黨的十八屆四中全會提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。2015 年修改的《中華人民共和國立法法》將黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，規(guī)定“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用 ”。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。 “人大主導(dǎo)立法”已經(jīng)成為新時代推進(jìn)人民代表大會制度建設(shè)、提高立法質(zhì)量的必然要求。

作為國家層面高屋建瓴的法律，立法法沒有明確人大主導(dǎo)立法的具體內(nèi)容，對人大應(yīng)當(dāng)在哪些環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用未作出具體規(guī)定，人大主導(dǎo)立法的主導(dǎo)環(huán)節(jié)、主導(dǎo)事項(xiàng)、主導(dǎo)程序等基本內(nèi)容也未明確。理論界對此出謀劃策，見仁見智。現(xiàn)有的觀點(diǎn)可以歸納為“全過程主導(dǎo)”“起草主導(dǎo)”和“審議表決主導(dǎo)”?！叭^程主導(dǎo)”觀點(diǎn)認(rèn)為人大應(yīng)當(dāng)在立法立項(xiàng)、立法起草、立法審議等立法前后的所有環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，主導(dǎo)立法活動的全過程?！捌鸩葜鲗?dǎo)”觀點(diǎn)認(rèn)為人大無須主導(dǎo)立法全過程，只需主導(dǎo)立法起草環(huán)節(jié)即可，由政府主導(dǎo)起草轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜笾鲗?dǎo)起草，就意味著人大掌握了立法的主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。這兩種觀點(diǎn)得到普遍的討論。較少為人們所重視和討論的，是“審議表決型”的說法?！皩徸h表決主導(dǎo)”論點(diǎn)認(rèn)為人大及其常委會難以達(dá)到在立法的每個環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，其主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在審議和表決環(huán)節(jié)。有學(xué)者指出，能夠發(fā)現(xiàn)并避免部門利益法制化且對草案中的這些內(nèi)容行使否決權(quán)，就是人大在主導(dǎo)著立法。

上述三種觀點(diǎn)都有可取之處，都可以為人大的立法工作提供智識資源。對于相對“起草主導(dǎo)”和“全過程主導(dǎo)”，審議表決型主導(dǎo)模式討論的較少，其實(shí)這個觀點(diǎn)對實(shí)際工作也是有啟發(fā)的。在整個立法活動中，人大及其常委會的審議是由法案到法的必經(jīng)環(huán)節(jié)，立法過程中的利益博弈和協(xié)調(diào)都集中體現(xiàn)在審議環(huán)節(jié)。相比其他立法過程環(huán)節(jié)，審議環(huán)節(jié)能夠在最大程度上保障立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，以及防止部門利益、地方保護(hù)主義法制化。

首先，人大立法審議的工作本身就需要重視和提高。李適時（全國人大常委會法制工委原主任）在第十九次全國地方立法研討會上的講話中指出，“有時地方人大常委會會議甚至只安排一天，難以保證必要的法規(guī)案審議時間。這樣安排，明顯不利于立法質(zhì)量的提高?！睂徸h工作方面，地方人大及其常委會與全國人大及其常委會面臨著相同的問題，即會議會期短、審議效率低、審議不夠充分。九屆、十屆、十一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃未審議法案比率為33.9%、43.42%、43.75%，表明了隨著全國人大常委會會期時間的縮短，未審議法案比率也隨之上升。其次，人大及其常委會除承擔(dān)立法工作外，還要承擔(dān)監(jiān)督“一府兩院”、保障憲法法律的實(shí)施、發(fā)揮人大代表的作用、推動人民代表大會制度建設(shè)等方面的工作。以廣東省十二屆人大及其常委會為例，2013-2017五年里共審議通過地方性法規(guī)、決定78件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)、決定62件，批準(zhǔn)民族自治縣單行條例3件，審查批準(zhǔn)決算。聽取和審議計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行情況報告、審計(jì)工作報告等31項(xiàng)，聽取和審議專項(xiàng)工作報告65項(xiàng)，開展執(zhí)法檢查14項(xiàng)、專題調(diào)研15項(xiàng)、專題詢問5項(xiàng)。由此可見，人民代表大會的決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)對于人大自身制度建設(shè)而言同等重要。第三，要求人大取代政府成為法律法規(guī)的主要起草主體，不太符合客觀現(xiàn)實(shí)。地方各級人民政府作為地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，履行行政管理職能，掌握著本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等方面的信息和發(fā)展情況，對本行政區(qū)域自身優(yōu)勢以及不足之處都了如指掌。而地方人大及其常委會掌握的本行政區(qū)域基本信息遠(yuǎn)不如地方政府具體、詳細(xì)、豐富。地方人大及其常委會對本行政區(qū)域起草地方性法規(guī)時需要地方政府及其組成部門密切配合，依賴其提供相關(guān)信息，以保證地方性法規(guī)草案的科學(xué)性和可操作性。因此，在行政管理方面，相比人大起草草案，政府或者其組成部門起草更具針對性和專業(yè)性，更符合本行政區(qū)域的實(shí)際情況。從目前世界各國和地區(qū)的立法情況來看，由政府及其相關(guān)部門起草法律法規(guī)草案是通行的主要做法，議會對立法的影響主要體現(xiàn)在審議環(huán)節(jié)。

如何加強(qiáng)人大審議功能，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用呢？首先，從思想認(rèn)識和法律規(guī)定上明確審議在人大立法過程中的中心地位。其次，將法律法規(guī)審議的具體工作內(nèi)容理論化、制度化。第三，加強(qiáng)人大代表的審議能力的培訓(xùn)，并且重視對人大代表的立法工作起到協(xié)助作用的人大工作人員的編制配備，適應(yīng)實(shí)際立法需求?！?/p>