在價(jià)格、產(chǎn)量、經(jīng)營(yíng)成本相對(duì)固化的情景下，財(cái)政給予的補(bǔ)貼，不足以彌補(bǔ)頁(yè)巖氣開(kāi)采成本和市場(chǎng)價(jià)格差價(jià)。

目前國(guó)內(nèi)具備頁(yè)巖氣獨(dú)立勘測(cè)開(kāi)發(fā)能力的企業(yè)僅有中國(guó)石油和中國(guó)石化。中國(guó)石油“十三五”期間頁(yè)巖氣生產(chǎn)主要布局在長(zhǎng)寧、威遠(yuǎn)、昭通三個(gè)地區(qū)，2018—2020年計(jì)劃新建720口頁(yè)巖氣井，到2020年累計(jì)投產(chǎn)井?dāng)?shù)超過(guò)820口；2019年和2020年頁(yè)巖氣產(chǎn)量計(jì)劃分別達(dá)118億立方米、131億立方米，建成150億立方米的產(chǎn)能。2018年，中國(guó)石化涪陵頁(yè)巖氣田如期建成100億立方米年產(chǎn)能。截至2017年底該氣田累計(jì)銷量氣量均突破160億立方米，2017年產(chǎn)量達(dá)60.04億立方米，日銷量最高達(dá)1670萬(wàn)立方米，可滿足3340萬(wàn)戶居民的生活用氣需求，預(yù)計(jì)2020年產(chǎn)量有望達(dá)130億立方米。

截至目前，中國(guó)石油擁有頁(yè)巖氣礦權(quán)11個(gè)，面積5.1萬(wàn)平方千米，其中在四川盆地及鄰區(qū)頁(yè)巖氣礦權(quán)10個(gè)，面積4.6萬(wàn)平方千米。在中國(guó)石油礦權(quán)內(nèi)五峰組—龍馬溪組埋深4500米以淺分布面積2.7萬(wàn)平方千米、資源量13萬(wàn)億立方米，占盆地五峰組—龍馬溪組資源量的70%。中國(guó)石油礦權(quán)在川南地區(qū)連片分布，覆蓋了盆地頁(yè)巖氣有利區(qū)塊，利于整體開(kāi)發(fā)。

根據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，2017年全國(guó)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)投入92.5億元，完鉆探井34口、開(kāi)發(fā)井106口。新增頁(yè)巖氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量3767.6億立方米，其中四川盆地威遠(yuǎn)地區(qū)新增探明頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量1565億立方米，涪陵氣田的江東、平橋區(qū)塊新增探明儲(chǔ)量2202億立方米。全國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)量89.95億立方米，較上年增長(zhǎng)14.1%。2018年中國(guó)石油和中國(guó)石化資本開(kāi)支規(guī)劃合計(jì)為3428億元，同比增長(zhǎng)8.61%，其中用于勘探和開(kāi)發(fā)的資本開(kāi)支為2161億元，同比增長(zhǎng)12%。兩大國(guó)有石油公司資本開(kāi)支穩(wěn)步增加，有力支撐國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)提速。

“在價(jià)格、產(chǎn)量、經(jīng)營(yíng)成本相對(duì)固化的情景下，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目盈利能力敏感性因素是：財(cái)政補(bǔ)貼、投資控制、稅收優(yōu)惠。與美國(guó)對(duì)于非常規(guī)天然氣在財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)研發(fā)支持、金融支持、價(jià)格優(yōu)惠上的政策相比，我國(guó)相關(guān)政策在力度、對(duì)象范圍、時(shí)效、層次、多元性方面都有差距?！敝袊?guó)石油規(guī)劃總院經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)徐東表示，從建模分析可以看到，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目盈利能力敏感性因素排序應(yīng)該是：財(cái)政補(bǔ)貼＞投資控制（支持）＞稅收優(yōu)惠。也就是說(shuō)，在頁(yè)巖氣價(jià)格、產(chǎn)量、經(jīng)營(yíng)成本相對(duì)固化的情景下，關(guān)注程度應(yīng)該從政府財(cái)政補(bǔ)貼、基礎(chǔ)投資支持、稅收優(yōu)惠依次降序排列。

可見(jiàn)，在當(dāng)前條件下，財(cái)政補(bǔ)貼是推動(dòng)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)最主要影響因素，其次是基礎(chǔ)投資支持和稅收優(yōu)惠。

目前，國(guó)家對(duì)頁(yè)巖氣行業(yè)扶持主要體現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免兩個(gè)方面。財(cái)政部文件顯示，2012年至2015年中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4元/立方米?！笆濉逼陂g，頁(yè)巖氣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為前3年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。2016年至2018年，國(guó)家給予每立方米頁(yè)巖氣0.3元的補(bǔ)貼，2019年至2020年，降低到每立方米0.2元；自2018年4月至2021年3月，頁(yè)巖氣資源稅實(shí)行減征30%的優(yōu)惠政策。

“從頁(yè)巖氣實(shí)際開(kāi)發(fā)情況看，目前的財(cái)稅補(bǔ)貼力度不夠，大大低于美國(guó)補(bǔ)貼比例?！睏顔I(yè)院士認(rèn)為，首先中央財(cái)政給予的補(bǔ)貼，不足以彌補(bǔ)頁(yè)巖氣開(kāi)采成本和市場(chǎng)價(jià)格差價(jià)。雖然規(guī)定“地方財(cái)政可根據(jù)當(dāng)?shù)仨?yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用情況對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用給予適當(dāng)補(bǔ)貼”，但是由于缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制，實(shí)際上地方財(cái)政并沒(méi)有對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用給予補(bǔ)貼。其次是財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)限短、不穩(wěn)定，難以有效降低頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)成本，給予其穩(wěn)定預(yù)期。再次是對(duì)頁(yè)巖氣企業(yè)獲得財(cái)政補(bǔ)貼的條件、補(bǔ)貼程序、數(shù)據(jù)資料提供等規(guī)定非?？量?，缺乏實(shí)際可操作性和可行性。大多數(shù)頁(yè)巖氣企業(yè)雖然實(shí)際上進(jìn)行頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用，卻難以達(dá)到獲取補(bǔ)貼條件。例如，規(guī)定補(bǔ)貼條件為夾層的單層厚度不超過(guò)1米，氣井目的層夾層總厚度不超過(guò)氣井目的層的20%等。

在美國(guó)聯(lián)邦政府、州，以及地方政府三級(jí)稅收立法與征管，聯(lián)邦政府以所得稅為主，州政府以消費(fèi)稅為主，地方為財(cái)產(chǎn)稅為主，資源稅也由州政府立法征收。對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)而言，其稅賦主要包括資源稅和所得稅。通常所說(shuō)的開(kāi)采稅（Severance Tax）即是資源稅。目前美國(guó)已有38個(gè)州開(kāi)征資源稅。頁(yè)巖氣開(kāi)采稅一般在4%-6%，聯(lián)邦政府從1980—2002年給予頁(yè)巖氣企業(yè)2.82美分/立方米補(bǔ)貼（煤層氣售價(jià)6美分/立方米），補(bǔ)貼為售價(jià)的47%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于開(kāi)采稅4%-6%比例。2006—2010年補(bǔ)貼降為1.385美分/立方米。對(duì)于所得稅，聯(lián)邦政府制定了資源耗竭補(bǔ)貼制度以降低企業(yè)所得稅稅負(fù)。資源耗竭補(bǔ)貼是政府為鼓勵(lì)對(duì)資源的可持續(xù)使用而向企業(yè)提供的一種補(bǔ)貼。目前美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)的資源耗竭補(bǔ)貼為15%，即將應(yīng)納稅凈利潤(rùn)的15%扣留給企業(yè)，以鼓勵(lì)其積極尋找新的礦源。

與此同時(shí)，聯(lián)邦政府制定了“無(wú)形鉆井成本費(fèi)用化，有形鉆井成本資本化”的政策，以使頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)在所得稅繳納環(huán)節(jié)降低應(yīng)納稅所得額。美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定，投資國(guó)內(nèi)石油和天然氣井，無(wú)形鉆井成本，如工資、鉆井成本和鉆井建設(shè)材料成本等，在報(bào)稅時(shí)可以作為費(fèi)用而無(wú)須在生產(chǎn)期內(nèi)進(jìn)行攤銷；有形鉆井成本在報(bào)稅時(shí)進(jìn)行攤銷。該政策的實(shí)質(zhì)即所得稅稅收減免，允許頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)加大應(yīng)納稅收入中的扣減額。

在投融資方面，美國(guó)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可通過(guò)直接財(cái)政撥款、金融機(jī)構(gòu)提供貸款、貸款擔(dān)保等形式獲得投融資，政府有專門項(xiàng)目資助能源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、小企業(yè)發(fā)展。私募股權(quán)基金也越來(lái)越多地融入頁(yè)巖氣收集、處理、壓縮、管線運(yùn)輸?shù)戎杏位A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。而在技術(shù)研發(fā)鼓勵(lì)政策方面，正是由于美國(guó)政府對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)采技術(shù)研發(fā)的重視，才有了當(dāng)前頁(yè)巖氣開(kāi)采全球領(lǐng)先技術(shù)。圍繞頁(yè)巖氣地質(zhì)、地球化學(xué)、開(kāi)發(fā)、資源潛力勘測(cè)、水平鉆井、多段壓裂、水力壓裂、同步壓裂等頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)，美國(guó)政府提供政策專項(xiàng)資金予以支持，從而降低頁(yè)巖氣開(kāi)采成本，使頁(yè)巖氣在價(jià)格上具有競(jìng)爭(zhēng)力。

“我國(guó)所得稅以企業(yè)利潤(rùn)總額為基數(shù)繳納，稅率一般為25%。對(duì)于設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)，2011年1月1日至2020年12月31日可享受15%的稅率；國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)的稅率為15%。對(duì)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，如果整個(gè)評(píng)價(jià)期所得稅稅率按照15%計(jì)算，稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率較原稅率可提高0.34個(gè)百分點(diǎn)。目前我國(guó)所得稅為固定稅率的稅種，不能起到鼓勵(lì)頁(yè)巖氣等非常規(guī)氣田開(kāi)發(fā)的目的?！苯鹬x表示。

根據(jù)國(guó)家對(duì)西部地區(qū)鼓勵(lì)類項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，2014－2020年西部頁(yè)巖氣田所得稅稅率為15%，2020年以后稅率為25%。因此，2014、2016年所得稅按15%計(jì)算，2021年按25%計(jì)算。通過(guò)評(píng)價(jià)測(cè)算和對(duì)比分析可以看出，由于天然氣價(jià)格下降、財(cái)稅政策調(diào)整，頁(yè)巖氣銷售凈利潤(rùn)率由2014年的40%下降到2016年的28%；如果2021年以后取消財(cái)政補(bǔ)貼，銷售凈利潤(rùn)率則降至10%。如此低的利潤(rùn)空間，難以保證頁(yè)巖氣田規(guī)模開(kāi)發(fā)項(xiàng)目達(dá)到8%基準(zhǔn)收益率的要求。因此，在目前的天然氣價(jià)格和技術(shù)水平下，頁(yè)巖氣有效益開(kāi)發(fā)仍然需要一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家給予政策支持。

因而補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)變化對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)效益產(chǎn)生的影響較大。如果補(bǔ)貼期為10年，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/立方米，稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為6.8%；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米，稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為4.7%。兩種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下的稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率相差2.1個(gè)百分點(diǎn)。如果補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/立方米，按補(bǔ)貼期分別為10年和5年計(jì)算，則稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率分別為6.8%和5.6%，相差1.2個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼年限對(duì)經(jīng)濟(jì)效益均有影響，從短期看，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的影響更為顯著。