑒其他國家的北極政策經(jīng)驗，幫助我國盡快融入北極治理的核心話語圈，增加實現(xiàn)我國北極國家利益的政策選項。

第三，中國參與北極治理需要自然科學(xué)與人文社會科學(xué)共同的理論支撐，政策話語活動分析可以作為我們研究中國北極治理參與目標(biāo)、理據(jù)及路徑等的一種補(bǔ)充。各國的北極人文社會科學(xué)研究成果最終還是要服務(wù)于本國北極政策的制定、實施和完善，北極考察與科學(xué)研究的話語權(quán)直接關(guān)系到國家在北極事務(wù)參與中的地位。加強(qiáng)我國北極自然科學(xué)研究與人文社會科學(xué)研究在服務(wù)國家北極政策層面的聯(lián)系，強(qiáng)化北極科學(xué)研究領(lǐng)域中的政策話語活動分析，有助于為我國實施《中國的北極政策》白皮書營造良好的外部環(huán)境。

二、中國參與北極治理政策話語活動的雙重情境

政策話語分析主要有詮釋和批判兩種取向，前者是試圖從意義維度對政策現(xiàn)象和政策問題進(jìn)行深入闡釋；后者也是從意義維度理解人們在現(xiàn)實中的公共交往，但更致力于揭示現(xiàn)實政治制度的局限性，尤其關(guān)注特定話語背后隱含著的權(quán)力結(jié)構(gòu)。[5]建立在理論拓展基礎(chǔ)上的對外政策話語活動分析，可以將詮釋和批判兩種取向相結(jié)合，除了闡釋好特定對外政策話語活動面臨的情境和問題，還要把握好特定對外政策話語背后的制度和權(quán)力因素。具體到中國參與北極治理的政策話語活動分析，就是要基于當(dāng)前不同國家參與北極治理的政策話語現(xiàn)狀以及影響其政策話語作用發(fā)揮的制度與權(quán)力因素，充分認(rèn)知話語活動的雙重政策情境。

(一)政策話語活動的實踐詮釋情境

從不同國家參與北極治理的政策實踐現(xiàn)狀來說，實質(zhì)性參與北極治理的國家?guī)缀醵纪ㄟ^政策文本明確和闡釋了本國參與北極事務(wù)的利益訴求，并通過多種平臺與途徑進(jìn)行對外宣傳和交流。特別是北極國家，出臺和公布了建立在其國家利益基礎(chǔ)上的北極政策，下表1對北極國家的主要政策文件及其公布時間、政策話語活動利益訴求等進(jìn)行了歸納。從表1的內(nèi)容來看，以俄羅斯、美國、加拿大等大國為代表的北極國家的北極政策目標(biāo)準(zhǔn)確、內(nèi)容全面、措施到位，牢牢把握著北極治理的政策話語權(quán)力，并在北極理事會及其工作小組、國際北極科學(xué)委員會、各種北極治理國際論壇等組織和場合中，積極闡述本國北極政策主張及其核心利益。以一直在北極行動頻繁的俄羅斯為例，俄羅斯政策制定者們不斷遠(yuǎn)離與北極沖突及地緣政治競爭相關(guān)的話語，在北極事務(wù)中積極追求并試圖取得較好的聲譽(yù)，并努力減少北極資源和邊界沖突的可能性，從而抵制媒體和專家們關(guān)于俄羅斯正在擴(kuò)大北極圈地緣政治競爭的流行說法，以盡可能地為實現(xiàn)俄羅斯的北極重要利益服務(wù)。[6]其他包括英國、德國、法國、日本、韓國、印度、新加坡等具有北極理事會正式觀察員國身份的北極利益攸關(guān)國家，也紛紛通過正式或非正式的場合、采用直接或間接的話語形式向外界傳遞有關(guān)本國北極戰(zhàn)略與政策的理念、主張等。英國、德國、韓國分別于2013年公布的《適應(yīng)變化：英國對北極的政策》、《德國北極政策指南：承擔(dān)責(zé)任與抓住機(jī)遇》、《北極政策基本計劃》，荷蘭2014年公布的《北極地區(qū)的未來：合作還是協(xié)調(diào)？》，波蘭、意大利、日本分別于2015年公布的《波蘭的北極政策：關(guān)鍵地區(qū)與優(yōu)先行動》、《意大利北極戰(zhàn)略》、《日本的北極政策》等等就是北極域外國家近年來紛紛加強(qiáng)北極政策話語活動的最好證明。我國北極治理參與中的政策話語活動開展與優(yōu)化應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注其他國家的北極政策進(jìn)展，把握政策實踐詮釋情境，加強(qiáng)北極政策話語學(xué)習(xí)。

表1 近年來北極國家北極政策及其話語活動利益訴求

資料來源：上述內(nèi)容筆者根據(jù)相關(guān)報告翻譯整理分析而成。

(二)政策話語活動的制度與權(quán)力情境

從影響不同國家北極政策話語作用發(fā)揮的制度與權(quán)力因素來講，北極理事會是當(dāng)前北極治理中最重要的制度架構(gòu)，以它為核心的北極治理體系擁有北極事務(wù)的主導(dǎo)性政策話語權(quán)，并且北極理事會內(nèi)部不同國家掌握的政策話語權(quán)也有較大差異。包括全球性與區(qū)域性行為體在內(nèi)的國際層面的北極治理主體、北極國家與域外國家兩大類在內(nèi)的國家層面的行為體以及多元的社會行為體，在北極治理的不同議題的多個層面進(jìn)行互動，共同構(gòu)成北極事務(wù)多層治理的現(xiàn)實圖景。[7]在北極事務(wù)治理實踐中，北極理事會作為北極治理區(qū)域行為體的核心力量，既可以影響聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)的北極治理關(guān)切領(lǐng)域，甚至能夠引導(dǎo)聯(lián)合國有關(guān)北極治理的政策議程；也可以對北極區(qū)域內(nèi)國家和其他行為體的雙邊和多邊合作機(jī)制產(chǎn)生影響和作用，在一定程度上限定或約束了這些行為體的北極事務(wù)活動范圍。

換言之，多元行為體的北極事務(wù)活動并不能完全脫離北極理事會的影響。在北極理事會的治理架構(gòu)下，多元行為體掌握北極治理政策話語權(quán)的重要性程度大致按照下列順序依次遞減：北極八國>北極土著組織(永久參與方)>正式觀察員國>非正式觀察員國>其他試圖和爭取加入北極理事會的非北極國家。到目前為止，任何期望參與北極事務(wù)的國家與非國家行為體都還繞不開北極理事會，特別是主權(quán)國家參與北極事務(wù)的政策主張和實踐行動，都須接受北極理事會制定的與北極治理身份相掛鉤的權(quán)力分配和約束規(guī)則。在這種背景下，實質(zhì)性參與北極治理國家的政策話語意愿和能力已經(jīng)成為影響北極國家利益實現(xiàn)的重要條件。我國參與北極治理，應(yīng)該認(rèn)識到各國北極治理政策話語活動背后的關(guān)鍵性制度和權(quán)力影響因素，找準(zhǔn)我國北極治理政策話語活動體系與機(jī)制構(gòu)建的切入點。

三、中國參與北極治理政策話語活動的主要現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

(一)中國參與北極治理政策話語活動的主要現(xiàn)狀

中國于1925年加入《斯匹次卑爾根群島條約》，意味著中國平等享有在斯匹次卑爾根群島地區(qū)的水域、峽灣和港口從事一切海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動以及在一定條件下開展科學(xué)調(diào)查活動的合法權(quán)益。這為新中國成立后，我國修建首個北極科考站(黃河站)、持續(xù)參與北極事務(wù)奠定了基礎(chǔ)。總的來看，簽署《斯匹茨卑爾根群島條約》之后近百年間，中國對北極治理的參與經(jīng)歷了階梯式的發(fā)展過程，即探索不斷深入、實踐不斷增加、領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、合作的層次不斷豐富和提高。[8]可見，我國北極治理參與中的話語活動相對過去還是取得了較大進(jìn)步。

根據(jù)政策話語理論在國家對外政策分析中的拓展思路，如果將北極治理看作諸多主權(quán)國家通過制定與執(zhí)行北極政策不斷參與北極事務(wù)的過程，那么我國參與北極治理也和這種邏輯基本相符，中國幾十年間的北極治理實質(zhì)性參與就是一個北極事務(wù)政策理念不斷明晰、政策話語權(quán)逐漸增強(qiáng)的過程。2018年1月26日，國務(wù)院新聞辦發(fā)表《中國的北極政策》白皮書，明確定位、設(shè)定目標(biāo)、堅持原則、闡釋主張成為這一白皮書的主要內(nèi)容。該白皮書也成為目前我國參與北極治理最新的政策話語文本。事實上，在我國出臺北極官方政策文件之前，我國在與北極治理相關(guān)的國際合作與交流活動中持續(xù)地向外界闡述了中國參與北極治理的基本政策理念與主張，并以比較正式的政策話語形式予以公開和確認(rèn)。下表2按照時間順序，對近年來我國以正式官方身份參與有關(guān)北極治理的國際合作交流活動進(jìn)行了匯總，并摘錄了有關(guān)中國闡述北極治理基本政策理念和主張內(nèi)容。

表2 近年來我國參與北極事務(wù)國際合作交流活動及其主要內(nèi)容

資料來源：筆者根據(jù)相關(guān)網(wǎng)站(外交部、國家海洋局、中國駐芬蘭大使館、中國駐挪威大使館等官方網(wǎng)站以及新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等)資料整理收集而成。

從表2的內(nèi)容來看，近三年以來我國在北極國際合作與交流場合中的話語活動有所增加，話語表述的內(nèi)容也更加符合我國參與全球治理的戰(zhàn)略利益訴求。既有我國參與北極事務(wù)的國家立場與政策主張，強(qiáng)調(diào)中國在北極治理中的合理角色；又有涉及北極治理的域外國家間合作，形成中國與俄羅斯、冰島、韓國、日本等國家合作參與北極事務(wù)的良好機(jī)制和態(tài)勢。對表2中各個與會者闡述的中國參與北極事務(wù)政策內(nèi)容和理念進(jìn)行簡單的詞頻分析可以發(fā)現(xiàn)，尊重、合作、互利、共贏等詞語是出現(xiàn)次數(shù)較多的，并沒有十分明確地提出中國的北極國家利益訴求，可見我國有關(guān)北極治理參與的話語活動表述還是比較審慎的。事實上，上述話語活動內(nèi)容、理念及其價值取向與我國長期以來只是作為《斯匹次卑爾根群島條約》締約國、2007年成為“特別觀察員國”、2013年成為正式觀察員國的北極治理身份爭取與變化過程直接相關(guān)。在北極理事會制定的北極事務(wù)參與框架和規(guī)則下，我國參與北極事務(wù)既不能在我國有關(guān)北極治理合法權(quán)益領(lǐng)域(中國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》、《斯匹次卑爾根群島條約》等在北極享有自由進(jìn)出、開展科學(xué)考察研究、參與北極資源開發(fā)的權(quán)益)中“缺位”，也不能在北極實際事務(wù)參與過程(中國參與北極治理需要按照北極理事會規(guī)定的正式觀察員國職責(zé)參與北極事務(wù)，資金投入與職責(zé)履行方式、范圍等受到限制)中“錯位”，更不能在涉及北極國家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)等問題(中國參與北極治理要求以尊重北極國家主權(quán)及其其他現(xiàn)有權(quán)利為前提)上“越位”。這就決定了中國參與北極治理只能是一個漸進(jìn)的政策話語表達(dá)與爭取過程，從無到有、從有到逐漸完善，在國家對外政策層面合理而謹(jǐn)慎地評估中國參與北極治理的背景，以獲取更多的外部理解和支持。

(二)中國參與北極治理政策話語活動面臨的挑戰(zhàn)

盡管近年來我國北極治理參與中的政策話語活動數(shù)量上有所增加、內(nèi)容上更具針對性和時效性、獲得的外界認(rèn)可度也逐漸上升，但局囿于我國所公布北極政策文件的時間還不長且還需要進(jìn)一步的部署落實，加之外界對我國參與北極事務(wù)還存在不少疑慮、猜忌，我國參與北極治理的政策話語活動還面臨以下挑戰(zhàn)。

第一，我國參與北極治理的政策話語意識有待進(jìn)一步提升。近年來我國以官方身份參與北極治理國際合作與交流活動、主動發(fā)聲的次數(shù)雖然有所增加，但是從現(xiàn)實情況來看，不論是民間、學(xué)界還是官方，北極治理政策話語意識并不強(qiáng)烈或者有所偏離。社會大眾對我國參與北極治理的關(guān)注度不高，有的甚至認(rèn)為中國距離北極較遠(yuǎn)，沒有必要花費大量人力、物力、財力來介入其中。學(xué)界對我國參與北極治理的政策研究還處于起步發(fā)展階段，一些對策性研究過于關(guān)注中國必須想方設(shè)法、理所應(yīng)當(dāng)?shù)貐⑴c南北兩極事務(wù)，相對忽視了中國參與極地事務(wù)過程中的理據(jù)尋求、責(zé)任承擔(dān)以及不斷變化客觀環(huán)境等。有關(guān)部門雖然近年來不斷推動我國極地事業(yè)的發(fā)展并取得一定成就，但是相對于海洋維權(quán)執(zhí)法、海洋功能區(qū)劃實施、海洋資源開發(fā)等重點工作，有關(guān)南極和北極政策的統(tǒng)籌實施并不一定長期處在政策重點中，這制約著參與北極治理政策話語意識的提升。

第二，我國參與北極治理的政策話語內(nèi)容有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為政策行動。政策話語作為一種行動指南，除了明確要解決的問題，還應(yīng)該闡明所運用的方法與具體的政策工具。從上表2的內(nèi)容來看，我國目前公開的中國參與北極治理的政策理念與主張更加偏重于宏觀性表述，比如闡述中國角色、追求互利共贏、倡導(dǎo)國際合作等等，對于在具體參與上究竟如何實現(xiàn)互利共贏、推動更多領(lǐng)域、更深層次的國際合作還缺少詳細(xì)論述。哪怕是《中國的北極政策》白皮書也還是沒有詳細(xì)的時間表和進(jìn)度安排，更不用說采用哪些具體化的方法和多樣化的工具了。事實上，幾乎所有國家參與北極事務(wù)均是出于實現(xiàn)本國國家利益的需要，并將這種需要通過政策話語表達(dá)出來并及時地轉(zhuǎn)化為政策行動。只不過看哪些國家的理由和依據(jù)更充分、介入的方法和采用的工具更巧妙、表明的立場和態(tài)度更能減少外界的猜忌與疑慮。我國與其給外界留下我國參與北極治理的諸多想象空間及其可能帶來的誤解，不如進(jìn)一步具體化我國北極政策的話語內(nèi)容并將之轉(zhuǎn)化為合理的政策行動。

第三，我國參與北極治理的政策話語環(huán)境有待進(jìn)一步塑造。政策話語總是一定政策意圖和政策利益的外在表現(xiàn)，外在客觀環(huán)境越有利于主觀政策目標(biāo)，政策話語活動的效果也就越突出。令人遺憾的是，當(dāng)前我國參與北極治理的政策話語環(huán)境并不太符合我國北極參與目標(biāo)。美國、加拿大等北極國家對我國參與北極事務(wù)仍抱有較大戒心，一些國外媒體的報道和學(xué)者的觀點進(jìn)一步增加了相關(guān)國家的疑慮乃至猜忌。一些外媒往往過度簡化地利用一些“中國野心”、“中國幽靈”、“陰謀”或“貪婪”之類聳人聽聞的語言，描述中國參與北極發(fā)展的行為。[9]以加拿大學(xué)者大衛(wèi)·柯蒂斯·賴特(DavidCurtis wright)為代表，對中國參與北極事務(wù)充滿敵意，“中國政府本身似乎也不準(zhǔn)備肯定加拿大北極主權(quán)，加拿大需要防止中國企圖淡化加拿大北極主權(quán)，并應(yīng)加強(qiáng)與北極民主國家的合作，以維護(hù)該地區(qū)的安全與穩(wěn)定”，“加拿大應(yīng)該向中國政府禮貌而堅決地通報，加拿大對西北地區(qū)的主權(quán)不開放討論或辯論，對北極主權(quán)和西北航道的關(guān)注程度與中國對臺灣主權(quán)的主張相同”。[10]錯誤揣測意圖、忌憚經(jīng)濟(jì)與科技實力、借口主權(quán)和地區(qū)安全已經(jīng)成為個別國家排斥中國參與北極事務(wù)的重要原因。日本、韓國、印度、新加坡等具有北極理事會正式觀察員國的北極域外國家，在一定程度上還是將我國視為北極事務(wù)中的潛在競爭對手，不太樂意見到中國在北極治理參與中獲取更多的政策話語權(quán)和實際利益。未來我國需要進(jìn)一步引導(dǎo)和塑造有利于我國參與北極治理的政策話語環(huán)境。

四、中國參與北極治理政策話語活動的機(jī)制優(yōu)化路徑

本文嘗試借鑒政策話語理論的拓展分析視角對中國參與北極治理的話語活動情境、現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)等進(jìn)行了分析，鑒于我國公布北極官方政策文件時間還不長，政策貫徹落實的過程還需要推動、效果還需要觀察，因此本文只初步探討中國參與北極治理政策話語活動機(jī)制的優(yōu)化路徑。

(一)建立政策話語活動的利益表達(dá)機(jī)制

中國參與北極治理受到國家利益和國際責(zé)任雙重驅(qū)動，只有進(jìn)一步明確我國客觀的北極國家利益才能更加有的放矢地承擔(dān)維護(hù)北極永久和平、穩(wěn)定與安全的國際責(zé)任。因此加快建立北極治理參與中政策話語活動的利益表達(dá)機(jī)制迫在眉睫。首要的應(yīng)該是強(qiáng)化中國北極治理參與中政策話語活動的利益意識。正如國家對外政策的落腳點之一在于維護(hù)國家利益一樣，我國參與北極事務(wù)除了要在資金、技術(shù)、裝備等硬件方面強(qiáng)化投入之外，還要在極地人才培養(yǎng)、戰(zhàn)略意識提升、政策權(quán)益強(qiáng)化等軟件方面有所突破。只有官方、學(xué)界乃至整個社會意識到我國的北極國家利益，才能有條不紊地進(jìn)行北極利益識別與表達(dá)。具體而言，第一是充分利用正式的官方外交平臺。我們應(yīng)該以推進(jìn)中國特色大國外交為契機(jī)，通過雙邊、多邊對話交流機(jī)制，適時向?qū)嵸|(zhì)性參與北極事務(wù)的國家表達(dá)中國對于北極參與的政策利益訴求，并注重相關(guān)國家的反映和反饋。第二是發(fā)揮學(xué)術(shù)團(tuán)體訪問、交流的作用。當(dāng)前有關(guān)北極科學(xué)研究的合作交流活動相對較多，我國眾多大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)等走出國門參與有關(guān)學(xué)術(shù)論壇、會議等，除了要解釋好、宣傳好中國參與北極事務(wù)的政策立場、主張之外，還應(yīng)該運用科學(xué)的研究成果、詳實的歷史和現(xiàn)實依據(jù)向國際社會表明中國客觀的北極國家利益，減少相關(guān)國家和國際組織的疑慮和猜忌。第三是借助民間組織對外交往的力量。全球化時代，民間力量推動的國際交往具有形式與渠道更加多樣化、議題與效果更加明顯而不敏感的優(yōu)勢。我們應(yīng)該借助這種優(yōu)勢，引導(dǎo)進(jìn)入北極地區(qū)開展各項活動的中國公民、組織機(jī)構(gòu)等樹立保護(hù)北極環(huán)境的責(zé)任意識，為更好地維護(hù)中國和其他國家共同的北極利益創(chuàng)造良好的外部輿論環(huán)境。

(二)完善政策話語活動的內(nèi)容優(yōu)化機(jī)制

對外政策話語的主要內(nèi)容涉及所秉持的政策理念、所采用的政策工具、所期望達(dá)到的政策效果等，如何將這些內(nèi)容完整地統(tǒng)合在一起并系統(tǒng)地展現(xiàn)出來，在一定程度上決定著對話政策話語活動的生命力。我國參與北極治理的政策話語活動內(nèi)容還亟需具體化。當(dāng)前我國參與北極事務(wù)的主要歸口單位是外交部、自然資源部(國家海洋局)等機(jī)構(gòu)的相關(guān)司局和內(nèi)設(shè)部門，具體的政策意見內(nèi)容等往往由上述相關(guān)部門制定。近年來這些部門向有關(guān)高校、科研院所等進(jìn)行咨詢的力度有所加大，然而與美國、加拿大等國家通過進(jìn)行民意調(diào)查以獲得民間意見反饋的相關(guān)項目與行動[注]比如2011年1月，沃爾特和鄧肯·戈登基金會(The Walter and Duncan Gordon Foundation)和加拿大蒙克全球事務(wù)學(xué)院全球安全研究中心(The Canada Centre for Global Security Studies at the Munk School of Global Affairs)委托總部位于渥太華的EKOS Research Associates公司進(jìn)行北極安全民意調(diào)查，并發(fā)布《重新思考世界之巔：北極安全民意調(diào)查》報告，該報告是基于北極九個不同地區(qū)人群中的大約9000次隨機(jī)抽樣調(diào)查而形成的，涉及生活質(zhì)量與健康、北極面臨的問題、北極安全、北極優(yōu)先事項、北極國際合作、對北極理事會的國際評價等方面的具體調(diào)查內(nèi)容(參看Rethinking the top of the world:Arctic security public opinion survey(Final report)[R].EKOS Research Associates inc,January 2011.)。2015年4月，諾斯研究所(Institute of the North )、戈登基金會(The Gordon Foundation)、多倫多大學(xué)(University of Toronto)等聯(lián)合發(fā)布了《重新思考世界之巔：北極民意調(diào)查》的報告等(參看UArctic. "Rethinking the Top of the World:Arctic Public Opinion Survey" report,Vol.2[EB/OL].http://www.uarctic.org/news/2015/9/rethinking-the-top-of-the-world-arctic-public-opinion-survey-report-vol-2/.2015-09-30.)。這些調(diào)查報告有利于了解北極地區(qū)的民眾意見，為相關(guān)國家政府部門進(jìn)行北極決策提供參考。相比，我國北極事務(wù)參與中來自社會的聲音并不多。因而要通過正式的和非正式的渠道，整合官方、學(xué)界、媒體、民間組織等的力量，完善有利于優(yōu)化我國北極治理參與的政策話語內(nèi)容來源機(jī)制。在這個基礎(chǔ)上，不斷地使我國參與北極治理的政策話語主張內(nèi)容更加充實、形式更加靈活、表達(dá)更加及時，形成更加詳細(xì)的、具有可操作性的政策話語內(nèi)容體系。

(三)健全政策話語活動的回應(yīng)機(jī)制

我國公布北極官方政策的時間不長、政策效果還有待觀察，這在一定程度上影響了我們對外界有關(guān)中國參與北極治理的“疑慮論”、“威脅論”甚至“陰謀論”等進(jìn)行及時有力的回應(yīng)。因此，在我國北極事務(wù)參與實踐中，小到個人大到相關(guān)單位等諸多主體，一方面要注重聽取和收集有關(guān)國外各界對我國北極事務(wù)參與的表態(tài)、意見等，另一方面也要及時通過官方或非官方的溝通渠道表達(dá)我國的政策立場、回應(yīng)外界誤解和疑慮。切實加強(qiáng)與實質(zhì)性參與北極治理國家的雙邊和多邊交流，通過不同層次的正式對話，展示我國以負(fù)責(zé)任大國角色參與北極事務(wù)的誠意，釋放我國愿意堅持正確義利觀、推動構(gòu)建北極人類命運共同體的善意，化解不必要的誤會和爭議。還要發(fā)揮公共外交主動塑造、積極引導(dǎo)國際社會樹立客觀全面的“中國觀”、“維護(hù)海外合法權(quán)益”、“深化中外理解，促進(jìn)政策明晰化”等的積極作用，[11]通過非官方的民間交流形式與北極國家、其他北極利益攸關(guān)國家等開展對話合作，從而不斷塑造有利于我國參與北極治理的良好外部環(huán)境，合理維護(hù)我國北極政策話語權(quán)益。