武舜臣， 曹丹丘， 李 乾

(1. 清華大學(xué) 中國農(nóng)村研究院， 北京 100084； 2. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 北京 100083)

農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營長期被看作是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的必經(jīng)之路[1]。然而，受制于我國農(nóng)村根深蒂固的小農(nóng)思想，如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，并引領(lǐng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接一直是“大國小農(nóng)”國情下我國農(nóng)業(yè)發(fā)展無法避開的重大課題。為克服該問題，黨中央在近年來做出了多方面的改革嘗試。其中，以土地托管為代表的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，以其無須轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)的獨(dú)特優(yōu)勢，成為帶動(dòng)小農(nóng)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌跡的新途徑，得到中央層面的大力支持[2]。

2016年1月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中指出：“鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。”2017年8月，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》提出，“把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)、帶動(dòng)普通農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主推服務(wù)方式”。2017年9月，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，對大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管提出了明確要求。2018年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好〈農(nóng)業(yè)部國家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見〉宣傳和貫徹工作的通知》，要求各地進(jìn)一步宣傳貫徹相關(guān)文件精神，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

與頂層設(shè)計(jì)相一致，理論界近年來也加大了對土地托管類服務(wù)規(guī)模經(jīng)營模式的關(guān)注。另需特別指出的是，對土地托管的相關(guān)研究，多數(shù)采用了與土地流轉(zhuǎn)等其他模式相比較的研究方法[2-4]。通過凸顯土地托管的創(chuàng)新性與獨(dú)特性等優(yōu)勢，最終概括出土地托管優(yōu)于土地流轉(zhuǎn)等其他諸多模式的結(jié)論[5]。然而，截至目前，土地規(guī)模經(jīng)營仍是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的主流模式，服務(wù)規(guī)模經(jīng)營并未表現(xiàn)出對土地規(guī)模經(jīng)營的明顯替代。在此背景下，本文由表及里，嘗試回答以下兩個(gè)問題：第一，相比于土地流轉(zhuǎn)，土地托管真的存有明顯優(yōu)勢嗎？如果答案肯定，為何普遍存在土地托管和土地流轉(zhuǎn)并存的格局。第二，土地托管推廣時(shí)期的政府干預(yù)在規(guī)模經(jīng)營主體對土地流轉(zhuǎn)和土地托管的模式選擇中發(fā)揮了怎樣的作用。對此，本文在嘗試總結(jié)歸納已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過引入模式互換的調(diào)研案例，強(qiáng)化對不同模式獨(dú)特優(yōu)勢和現(xiàn)實(shí)適用性的認(rèn)知，并就政府干預(yù)下兩者優(yōu)劣勢和適用性的變化展開討論。

一、 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營已有研究的梳理與評價(jià)

(一) 規(guī)?；窂降恼咿D(zhuǎn)變：從流轉(zhuǎn)到托管

以土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的頂層設(shè)計(jì)始于2008年，在頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，地方政府積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2016年年底，我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.7億畝，占整個(gè)二輪承包面積的35.1%；流轉(zhuǎn)出自家承包地的農(nóng)戶，占總農(nóng)戶數(shù)量的30.1%。

然而，土地快速流轉(zhuǎn)的過程中，也暴露出諸如農(nóng)戶參與不積極、流轉(zhuǎn)期限短、非糧化經(jīng)營突出、流轉(zhuǎn)權(quán)屬不清和破壞鄉(xiāng)村和諧等一系列問題[6-8]。隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，繼續(xù)以土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營面臨的制約越來越多。土地托管以不改變土地經(jīng)營權(quán)的特征，一定程度克服了土地流轉(zhuǎn)的高成本及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均等制約，進(jìn)而在近幾年里成為決策層關(guān)注的“新寵”[2]。早在2014年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展高層論壇上，時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任的陳錫文就曾提出“通過規(guī)?；?wù)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率”的論斷。隨著更多頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)政策的密集出臺(tái)，當(dāng)前，以土地托管為主要形式的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，不僅被看作土地規(guī)模經(jīng)營的重要補(bǔ)充，更被寄予了引領(lǐng)小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史使命[9]。

(二) 理論研究的熱點(diǎn)變遷：從流轉(zhuǎn)到托管

土地托管類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)在國內(nèi)出現(xiàn)很早。改革開放后確立的“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”中“統(tǒng)”的部分，就帶有分環(huán)節(jié)托管的性質(zhì)。此外，1983年湖北農(nóng)村出現(xiàn)的“農(nóng)地代營”模式，其實(shí)質(zhì)與當(dāng)前的土地托管已沒有本質(zhì)區(qū)別，而且，與現(xiàn)階段土地托管的發(fā)展歷程類似，當(dāng)時(shí)的“農(nóng)地代營”也走出了一條由個(gè)別生產(chǎn)環(huán)節(jié)代營到生產(chǎn)全環(huán)節(jié)代營的路徑[10]。

在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)的很長一段時(shí)間里，理論界不僅未對土地流轉(zhuǎn)和土地托管加以嚴(yán)格區(qū)分，反而習(xí)慣于將土地托管看作土地流轉(zhuǎn)的一種形式[3]，[11-12]。然而，隨著經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)型規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)難度的加大，有學(xué)者開始注意到不以土地承包權(quán)變動(dòng)為前提的土地托管類規(guī)模經(jīng)營模式的獨(dú)特優(yōu)勢[13]。而后，理論界逐漸將土地托管與以土地流轉(zhuǎn)為代表的土地規(guī)模經(jīng)營分離，將之稱為原模式基礎(chǔ)上的創(chuàng)新[14-15]?；诖?，通過比較分析和案例研究，有學(xué)者進(jìn)一步就土地托管的特征、類型等方面展開討論[12]，[16]。由以上分析可知，土地托管很早就得到了理論界的關(guān)注，但將之作為單獨(dú)對象加以考察，甚至使其在研究地位上超過土地流轉(zhuǎn)，只是發(fā)生于土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)困難和頂層設(shè)計(jì)調(diào)整后的近幾年。

土地托管作為一種地方實(shí)踐的規(guī)模經(jīng)營模式，其內(nèi)涵和概念源自對現(xiàn)實(shí)狀況的總結(jié)和凝練。而且，出于考察對象的不同，理論界對土地托管的認(rèn)知和定義也存在差異。總的來說，現(xiàn)有的土地托管概念多基于土地流轉(zhuǎn)的定義之上，突出土地托管與土地流轉(zhuǎn)的異同。這種定義方法導(dǎo)致的一個(gè)后果是，即便可以比較容易地區(qū)別土地托管和土地流轉(zhuǎn)，也難以將土地托管與其他若干非流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式加以區(qū)分。而且，正因?yàn)橥恋赝泄苁窃醋詫?shí)踐的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，隨著土地托管在實(shí)踐中的日趨復(fù)雜，其與土地流轉(zhuǎn)間的界限也越趨模糊。孫曉燕和蘇昕、劉同山和孔祥智認(rèn)為，土地托管意味著農(nóng)戶不僅保留著土地承包權(quán)，更保留著土地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，即農(nóng)戶具有一定的經(jīng)營決策權(quán)，而且能獲得最終收益[5]，[17]。然而，另有學(xué)者指出，實(shí)踐中也存在一些最終收益權(quán)并不屬于或不完全屬于農(nóng)戶的“全托管”模式[14]。

相比于紛繁復(fù)雜的土地托管實(shí)踐，理論界對土地托管的模式分類已基本達(dá)成一致，總體分為全托管與半托管兩類。其中，半托管又進(jìn)一步被分為單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管及關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管等形式[14]。然而，隨著地方托管模式創(chuàng)新與融合的加深，土地托管的概念界定問題也一定程度地反映到模式分類上，造成了政策文件及理論研究與實(shí)踐的日漸脫節(jié)。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府或經(jīng)營主體一度提出“先支付是流轉(zhuǎn)，后支付是托管”“合同短的是托管、合同長的是流轉(zhuǎn)”等托管評判標(biāo)準(zhǔn)，也相應(yīng)出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)型土地托管和服務(wù)型土地托管的分類方法。顯然，以上標(biāo)準(zhǔn)或分類并不能滿足理論對土地托管的一般認(rèn)知。

隨著決策層規(guī)模化路徑的調(diào)整，有關(guān)土地托管更深層次的研究也在近幾年井噴式出現(xiàn)，得出了一些具有啟發(fā)性的結(jié)論與建議。其中，一個(gè)近乎一致的結(jié)論是，相比于土地流轉(zhuǎn)，土地托管的基本特征能一定程度緩解土地流轉(zhuǎn)模式中面臨的部分制約。以上論斷也成為多數(shù)土地托管類文獻(xiàn)研究的立意和出發(fā)點(diǎn)。對托管方而言，土地托管滿足了其希望退出繁重人力、畜力作業(yè)方式而又不愿意退出一家一戶經(jīng)營模式的愿望，保留了其全部或部分生產(chǎn)決策權(quán)；對受托方而言，托管不僅能降低投入成本門檻，更分散了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)[18]。以上兩點(diǎn)，是土地流轉(zhuǎn)與土地托管的核心區(qū)別，也是已有文獻(xiàn)認(rèn)定的土地托管優(yōu)于土地流轉(zhuǎn)的重要體現(xiàn)。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，建設(shè)用地審批制約下的晾曬和倉儲(chǔ)問題，以及部分地區(qū)的水資源稟賦限制，也一定程度凸顯了土地托管的優(yōu)勢[4]。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)對于一些文獻(xiàn)中提及的，例如更低的農(nóng)資價(jià)格、更高的單產(chǎn)以及遏制非糧化等方面的論斷，則不具有一般性[注]以農(nóng)資為例，通過調(diào)研了解到，只要農(nóng)資購買數(shù)量超過一定規(guī)模都能獲得折扣價(jià)格，而與是否采用土地托管模式?jīng)]有必然聯(lián)系。。

基于以上研究，不少學(xué)者指出，相比于土地流轉(zhuǎn)，“土地托管”為代表的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營是較優(yōu)的路徑選擇[2]，[5]。更有文獻(xiàn)列舉了從土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變至土地托管的相關(guān)案例，用經(jīng)營主體的實(shí)際選擇支撐了土地托管優(yōu)于土地流轉(zhuǎn)的論斷[4]。

面對快速發(fā)展的土地托管，開始有學(xué)者意識到托管的適用條件和風(fēng)險(xiǎn)配置問題[19-21]。在不同的外部條件下，土地托管和土地流轉(zhuǎn)兩類模式的優(yōu)劣勢在規(guī)模經(jīng)營模式選擇中的優(yōu)先序會(huì)發(fā)生改變。正因?yàn)榇耍恋亓鬓D(zhuǎn)和土地托管不僅能夠共存，而且能在一定條件下實(shí)現(xiàn)相互替代和轉(zhuǎn)化[21]。因此，土地托管作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一種途徑，確實(shí)是給農(nóng)戶和經(jīng)營主體提供了又一種選擇，卻不能說與土地流轉(zhuǎn)相比具備絕對優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，繼續(xù)堅(jiān)持因地制宜原則仍有其必要性[3]?？傊?，當(dāng)前的土地托管確實(shí)已成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營領(lǐng)域的政策重心和理論熱點(diǎn)，但對其概念界定、分類模式及內(nèi)在特征等方面，現(xiàn)有研究尚存有不足，實(shí)踐和政策方面的指導(dǎo)意義也有待提升。

二、 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的模式轉(zhuǎn)變：基于地區(qū)案例的比較

2018年7月，圍繞土地規(guī)模經(jīng)營，尤其是土地托管主題，筆者帶隊(duì)赴兩個(gè)代表地區(qū)開展實(shí)地調(diào)研[注]文中所有的地名皆已做匿名化處理。。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，圍繞土地規(guī)模經(jīng)營涌現(xiàn)出多種多樣的經(jīng)營形式。而且，與多數(shù)文獻(xiàn)的結(jié)論不同，實(shí)踐中的經(jīng)營模式并未表現(xiàn)出絕對的優(yōu)劣之分，經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變也并非單向。正如于海龍和張振在土地托管適用條件考察后指出的那樣，土地托管和土地流轉(zhuǎn)會(huì)在一定條件下相互替代和轉(zhuǎn)換[21]。基于調(diào)研內(nèi)容，選取典型案例梳理如下。

(一) D市實(shí)踐：由流轉(zhuǎn)到托管的典型案例

山東省D市W縣ZY糧棉種植專業(yè)合作社(以下稱“ZY合作社”)，屬主營業(yè)務(wù)由土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向土地托管的典型案例。

背景簡介：ZY合作社位于D市W縣J鎮(zhèn)，成立于2008年。合作社的發(fā)起人和理事長牛某是本鎮(zhèn)人，時(shí)年36歲。在此之前，他經(jīng)營過農(nóng)資商店，利用自身的信息優(yōu)勢，曾帶領(lǐng)農(nóng)民開展過良種推廣種植的訂單農(nóng)業(yè)。合作社成立初期經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地680畝，投資68萬元建立60畝大棚瓜菜基地和600畝良種繁育基地。因?yàn)橥度氪?、風(fēng)險(xiǎn)大的原因，大棚瓜菜基地沒有得到進(jìn)一步的發(fā)展。2010年，合作社牽頭與美國一家公司簽訂了3萬畝蠟質(zhì)玉米種植回收合同，在全縣48個(gè)村推廣供種、供肥、技術(shù)、收購統(tǒng)一，回收價(jià)格比市面平均價(jià)格高0.1元/斤。在此過程中，合作社在糧食生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)能力迅速加強(qiáng)。2013年，ZY合作社正式將土地托管服務(wù)作為工作的重點(diǎn)。

當(dāng)前，ZY合作社的土地托管服務(wù)有兩種主要形式：半托管和全托管。其中，半托管指分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的訂單式服務(wù)，按照服務(wù)的項(xiàng)目分別計(jì)算費(fèi)用，最終的收益由農(nóng)戶所有，風(fēng)險(xiǎn)也由農(nóng)戶獨(dú)立承擔(dān)。服務(wù)的對象一般是50畝以上的種糧大戶以及其他規(guī)模經(jīng)營主體。目前半托管式的服務(wù)覆蓋的面積達(dá)1.5萬畝左右。全托管指ZY合作社以套餐形式覆蓋生產(chǎn)的全過程(灌溉除外)，全年(包括一季小麥和一季玉米)費(fèi)用約700元/畝。所有糧食產(chǎn)量歸農(nóng)戶所有，由農(nóng)戶自行銷售處理。ZY承諾產(chǎn)量不低于當(dāng)年服務(wù)對象附近農(nóng)戶的平均產(chǎn)量。目前全托管服務(wù)覆蓋的土地面積為8 000畝。另外，ZY還經(jīng)營著早期流轉(zhuǎn)租入的1 590畝土地，ZY按照自身規(guī)劃進(jìn)行生產(chǎn)和分配收益。

轉(zhuǎn)變動(dòng)因：ZY合作社當(dāng)前的托管規(guī)模和托管機(jī)制并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了從土地流轉(zhuǎn)到半托管(2011年)，而后又涉足全托管(2015年)的整個(gè)過程。而且，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變的原因與已有文獻(xiàn)中歸納的內(nèi)容基本一致：經(jīng)營高風(fēng)險(xiǎn)和擴(kuò)大面積的高成本是促使其改變經(jīng)營模式的推力，政策引導(dǎo)則提供了一種轉(zhuǎn)型拉力，已有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)則提供了轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)[4]。共性的部分這里不再贅述，但有必要將ZY合作社轉(zhuǎn)型的獨(dú)特之處做簡單介紹。

ZY合作社之所以選擇轉(zhuǎn)型，還有兩個(gè)關(guān)鍵原因。

第一，灌溉用水存在制約瓶頸。W縣農(nóng)業(yè)用水灌溉主要來自于黃河水和地下水。由于黃河水各年水量不穩(wěn)定，地下水超采問題嚴(yán)峻，農(nóng)民只有搶水、爭水才能勉強(qiáng)及時(shí)灌溉。對單個(gè)流轉(zhuǎn)大戶而言，無法在短時(shí)間內(nèi)獲得足夠的水源。即便水利設(shè)施相對齊全，也難以在短時(shí)間內(nèi)雇到足夠的工人及時(shí)負(fù)責(zé)各個(gè)地塊的灌溉，進(jìn)而容易錯(cuò)過灌溉的良機(jī)，導(dǎo)致糧食減產(chǎn)。該問題是ZY合作社不愿意繼續(xù)擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)的重要因素，而且，資源稟賦條件也對ZY合作社后期開展的全托管形式造成影響：與其他多數(shù)地區(qū)不同，ZY合作社采取的全托管并不提供澆水服務(wù)(S股份合作社托管的部分土地除外)。

第二，市場存在規(guī)模服務(wù)需求。分割的地塊容易導(dǎo)致機(jī)械利用的效率損耗，對托管主體而言，大規(guī)模的、集中連片的耕地是極具吸引力的作業(yè)對象[22]。D市人均耕地1.7畝，分散的、小規(guī)模的個(gè)體經(jīng)營顯然不是適宜托管主體成長的市場環(huán)境。在W縣，ZY合作社獲得了一個(gè)較好的機(jī)遇，一個(gè)具有較好規(guī)?；?jīng)營基礎(chǔ)的服務(wù)對象——H村S合作社。H村共有耕地1 600畝，777位村民，其中以青壯年男性勞動(dòng)力為主的40%的村民都在外市打工，村中女性勞動(dòng)力在鄰近的幾家玻璃鋼廠務(wù)工，非農(nóng)收入占比已經(jīng)占村民總收入的80%以上。H村是有較好規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)的村莊，早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)形成了統(tǒng)一收購、統(tǒng)一購買農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的傳統(tǒng)。2015年成立S合作社后，合作社既沒有足夠的激勵(lì)，也沒有足夠的資本去購買大型農(nóng)機(jī)具。此時(shí)，S合作社就成為ZY合作社的重要目標(biāo)客戶。經(jīng)由村集體牽頭，最終實(shí)現(xiàn)了S合作社和ZY合作社的有效連接。其中，ZY合作社承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，通過全托管或半托管模式，共經(jīng)營S合作社耕地1 000畝。類似的，像S合作社這類已實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模集中卻無意自我經(jīng)營規(guī)模主體的大量存在，成為ZY合作社成功轉(zhuǎn)型的重要保障。

轉(zhuǎn)變后的發(fā)展：由土地流轉(zhuǎn)到土地托管，ZY合作社以服務(wù)規(guī)?；媪送恋氐囊?guī)模化，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，不僅緩解了資金壓力，也降低了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。而且，通過由半托管轉(zhuǎn)為全托管，以業(yè)務(wù)創(chuàng)新拓展了服務(wù)面積，總體形成了一類較好的盈利模式。對于原土地流轉(zhuǎn)部分，ZY合作社短期內(nèi)沒有增加流轉(zhuǎn)面積的意愿，但也不愿意放棄該流轉(zhuǎn)部分。隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)市場競爭的日益激烈，這部分流轉(zhuǎn)土地可以作為一種保障。

困難與問題：ZY合作社的經(jīng)營模式由流轉(zhuǎn)為主轉(zhuǎn)為托管為主后，仍面臨一定的困難。而且，托管面臨的諸多難題，跟前期從事流轉(zhuǎn)經(jīng)營時(shí)并沒有本質(zhì)區(qū)別，同樣表現(xiàn)為水資源稟賦影響澆水、不愿意托管戶影響土地集中連片等。換句話說，不改變土地經(jīng)營權(quán)的土地托管或許會(huì)在一定程度上緩解土地流轉(zhuǎn)帶來的諸多問題，但流轉(zhuǎn)時(shí)期存在的根本性問題并不能隨著模式的轉(zhuǎn)變而得到替代性解決。

沒有一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織模式在所有情況下都是最好的[23]56。托管模式也并非完全有效，從土地流轉(zhuǎn)到土地托管，也新增了一些問題。其中，最突出的是監(jiān)督問題。根據(jù)常偉和王麗霞的研究，“訂單式”托管以類似于固定工資制的服務(wù)費(fèi)收取模式為主，易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)[24]。ZY合作社在土地托管推廣中也面臨著同樣的問題。在與不愿接受ZY合作社托管服務(wù)農(nóng)戶的座談中獲悉，部分農(nóng)戶認(rèn)為合作社在打農(nóng)藥、除草等環(huán)節(jié)，會(huì)因缺乏監(jiān)督而難以保證質(zhì)量，因此不愿接受托管。ZY合作社2015年采取的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)型全托管有助于緩解監(jiān)督和激勵(lì)問題，卻因水資源稟賦限制未能實(shí)現(xiàn)大面積推廣。截至2018年7月，ZY合作社包含澆水的全托管也僅有集中連片的60畝土地，這部分土地，不僅周邊水資源豐富，還有政府部門扶持建設(shè)的大型灌溉設(shè)施。以上要素共同構(gòu)成了完整型全托管模式開展的基本保障。

(二) N市實(shí)踐：由托管到流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的反思

盡管不少學(xué)者意識到土地托管的局限性及可能存在的問題，卻少有文獻(xiàn)提及經(jīng)營主體經(jīng)營模式由土地托管到土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的情形。根據(jù)于海龍和張振的研究，一定條件下土地托管存在轉(zhuǎn)化為土地流轉(zhuǎn)的可能[21]。如果能找到類似案例，將有助于加深理論界對土地托管適用條件及存在問題的理解，并為更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管提供政策建議。

幸運(yùn)的是，在N市“土地托管”調(diào)研期間，在X村村支書“全托管被淘汰了”的論斷下，我們及時(shí)調(diào)整了調(diào)研初衷，帶著“為何原有的土地托管不再適用”的問題走訪了剩余的新型經(jīng)營主體，以求從中獲得可能蘊(yùn)含答案的信息。調(diào)研過程發(fā)現(xiàn)，雖然調(diào)研對象對土地托管為何會(huì)在當(dāng)?shù)叵Х矫嬗^點(diǎn)較為零散，但卻提供了一個(gè)簡單卻不失代表性的土地托管向土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的案例。在對該案例進(jìn)行闡述之前，有必要先就N市土地托管的發(fā)展情況做一個(gè)概述。

從2012年開始，N市率先推出土地“全托管”[注]地方資料認(rèn)為，土地全托管源自N市農(nóng)民的草根創(chuàng)舉，“土地托管”一詞也首次由N市提出，百度中可以搜到“N市土地全托管寫入中央‘一號文件’”的新聞報(bào)道。。到2017年年底，“全托管”服務(wù)主體近3 000家，服務(wù)面積94.91萬畝，占水稻面積的40%，服務(wù)農(nóng)戶30.75萬戶，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。在N市，全托管被定義為專業(yè)化的服務(wù)組織為無力種地、無暇種地農(nóng)民提供從種到收乃至銷售等貫穿生產(chǎn)和經(jīng)營全過程的服務(wù)，而“全托管”服務(wù)模式按農(nóng)民的收益形式分“實(shí)物”型和“貨幣”型兩種。

總體而言，土地托管還是符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的。在N市，改革開放初期有農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)案例的出現(xiàn)，且得益于周邊工業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，勞動(dòng)力基本能夠?qū)崿F(xiàn)就地非農(nóng)就業(yè)，將土地經(jīng)營權(quán)完全出讓的意愿不強(qiáng)。同時(shí)，卻存在無法在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中投入足夠勞力的問題。針對該現(xiàn)實(shí)，農(nóng)戶之間自發(fā)形成了一種聯(lián)合生產(chǎn)模式，周邊從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的幾家農(nóng)戶將承包地交由一人耕種，經(jīng)營者則象征性地給原承包戶一定的現(xiàn)金或糧食作為報(bào)酬。這種形式在當(dāng)?shù)乇环Q作“田保姆”[注]其實(shí)，這種模式跟轉(zhuǎn)包并沒有本質(zhì)的不同。所謂轉(zhuǎn)包，是土地使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)的主要形式，轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行土地承包合同。。當(dāng)時(shí)自發(fā)形成的這類模式確實(shí)很好地平衡了社區(qū)人地關(guān)系，緩解了土地撂荒矛盾，而且較明顯地提高了農(nóng)地資源的配置效率。然而，這種狀況在政府介入后發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在政府規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化偏好的導(dǎo)向下，基層政府和社區(qū)迫于行政壓力，強(qiáng)制性推進(jìn)規(guī)?；恋赝泄?。此時(shí)的托管，跟自發(fā)形成的托管就有了本質(zhì)的不同。

根據(jù)周娟的釋義，“代耕代種”和“土地托管”屬于一種形式，其與“聯(lián)耕聯(lián)種”最大的區(qū)別在于是否實(shí)現(xiàn)了土地的連片[13]。按照該界定，基層政府推行的規(guī)?；恋赝泄?，更類似于“聯(lián)耕聯(lián)種”的模式，盡管能夠解決耕地未集中成片下的高成本問題，但也讓土地托管不得不去面對土地流轉(zhuǎn)式難題。自發(fā)形成的小規(guī)模托管主體往往能夠獨(dú)立從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，不存在或僅存在較低的委托代理問題。然而，當(dāng)政策支持的托管面積超過個(gè)體的服務(wù)能力，就會(huì)出現(xiàn)小型托管主體退出，大型托管主體進(jìn)入的現(xiàn)象。類似于以往的大面積土地流轉(zhuǎn)，投資主體涉足托管領(lǐng)域后往往不親自參與托管服務(wù)，而是通過委托代理間接提供服務(wù)。此時(shí)，如果大面積經(jīng)營的委托代理和監(jiān)管難題無法克服，這類主體就會(huì)因存活問題轉(zhuǎn)而成為政府的包袱[25]。調(diào)研中獲悉，地方政府在招商引資引入土地托管大戶后，面臨最大的難題是如何保障這類主體的存活，以降低大戶跑路后導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

N市P村Z大戶就經(jīng)歷了由土地托管到土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)換過程。該大戶2013年開始以托管模式從事規(guī)?；?jīng)營，共托管土地100多畝。其經(jīng)營模式跟ZY合作社相似，給托管方承諾稻谷保底產(chǎn)量1 200斤/畝，若收獲后畝產(chǎn)達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，就收取1 100元的服務(wù)費(fèi)；若后期未達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，則從1 100元的服務(wù)費(fèi)中扣除不足部分，其余部分作為服務(wù)費(fèi)。該合同契約下，農(nóng)戶基本能穩(wěn)定得到1 200斤/畝的稻谷收益。該契約由村委會(huì)出面協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。然而，2013年，全市對地方托管進(jìn)行考核，起步規(guī)模是500畝，雖由于推進(jìn)阻力過大，起步規(guī)模逐年降低，但這種政策干預(yù)還是在一定程度上影響了該大戶的經(jīng)營策略。為獲得政府更多支持，該大戶在村委會(huì)的協(xié)調(diào)下將托管面積提升至上級規(guī)定的起步規(guī)模。然而，由于超出了該大戶的經(jīng)營能力，在成本壓力、監(jiān)督難題及農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的局限性[注]這里局限的界定來自地方座談信息，通過與農(nóng)戶的交流得知，農(nóng)戶對不同經(jīng)營模式下的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)具有不對稱性。家庭經(jīng)營時(shí)，農(nóng)戶對產(chǎn)量敏感性很低；一旦將經(jīng)營決策權(quán)交于托管方，農(nóng)戶對產(chǎn)量的敏感性就大大提升。該結(jié)論與在調(diào)研期間的從規(guī)模戶及地方官員處得到的間接結(jié)論一致。等問題的共同作用下，該大戶最終將原有的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)式經(jīng)營調(diào)整為固定租金模式。顯然，固定租金模式下經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)將完全由托管方承擔(dān)，摒棄了土地托管的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)優(yōu)勢。此時(shí)，土地托管中面臨的潛在問題已與土地流轉(zhuǎn)模式時(shí)沒有本質(zhì)區(qū)別。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，N市本地的托管大致可分為流轉(zhuǎn)型托管和服務(wù)型托管。前者與土地流轉(zhuǎn)沒有區(qū)別，是一種概念混淆的產(chǎn)物，甚至由此延伸出“長期合同的是流轉(zhuǎn)，短期合同是托管；先支付固定租金的是流轉(zhuǎn)，后支付固定租金的是托管；平整后多出土地歸于村集體的是流轉(zhuǎn)，平整后多出土地歸經(jīng)營主體的是托管”等基層聲音。后者，才是理論界提到的一般意義上的土地托管。而且，前幾年推動(dòng)的土地托管模式也屬于后者。然而，在生存壓力下，N市后一類型的托管反而逐步退出，前者成為當(dāng)?shù)亍巴恋赝泄堋钡闹饕问健?/p>

調(diào)研中基層領(lǐng)導(dǎo)提到的“經(jīng)營主體更喜歡托管，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)共享；農(nóng)戶更喜歡流轉(zhuǎn)，因?yàn)槭找娣€(wěn)定”，便是對當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)和托管關(guān)系最好的總結(jié)。此外，可能影響到托管與流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)換的另一個(gè)原因在于土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的建立和考核。在N市，土地流轉(zhuǎn)信息都需在土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)登記，登記信息則成為考核土地規(guī)模經(jīng)營的重要依據(jù)。然而，服務(wù)型托管因?yàn)椴环狭鬓D(zhuǎn)特征(沒有承包權(quán)流轉(zhuǎn)合同)而無法在平臺(tái)登記，既無法得到相應(yīng)的規(guī)范，也難以獲得足夠的政策支持。于是，相比于土地托管，基層政府也更傾向于發(fā)展土地流轉(zhuǎn)。

根據(jù)以上分析，受限于農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)能力，政府對規(guī)?；膹?qiáng)行推動(dòng)不僅會(huì)放大土地托管的固有監(jiān)督激勵(lì)問題，更可能弱化土地托管靈活性和自發(fā)性的優(yōu)勢，外加不完善的規(guī)范和考核補(bǔ)貼機(jī)制，共同成為原本模式消亡，新模式難以維系的重要因素。

三、 土地規(guī)模經(jīng)營的決定因素與模式選擇

從以上兩個(gè)案例可以看到，土地托管和土地流轉(zhuǎn)各有優(yōu)劣，且優(yōu)劣強(qiáng)度會(huì)因外部環(huán)境的變化發(fā)生變動(dòng)，進(jìn)而影響經(jīng)營主體的模式選擇。對此，有必要首先就土地托管和土地流轉(zhuǎn)在不同指標(biāo)上的差異給予說明?；诮?jīng)營主體的土地托管和土地流轉(zhuǎn)差異比較見表1。

表1 基于經(jīng)營主體視角的托管與流轉(zhuǎn)差異比較

注：作為比照，本文將家庭經(jīng)營加入其中。

由表1可知，不論哪種形式的土地經(jīng)營模式都有其優(yōu)勢也存在一定的不足，當(dāng)制度和稟賦環(huán)境發(fā)生改變，相關(guān)主體會(huì)根據(jù)自身需求對行為進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，制度變遷發(fā)生與否主要取決于參與主體(個(gè)人或組織)在制度非均衡的情況下對捕捉外部利潤的預(yù)期收益與預(yù)期成本的比較，如果預(yù)期收益大于預(yù)期成本，行動(dòng)主體則會(huì)為追求自身境況的優(yōu)化，而自發(fā)組織推進(jìn)制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新的具體方式則受利益集團(tuán)社會(huì)偏好結(jié)構(gòu)的影響[26]。因此，經(jīng)營模式的最終表現(xiàn)來自各主體在追求各自目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)均衡的結(jié)果[11]，[27]。然而，政府參與可能會(huì)打破原有的均衡，讓不同模式的優(yōu)劣發(fā)生轉(zhuǎn)變，進(jìn)而導(dǎo)致模式的變遷。政府干預(yù)下的主體經(jīng)營模式選擇機(jī)制見圖1。

圖1中，經(jīng)營模式的最終表現(xiàn)來自農(nóng)戶和經(jīng)營主體在一定條件下的最終選擇。其中，收益分享、經(jīng)營控制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是農(nóng)戶和經(jīng)營主體共同考慮的因素。特別的，社會(huì)保障會(huì)影響農(nóng)戶的“戀地情結(jié)”，監(jiān)督需求則是農(nóng)戶選擇經(jīng)營模式的重要考量。對經(jīng)營主體而言，前期的投入成本是影響其經(jīng)營選擇的特有因素。在以上因素的綜合作用下，農(nóng)戶根據(jù)自身勞動(dòng)力和土地稟賦，經(jīng)營主體根據(jù)自身資本和服務(wù)能力，共同作用實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡的同時(shí)，也能以某種經(jīng)營模式表現(xiàn)出來。此外，在中國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)中的行政力量不能忽視，中央政府一般通過頂層設(shè)計(jì)及具體的政策引導(dǎo)和資金項(xiàng)目支持來直接或間接影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，在地方，政府則基于行政壓力、通過行政指導(dǎo)和資源傾斜引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的模式選擇[28]。

圖1 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營選擇的內(nèi)在聯(lián)結(jié)機(jī)制

相應(yīng)的，通過圖1也可以對之前的轉(zhuǎn)變案例加以解釋。土地流轉(zhuǎn)模式下經(jīng)營主體不僅要承擔(dān)固定的土地租金，還要承擔(dān)所有的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)地租金上漲和糧食收儲(chǔ)制度改革的背景下，原土地流轉(zhuǎn)主體有兩個(gè)調(diào)整方向：第一，毀約棄租[29]。此時(shí)，在原出租戶沒有繼續(xù)經(jīng)營意愿的情況下，剩余部分土地多會(huì)由村集體接管。接管土地后的村集體要么自己經(jīng)營，要么將土地繼續(xù)轉(zhuǎn)租。對于前一種情況，在村集體缺乏足夠的資金實(shí)力的背景下，不可能繼續(xù)按照之前土地流轉(zhuǎn)的形式給予租金。受限于投入成本及可能的風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)村集體會(huì)開展土地托管[21]。第二，調(diào)整契約。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著收儲(chǔ)制度改革的推進(jìn)和糧食價(jià)格的波動(dòng)下降，存在農(nóng)戶和經(jīng)營者協(xié)商下調(diào)土地租金或調(diào)整租金機(jī)制的情況。第三，轉(zhuǎn)為托管。類似于本文提到的ZY合作社的案例，在成本壓力和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的共同作用下，部分主體會(huì)調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)，由土地流轉(zhuǎn)逐漸向土地托管過渡。

然而，土地托管的監(jiān)管問題和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)卻在一定程度上成為阻礙流轉(zhuǎn)向托管轉(zhuǎn)變甚至出現(xiàn)托管向流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的重要原因。監(jiān)管問題在土地流轉(zhuǎn)時(shí)期就已存在，對于大面積承包農(nóng)地的經(jīng)營主體而言，本就存在委托代理下的激勵(lì)和監(jiān)管難題[30]。對土地托管而言，由于經(jīng)營部分全部或部分交由他人處理，這種情況可能更為嚴(yán)重。尤其是，由于土地托管下農(nóng)業(yè)經(jīng)營的剩余索取權(quán)多數(shù)歸于農(nóng)戶，農(nóng)戶對監(jiān)管的敏感性也更強(qiáng)。此外，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)問題確實(shí)有助于提升經(jīng)營主體的參與積極性，但對于部分農(nóng)戶而言，則成為他們拒絕托管的重要原因[20]。尤其是，政府的行政干預(yù)雖一定程度推進(jìn)了土地托管的發(fā)展，卻沒能解決土地托管的原本問題。與之相反，過快的推進(jìn)和過大的服務(wù)面積，反而放大了土地托管的原有問題，導(dǎo)致部分地區(qū)土地托管模式的被迫轉(zhuǎn)型。

四、 結(jié)論與啟示

在已有文獻(xiàn)價(jià)值判斷和優(yōu)劣勢歸納的基礎(chǔ)上，本文分析比較了土地托管和土地流轉(zhuǎn)兩類農(nóng)業(yè)規(guī)模模式轉(zhuǎn)換的案例，進(jìn)一步回答了土地托管和土地流轉(zhuǎn)并存格局緣何存在的問題，并為應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇符合當(dāng)?shù)匾?guī)模經(jīng)營模式的論斷提供了更為有力的依據(jù)，同時(shí)揭示了政府干預(yù)對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營模式選擇的扭曲作用。

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營在推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及破解“誰來種糧”方面的意義毋庸置疑。而且，農(nóng)戶自發(fā)形成的新的土地經(jīng)營形式，在很好地平衡社區(qū)人地關(guān)系的同時(shí)，較明顯地提高了農(nóng)地資源的配置效率[31]。而且，沿著這種誘致性變遷路徑，從普通小農(nóng)到規(guī)?；?jīng)營的轉(zhuǎn)變得以繼續(xù)，未來的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化逐步得到確立。然而，在土地規(guī)模化成為中央政府考核地方政府的指標(biāo)時(shí)，迫于壓力的地方政府便會(huì)主動(dòng)采取差異化引導(dǎo)策略，推動(dòng)“規(guī)模化、機(jī)械化大生產(chǎn)”[25]。在土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)時(shí)期，政府絕大部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金和項(xiàng)目都向農(nóng)業(yè)企業(yè)傾斜，以打造“超級規(guī)?！钡湫蚚29]。然而，此類政府強(qiáng)推模式卻破壞了土地自發(fā)流轉(zhuǎn)秩序，消滅了自發(fā)誘致性制度變遷的可能，在造就短期成效的同時(shí)也給未來的可持續(xù)性帶來隱患[32]。就具體表現(xiàn)來看，在土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)?；N植剛剛開始的情況下，工商資本退租土地的現(xiàn)象便不斷出現(xiàn)。

當(dāng)然，很早就有學(xué)者提出農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模需因地制宜的觀點(diǎn)，決策層在頂層設(shè)計(jì)中對此有所考量[3]。然而，在中央政府政績考核的壓力下，基層政府在政策執(zhí)行的過程中往往傾向于選擇大戶，政策上也更多地選擇“一刀切”的模式。從政策執(zhí)行角度看，以上選擇和模式一定程度降低了政策實(shí)施成本，降低了逆向選擇的發(fā)生。但是，此類干預(yù)也會(huì)扭曲農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營市場，讓獲取補(bǔ)貼成為諸多資本進(jìn)入涉農(nóng)環(huán)節(jié)的重要甚至根本原因[25]，[33]。如此，即便短期內(nèi)推動(dòng)了規(guī)模經(jīng)營的快速實(shí)現(xiàn)，卻可能因破壞了原有的發(fā)展模式而阻礙規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的可持續(xù)性。更需注意的是，政府對某一模式的扶持長期處于動(dòng)態(tài)變化之中[34]。一旦補(bǔ)貼政策發(fā)生改變，源于政策扶持而形成的經(jīng)營模式，極容易面臨危機(jī)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分經(jīng)招商引資進(jìn)入涉農(nóng)領(lǐng)域的經(jīng)營主體，對當(dāng)?shù)卮髴粞a(bǔ)貼的調(diào)整表現(xiàn)出極度的不適應(yīng)。同時(shí)，卻因早期在機(jī)械設(shè)備方面的固定投入而難以退出，面臨兩難困境。

隨著頂層設(shè)計(jì)的密集出臺(tái)，土地托管成為當(dāng)前地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新抓手。基于土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計(jì)中，進(jìn)一步突出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管推進(jìn)中的因地制宜[注]詳見2017年《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》。。

中央在頂層設(shè)計(jì)中也意識到以上問題，在2017年《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》中也提出“明確發(fā)展重點(diǎn)，因地制宜推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展”。然而，政績壓力下地方政府的行政干預(yù)模式卻沒有發(fā)生根本性調(diào)整，或者難以做出根本性調(diào)整。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即便部分基層政府在土地流轉(zhuǎn)推廣時(shí)期有過慘痛教訓(xùn)，在新一輪的政策推廣下卻不得不再次重復(fù)以往的路線。類似于以往的土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)前土地托管的發(fā)展也有沿著“誘致性變遷——強(qiáng)制性變遷——模式重建”路徑發(fā)展的可能趨勢。

本文基于兩個(gè)相互轉(zhuǎn)變的案例，旨在進(jìn)一步突出“因地制宜”的重要性。一般而言，農(nóng)戶與經(jīng)營主體間自發(fā)形成的經(jīng)營模式更具多樣性也更符合實(shí)際，而政府的推進(jìn)模式在推廣手段限制和政績考核壓力之下不得不標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致一定行政范圍內(nèi)的政策“一刀切”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有部分地區(qū)流轉(zhuǎn)中存在全鎮(zhèn)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)價(jià)格的現(xiàn)象。如果因地制宜，則不同質(zhì)量不同地段的地租理應(yīng)有不同的均衡價(jià)格，統(tǒng)一價(jià)格的現(xiàn)象就與因地制宜的推動(dòng)原則相違背。在土地托管被看作銜接小農(nóng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重要模式的當(dāng)下，各級政府更應(yīng)該汲取以往規(guī)?；茝V中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，降低直接性行政干預(yù)，強(qiáng)化規(guī)范和引導(dǎo)方面作用的發(fā)揮，讓農(nóng)戶和經(jīng)營主體能在規(guī)范有效的框架內(nèi)，選擇符合彼此實(shí)際的規(guī)模經(jīng)營或一般經(jīng)營模式。只有如此，才能通過強(qiáng)化農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更快更好推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)。