韓婧 張獨(dú)一

摘 要 越級(jí)上訪是跨越本級(jí)向上級(jí)機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)，是我國(guó)信訪制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題之一，越級(jí)上訪破壞了正常的信訪秩序，也會(huì)破壞行政機(jī)關(guān)的正常工作秩序。本文將從越級(jí)上訪的特點(diǎn)出發(fā)，分析越級(jí)上訪出現(xiàn)的原因，進(jìn)而提出一些改善我國(guó)越級(jí)信訪現(xiàn)狀的可行辦法。

關(guān)鍵詞 越級(jí)信訪 原因 建議

作者簡(jiǎn)介：韓婧、張獨(dú)一，北京理工大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.180

一、越級(jí)上訪概述

越級(jí)上訪是信訪人跨越本級(jí)向上一級(jí)機(jī)關(guān)提出來訪事項(xiàng)?！缎旁L條例》第十六條規(guī)定： 信訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出;信訪事項(xiàng)已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項(xiàng)的，該上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理。該條規(guī)定明確了走訪形式的信訪的級(jí)別管轄，走訪形式的信訪，應(yīng)該向有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出。之后2014年出臺(tái)的《國(guó)家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》中第四條規(guī)定，對(duì)跨越本級(jí)和上一級(jí)機(jī)關(guān)提出的信訪事項(xiàng)，上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理，并引導(dǎo)來訪人以書面或走訪形式向依法有權(quán)處理的機(jī)關(guān)提出，同時(shí)將相關(guān)情況及時(shí)通報(bào)下級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)，明確了越級(jí)上訪不予受理。通常來說，越級(jí)上訪有上訪主體多元化，上訪時(shí)間集中，對(duì)社會(huì)秩序有一定危害性，以及處理結(jié)果的不確定性等特點(diǎn)。

二、越級(jí)上訪出現(xiàn)的原因

（一）上訪人員法律知識(shí)欠缺

越級(jí)上訪的主體，多是農(nóng)民、下崗工人等相對(duì)來說文化程度較低的群眾，甚至有可能是法盲，他們不知道通過合法正當(dāng)?shù)耐緩?，比如通過向法院起訴，或者通過正當(dāng)?shù)男旁L途徑來解決自己的問題，只是一味的知道“出了問題找政府”，而且政府層級(jí)與“政府信任度”之間存在事實(shí)上的正相關(guān)關(guān)系，所以一般來說越級(jí)上訪者對(duì)于低層級(jí)的政府信任性較低，他們更愿意訴諸于更高層級(jí)的政府，只要能引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，使他們的問題得到解決，哭鬧靜坐等也就不在話下了。

另外，有些問題當(dāng)事人可以求助于司法手段解決，但是由于當(dāng)事人法律知識(shí)的欠缺，在他們的認(rèn)知里司法救濟(jì)的周期長(zhǎng)，成本高，以及對(duì)司法公正的質(zhì)疑等，都使得他們放棄更為適當(dāng)?shù)乃痉ㄊ侄无D(zhuǎn)而去尋求信訪。

（二）政府及有關(guān)機(jī)關(guān)不作為

在越級(jí)上訪的情況下，有一大部分的當(dāng)事人都是在尋求當(dāng)?shù)鼗鶎诱蛘哂嘘P(guān)機(jī)關(guān)的幫助而其問題得不到有效解決的時(shí)候才會(huì)去越級(jí)上訪，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，也確實(shí)會(huì)出現(xiàn)好多的問題，比如農(nóng)民房屋拆遷、征收土地，幼兒教師的工資待遇等等問題，但是在遇到這些問題當(dāng)事人去找政府解決時(shí)卻會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮，敷衍了事的情況，于是導(dǎo)致了當(dāng)事人對(duì)于當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)失去信任，進(jìn)而就會(huì)去尋求他們認(rèn)為的更好的辦法去解決。且有時(shí)候，基層的地方保護(hù)主義也會(huì)使問題解決難度加大，甚至?xí)霈F(xiàn)打擊報(bào)復(fù)上訪者的情況。

（三）法制不健全，現(xiàn)行政策相對(duì)滯后

有些是歷史遺留問題，從處理結(jié)果來看，符合當(dāng)時(shí)的法律、政策，但是隨著形勢(shì)的發(fā)展，如果當(dāng)時(shí)的處理結(jié)果與現(xiàn)行的法律政策不相符，可能獲得更大利益的時(shí)候，當(dāng)事人可能要求重新解決，一旦訴求的機(jī)關(guān)不同意，就會(huì)不斷的越級(jí)上訪，試圖得到滿意的解決方案。此外，信訪事項(xiàng)處理結(jié)果通知的滯后性，即處理的結(jié)果不能及時(shí)有效的反饋給當(dāng)事人，這種情況多出現(xiàn)在匿名舉報(bào)、到信訪部門上訪的方式中，缺少一套行之有效的、及時(shí)的對(duì)處理結(jié)果的反饋程序。而且有些法律法規(guī)的確實(shí)或者不完善，如涉及征地補(bǔ)償、搬遷、職工下崗等與人民群眾切身利益相關(guān)的政策、法規(guī)的不完善，不具可行性等，使一些群眾的訴求無法可依、無法貫徹執(zhí)行。

所以當(dāng)事人認(rèn)為通過已行或?qū)⑿械姆赏緩經(jīng)]有或無法保障其權(quán)益或?qū)崿F(xiàn)其要求，故而通過信訪尋求法律外的解決途徑。尤其是在看到有人通過越級(jí)上訪能夠解決問題時(shí)，更加堅(jiān)定了上訪者們“信訪不信法，信上不信下”的想法。在實(shí)踐中，也往往會(huì)出現(xiàn)這種情況，上訪者在基層信訪時(shí)，當(dāng)?shù)匦旁L部門踢皮球不解決，導(dǎo)致上訪者向更高級(jí)別的信訪部門信訪，而在上訪者越級(jí)上訪時(shí)，基層信訪部門往往又怕影響政府的政績(jī)等，會(huì)采取截訪的方式阻止越級(jí)上訪。

三、規(guī)制越級(jí)上訪的建議

（一）大力開展普法活動(dòng)

政府應(yīng)統(tǒng)計(jì)上訪群眾的分布，在上訪群眾集中的地區(qū)開展普法教育，組織懂法的工作人員、政府官員等，對(duì)涉及到群眾切身利益的領(lǐng)域的法律法規(guī)向人民群眾進(jìn)行普及，實(shí)體法和程序法并重，使群眾了解自己的權(quán)利義務(wù)，并且通過合法正當(dāng)?shù)耐緩?、程序維護(hù)自己的合法權(quán)益，一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題要詳細(xì)解釋清楚。國(guó)家以及當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的相關(guān)文件、政策等，與人民群眾的切身利益有關(guān)的，也應(yīng)及時(shí)向群眾進(jìn)行解讀，使人民群眾能及時(shí)了解國(guó)家政府最新的政策，以調(diào)整自己的行為或者更好的維護(hù)自己的合法權(quán)益。

隨著依法治國(guó)的深入推進(jìn)，以及法制中國(guó)的建設(shè)，以法治的方式解決糾紛才是最穩(wěn)定，具有終局性的方式，司法作為解決糾紛的一種方式，與其他糾紛解決方式相比具有專業(yè)性、權(quán)威性等特點(diǎn)，也更能維護(hù)公眾的合法權(quán)益，所以，應(yīng)該鼓勵(lì)公眾在權(quán)利受到侵犯時(shí)，更多的選擇行政復(fù)議、訴訟等方式救濟(jì)自己的權(quán)利。

引導(dǎo)群眾樹立正確的信訪觀念：群眾中普遍存在的“信訪不信法”“信上不信下”的觀念要予以糾正，要組織群眾學(xué)習(xí)《信訪條例》以及地方政府出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)群眾樹立正確的信訪觀念，使群眾認(rèn)識(shí)到，最終問題的解決還是要依靠當(dāng)?shù)睾突鶎诱?。信訪《辦法》通過了嚴(yán)格的工作程序、科學(xué)的考核評(píng)價(jià)、有力的督查督辦等規(guī)定，壓實(shí)了及時(shí)就地解決問題的責(zé)任，隨著配套制度建設(shè)的完善和基層法治建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，群眾應(yīng)當(dāng)逐漸堅(jiān)定對(duì)基層政府有效化解矛盾的高度信任。

（二）政府充分貫徹為人民服務(wù)的思想

我國(guó)政府工作的宗旨是為人民服務(wù)。要對(duì)人民負(fù)責(zé)，從群眾中來，到群眾中去。在具體工作中。要時(shí)刻關(guān)心老百姓的需求，對(duì)于信訪群眾的合理訴求，及時(shí)交給有權(quán)辦理的機(jī)關(guān)進(jìn)行處理;對(duì)于不屬于信訪受理范圍內(nèi)的，告知當(dāng)事人尋求其他例如司法途徑等方法維護(hù)自己的合法權(quán)益。

政府應(yīng)嚴(yán)格依法行政，依法規(guī)范權(quán)力、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，更是加強(qiáng)基層法治建設(shè)的關(guān)鍵。尤其是基層政府，要運(yùn)用法治思維、法治方式依法行政，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，從源頭上減少矛盾的發(fā)生。屬于本級(jí)政府職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)嚴(yán)格依法辦事，使群眾的問題在基層得到有效滿意的解決，杜絕政府機(jī)關(guān)不作為的行為，嚴(yán)格依法行政，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，堅(jiān)決杜絕基層政府不作為、亂作為現(xiàn)象。在人民群眾首次信訪時(shí)，要重視上訪者的意見，按照誰主管誰負(fù)責(zé)的原則，實(shí)行屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，落實(shí)信訪工作責(zé)任制，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、下訪和包案督導(dǎo)，積極化解突出信訪問題，最大限度地維護(hù)群眾利益，使群眾的要求在首次上訪時(shí)就得到合理的解決，這樣，越級(jí)上訪也就不會(huì)出現(xiàn)了。特別是對(duì)重大會(huì)議、重大節(jié)日、重大活動(dòng)、敏感期等容易發(fā)生集體訪的時(shí)期，要有針對(duì)性地采取措施，確保重點(diǎn)時(shí)期、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)部位不發(fā)生越級(jí)訪，維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定。

（三）暢通多元信訪渠道，健全相關(guān)法律法規(guī)

群眾會(huì)進(jìn)行越級(jí)上訪，多數(shù)情況下是出現(xiàn)了危害自身利益，又求助無門。我國(guó)《信訪條例》規(guī)定了信訪可以通過書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，隨著時(shí)代的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)信訪也被各地紛紛采納，得益于通訊手段的進(jìn)一步發(fā)展，當(dāng)前有的地方政府出臺(tái)文件，推出微信公眾號(hào)、手機(jī)APP等，更加方便人民群眾進(jìn)行信訪，反映意見，維護(hù)自己的合法權(quán)益。所以，要多方位地考慮到群眾的需求，結(jié)合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，充分考慮我國(guó)國(guó)情，暢通多元的信訪渠道，便于群眾在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合法合理地進(jìn)行信訪活動(dòng)。另外，對(duì)于群眾通過信訪渠道反映出來的問題，要及時(shí)進(jìn)行研究、處理，形成辦理類似問題的思路，針對(duì)問題出臺(tái)相關(guān)的政策對(duì)這些突出問題、共性問題進(jìn)行調(diào)整、規(guī)范。信訪制度在我國(guó)由來已久，在古代就有擊鼓鳴冤、告御狀的傳統(tǒng)，盡管其存在的時(shí)間較長(zhǎng)，但是我國(guó)關(guān)于信訪制度的法律法規(guī)還不太完善。對(duì)于信訪制度，應(yīng)該積極引導(dǎo)人民群眾尋求司法、協(xié)商等途徑解決問題，完善相關(guān)的司法制度，完善多元化的糾紛解決機(jī)制，使人民群眾的矛盾能夠得到及時(shí)的解決。完善信訪相關(guān)法律法規(guī)，使群眾在信訪時(shí)有法可依，合法合理有序的進(jìn)行信訪活動(dòng)，可以通過完善信訪機(jī)構(gòu)的法律地位，明確信訪工作的程序、權(quán)限及各機(jī)關(guān)在信訪工作中的責(zé)任等完善信訪相關(guān)法律法規(guī)，使信訪工作有法可依，減少越級(jí)信訪情況的發(fā)生，使人民群眾的合理訴求得到解決。

四、結(jié)論

信訪作為表達(dá)反映民情、保障群眾利益的一個(gè)重要渠道，在法律法規(guī)不那么完善或者糾紛解決渠道不那么暢通的時(shí)期發(fā)揮過作用，也一定程度上保障了人民群眾的利益，監(jiān)督了政府的行使職權(quán)。

但是在實(shí)踐中出現(xiàn)的越級(jí)上訪問題，對(duì)正常的信訪制度，政府機(jī)關(guān)的工作秩序，都造成了一定程度的影響，越級(jí)信訪會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)行政成本增加，為解決這種不符合法律的信訪行為耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而且有可能使群眾訴求不能從根本上得到切實(shí)解決，所以這個(gè)問題值得我們重視。對(duì)于越級(jí)上訪，需要加強(qiáng)群眾的普法宣傳力度，引導(dǎo)群眾正確合法的解決自己的問題。另外，政府要重視信訪工作，在群眾初次信訪時(shí)就及時(shí)聽取上訪者的訴求，及時(shí)解決問題，使問題在基層就得到解決。最后，要完善信訪相關(guān)法律法規(guī)，建立多元化糾紛解決機(jī)制，使群眾的矛盾糾紛能得到多渠道的解決，也使具體的信訪工作有法可依。

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