文/中國人民大學(xué)、山東政法學(xué)院 管洪彥

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革由清產(chǎn)核資，成員界定，資產(chǎn)量化，股權(quán)配置與管理，成立集體經(jīng)濟組織等核心環(huán)節(jié)構(gòu)成。其中，集體資產(chǎn)量化和股權(quán)設(shè)置在整個改革過程中居于重要地位，直接決定著集體經(jīng)濟組織成員的集體收益分配權(quán)的享受和行使。本文結(jié)合有關(guān)政策文件和地方改革實踐，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中股份量化、股權(quán)配置的有關(guān)問題進(jìn)行探討。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的集體資產(chǎn)量化范圍

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化范圍

在我國集體產(chǎn)權(quán)改革過程中，關(guān)于集體資產(chǎn)股份量化的范圍，政策文件的表達(dá)經(jīng)歷了一個演變過程?！掇r(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的指導(dǎo)意見》（2007）曾規(guī)定：“經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源型資產(chǎn)的折股量化范圍、折股量化方式等事項，提交村集體經(jīng)濟組織成員大會討論決定?！边@意味著集體資產(chǎn)量化的范圍等要交給集體經(jīng)濟組織成員民主議定方式確定。但是，《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（2016）指出：“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員?！睆恼咭?guī)定變化中不難發(fā)現(xiàn)，集體資產(chǎn)量化的范圍從由集體成員民主議定趨向于限于集體經(jīng)營性資產(chǎn)的量化。那么此種轉(zhuǎn)換背后的邏輯是什么？有研究認(rèn)為，其一，資源型資產(chǎn)中的農(nóng)地受農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)的調(diào)整，并已開展一輪承包和二輪延包，通過土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證落實到戶，林權(quán)也已確權(quán)改革。其二，資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)進(jìn)入市場前價值難以確定，而股份的收益來源主要是經(jīng)營性資產(chǎn)。其三，無論采納何種量化方式，其共同點都是賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)的股份權(quán)益（浙江農(nóng)林大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究中心2016）。根據(jù)中共中央文件的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)三大類。這三類資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的主要財產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革將這三類資產(chǎn)實行分類管理，不同類型的資產(chǎn)實行不同的制度。目前對于集體土地等資源性資產(chǎn)核心改革在于確權(quán)登記頒證，對集體公益設(shè)施等非經(jīng)營性資產(chǎn)關(guān)鍵在于建立健全統(tǒng)一運行管護機制?？傊?，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的關(guān)鍵在于將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。這一政策轉(zhuǎn)變的根據(jù)是改革實踐的需求，更是結(jié)合改革實踐做出的理性選擇。

但由于各地資源稟賦的不同，各地在發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，在確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了卓有成效的制度創(chuàng)造。未來在其他環(huán)節(jié)的改革中仍然需要繼續(xù)在堅持底線思維的基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)民意愿、完善程序規(guī)則、力保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）集體資產(chǎn)量化范圍的實踐做法

在改革實踐中，各地結(jié)合自己的資源稟賦等因素對于集體資產(chǎn)量化范圍因地制宜地做出了探索。主要有如下模式：其一，全部量化模式。廣東南海、禪城等地將集體所有資產(chǎn)全部作價折股量化（浙江農(nóng)林大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究中心2016）。其二，部分量化模式。北京市昌平區(qū)均僅對集體土地資源進(jìn)行量化。山西潞城，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，對村集體的經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)進(jìn)行評估折股，對公益性資產(chǎn)原則上不列入這個范圍，重點探索集體統(tǒng)一運營管理的有效機制。遼寧省海城市，對經(jīng)營性資產(chǎn)重點明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟組織成員，對資源性資產(chǎn)重點落實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記等工作，對于非經(jīng)營性資產(chǎn)重點探索集體統(tǒng)一運營管理的有效機制。其三，區(qū)別對待模式。上海市閔行區(qū)區(qū)分不同村莊類型而確定資產(chǎn)量化范圍。對于土地全部被征用并撤村改制的村，將經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)通過評估作價，實行全部資產(chǎn)量化。對于不撤村改制的村，實行經(jīng)營性資產(chǎn)量化，集體土地和非經(jīng)營性資產(chǎn)入臺賬但不量化。經(jīng)營性資產(chǎn)與集體土地的收益納入分配。將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到成員的村集體經(jīng)濟組織，占全區(qū)的98.6%，對撤村改制的閔行區(qū)，明確將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到成員，對未撤村明確將集體經(jīng)濟組織的凈資產(chǎn)按農(nóng)齡量化，一個農(nóng)齡一個份額。虹橋鎮(zhèn)、七寶鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級改革，將鎮(zhèn)級經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到村，非經(jīng)營性資產(chǎn)按國有資產(chǎn)管理辦法保全管理。其四，因地制宜模式。天津市寶坻區(qū)，對村集體所有的資產(chǎn)，連同資源一起進(jìn)行徹底清查登記造冊，并從村集體發(fā)展實際出發(fā)，確定資產(chǎn)量化范圍。內(nèi)蒙古自治區(qū)阿榮旗148個村莊，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點過程中，考慮到村集體經(jīng)濟組織的承受能力，沒有聘請專業(yè)公司對集體經(jīng)營性資產(chǎn)評估作價。針對不同村莊狀況，分別對經(jīng)營性資產(chǎn)、凈資產(chǎn)進(jìn)行量化。還有部分村莊基于沒有集體資產(chǎn)的現(xiàn)狀沒有對資產(chǎn)進(jìn)行量化，只是明確了股東將來參與集體收益分配的份額，資產(chǎn)量化呈現(xiàn)出多樣的特點。

筆者認(rèn)為，實踐中之所以出現(xiàn)多種實踐模式，一方面源于試點過程中政策的變化，另一方面源于各地資源稟賦等的不同。中共中央文件中顯然將經(jīng)營性資產(chǎn)的量化作為改革的重點，改革也主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達(dá)村開展。但是，中共中央文件中并沒有一概否定其他量化方式，而是主張對農(nóng)村集體的三類資產(chǎn)分類改革，特別是強調(diào)了改革中要尊重農(nóng)民意愿，即：“發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者?！币虼?，應(yīng)該在中共中央改革文件精神的基礎(chǔ)上允許各地因地制宜、循序漸進(jìn)推進(jìn)改革，但是，無論如何不能逾越中共中央改革文件中確定的改革底線。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的股權(quán)配置

確定了集體資產(chǎn)股份量化的范圍，接下來就應(yīng)該明確股權(quán)配置。股份設(shè)置是一個復(fù)雜的利益均衡的過程，股份設(shè)置混亂不已，對于農(nóng)民保護自身的合法權(quán)益存在不利影響。股權(quán)設(shè)置主要涉及如下三大方面問題，即：是否設(shè)集體股，個人股如何設(shè)置。確權(quán)單元是個人還是農(nóng)戶。下面分別圍繞這三個問題進(jìn)行分析。

（一）集體股設(shè)置與否問題

集體股的設(shè)置問題一直存在爭議。設(shè)置集體股的主要理由有：集體經(jīng)濟組織目前承擔(dān)了大量的公共服務(wù)職能，需要籌集公共事業(yè)所需的經(jīng)費。不提倡設(shè)集體股的理由主要有：股權(quán)流轉(zhuǎn)、有償退出面臨著不完全流轉(zhuǎn)退出，因為理論上個人股流轉(zhuǎn)退出后，還有對剩余集體股的索取權(quán)；集體股在集體經(jīng)濟組織變更或重組時還面臨著再分配、再確權(quán)的問題，易產(chǎn)生新矛盾；隨著集體資產(chǎn)的增加，會出現(xiàn)集體股權(quán)屬不清的問題；可能會導(dǎo)致少數(shù)人員，特別是村干部控制集體股的權(quán)力過大，出現(xiàn)腐敗問題。目前中共中央文件中將是否設(shè)置集體股交給集體經(jīng)濟組織成員以民主議決方式?jīng)Q定。從各地實踐模式來看，各地采取了較為靈活的方式。

其一，設(shè)置集體股。目前北京市新型集體經(jīng)濟組織的股權(quán)，基本上設(shè)置為集體股和個人股，集體股一般不高于30%，個人股不低于70%，具體比例由集體經(jīng)濟組織成員民主決策。北京市昌平區(qū)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，按照改革方案，首先把包括土地資產(chǎn)的集體凈資產(chǎn)，劃分為集體股和個人股，其中集體股占30%，個人股占70%。黑龍江省方正縣在股權(quán)設(shè)置上分為集體股和個人股，其中集體股不得高于30%，個人股不得低于70%，激勵股的收益，經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員大會討論同意后，可用于村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)開支、化解村級債務(wù)。

其二，不設(shè)集體股。廣東省佛山市南海區(qū)在股權(quán)設(shè)置上只設(shè)個人股，不設(shè)集體股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益，先提取40%的公益公積金和福利費后才能分配。南海區(qū)的做法是將股權(quán)一次性配置給農(nóng)民。實行“固化股權(quán)，出資購股，合理流動”，或者“生不增、死不減”，允許股權(quán)在社區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)，繼承，贈送，抵押。比如對新生兒婚嫁遷入的人，可以出資認(rèn)購股權(quán)。對人口遷出和死亡可以繼承股權(quán)。安徽省天長市，將經(jīng)營性凈資產(chǎn)全部折股量化到成員，設(shè)置個人股，不設(shè)集體股。

其三，區(qū)別對待模式。北京市大興區(qū)根據(jù)農(nóng)轉(zhuǎn)非程度設(shè)置不同股權(quán)模式。對于整建制轉(zhuǎn)非村以轉(zhuǎn)非的時點劃線，實行固化成員、固化股份、“生不增、死不減”的股權(quán)管理模式。對于傳統(tǒng)常態(tài)村，將集體凈資產(chǎn)劃分為集體股和個人股，計劃以全市戶籍制度改革試點全部固化，實行股權(quán)靜態(tài)管理模式。集體股用于處置遺留問題、補交費用和社會保障支出，以及特殊人員的獎勵，待遇分配等。個人股則是村集體經(jīng)濟組織成員天然獲得的股份。上海市閔行區(qū)對農(nóng)村集體資產(chǎn)設(shè)置了農(nóng)齡股（農(nóng)齡從1956年算起）、人頭股、集體股、管理崗位股等。設(shè)置股份一般以農(nóng)齡股為主，兼顧人頭股，但沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在政府指導(dǎo)下集體民主決策，因村因鎮(zhèn)而異。北京市朝陽區(qū)崔各莊鄉(xiāng)在股權(quán)配置過程中實現(xiàn)了兩大突破，一是不設(shè)集體股，二是將基本股也就是土地股直接轉(zhuǎn)化為普通股?；竟墒怯赊r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化成的股份，有資格參與土地確權(quán)的，現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員平均，按份分配。上海市閔行區(qū)根據(jù)不同改革形式設(shè)置股權(quán)，一般改革為公司、社區(qū)股份合作社的設(shè)置個人股。改革為村經(jīng)濟合作社的，將農(nóng)齡折成份額，設(shè)置個人股、集體股，集體股一般控制在20%左右。

可見，集體股的設(shè)置優(yōu)點和弊端并存。例如，北京市改革中存在一個突出問題是保留了比例相當(dāng)高的集體股，這意味著產(chǎn)權(quán)制度改革還不徹底。隨著人口老齡化加劇以及新生代人口的成長，集體成員界定和股權(quán)邊界面臨新的挑戰(zhàn)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出：“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定?！边@是一個尊重農(nóng)民意愿的折中方案。未來，在中共中央改革文件的指引下，各地應(yīng)該秉持因地制宜原則，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上結(jié)合本地資源稟賦作出選擇。

（二）個人股的配置標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于個人股的配置方式，存在多種形式的配置，其中最為典型的是平均按人頭分配股份。該種配置方式具有典型的福利分配性質(zhì)。有的地方還設(shè)置了特別股，如黑龍江省方正縣的集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)股份量化指導(dǎo)方案中規(guī)定了若干類型的特別股：（1）勞齡股：成員勞齡計算日期原則上自1956年1月1日起，至2004年12月31日止，且年齡在16至60周歲，為個人勞齡有效期。勞齡股計算按滿10年為1股，不滿10年按0.5股，社員勞齡股最高4.5股，勞齡以年度為單位計算，不滿6個月的不計算，超過6個月的按1年計算，勞齡登記確認(rèn)實行三榜公示。（2）獎勵股：凡集體經(jīng)濟組織成員取得獨生子女證明的，經(jīng)過成員代表會議通過，每戶獎勵1~2股。（3）優(yōu)先股：原集體經(jīng)濟組織成員老股金按規(guī)定折算后，對沒有實行退股的，經(jīng)權(quán)利人同意，將老股金與新股金進(jìn)行合并管理。山西潞城在股權(quán)設(shè)置中，在成員股上主要采用保障股、貢獻(xiàn)股、特色股。保障股又設(shè)原始股、土地股；貢獻(xiàn)股設(shè)村齡股、勞齡股；特色股設(shè)計生獎勵股、扶貧股等。設(shè)什么股群眾定，每種股份設(shè)多少群眾定。云南省大理市設(shè)置了貢獻(xiàn)股：對曾經(jīng)為本集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)形成做出貢獻(xiàn)，但身份已經(jīng)發(fā)生變化，無法認(rèn)定成員資格的人員，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員代表大會討論表決通過后，方可設(shè)置貢獻(xiàn)股。貢獻(xiàn)股設(shè)置方式可以按照其以往對集體經(jīng)濟組織貢獻(xiàn)的狀況進(jìn)行綜合評分，而后賦予其相應(yīng)股份。該部分人員參與集體資產(chǎn)收益分配，但不享有集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，不享有對集體資產(chǎn)經(jīng)營、管理和處置的表決權(quán)。同時，鼓勵該部分人員一次性將股份交由集體經(jīng)濟組織贖回。

（三）股份配置的單位問題：戶抑或是成員？

股份是落實到戶還是到家庭成員？從調(diào)研情況看，有的地方采納按戶持股模式。如云南省大理市以1983年第1輪土地承包人口為基礎(chǔ)，探索以戶為單位進(jìn)行股權(quán)設(shè)置，采用確權(quán)到戶內(nèi)共享的方法，實現(xiàn)戶內(nèi)人口變化，與股權(quán)持有量脫鉤，“生不增股、死不減股”，戶內(nèi)股權(quán)分配由各戶自行決定，以戶為單位參與股份分紅、行使表決權(quán)，并倡導(dǎo)戶內(nèi)股份額均等化，今后新增人員只能分享戶內(nèi)擁有的股權(quán)。有的地方是股權(quán)量化到人，但以戶為單位向成員發(fā)放股權(quán)證書。如佛山市南海區(qū)實行股權(quán)量化到人，以戶為單位進(jìn)行確權(quán)，股權(quán)確權(quán)到戶后，以戶為單位對戶內(nèi)股權(quán)進(jìn)行管理，分配也是以戶為單位，不對個人，實行戶內(nèi)共享。集體經(jīng)濟組織股權(quán)確權(quán)到戶后，實行按戶確定股數(shù)、按戶登記股權(quán)、按戶管理股權(quán)、按戶股份分紅。股權(quán)戶內(nèi)總股數(shù)不隨戶內(nèi)成員人數(shù)的增減而變動。集體經(jīng)濟組織股權(quán)確權(quán)到戶后，以股權(quán)戶為單位發(fā)放《戶內(nèi)股權(quán)及成員證》，實行“一戶一證制”。蘇州市吳中區(qū)，在確定基本成員與享受成員的基礎(chǔ)上，以戶為單位進(jìn)行股權(quán)配置，股權(quán)配置明細(xì)需逐戶簽字確認(rèn)。股權(quán)按戶管理、按戶分紅與土地按戶承包的機理相一致。少數(shù)地方按人管理、按人分紅，表面上似乎公平了，實際上由于與土地承包制度不一致，容易引起戶內(nèi)矛盾。時間越久遠(yuǎn)，所積累的矛盾可能越大（孔祥智2017）?？梢?，股權(quán)配置到戶是比較現(xiàn)實的選擇，操作較為可行。

結(jié)語

從我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點地區(qū)的實踐來看，各地在集體資產(chǎn)量化、股權(quán)配置等方面存在較大差異。但是，改革過程中均堅守了政策和法律底線。各地改革的出發(fā)點都是把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，這是值得肯定的。但由于各地資源稟賦的不同，各地在發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，在確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了卓有成效的制度創(chuàng)造。未來在其他環(huán)節(jié)的改革中仍然需要繼續(xù)在堅持底線思維的基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)民意愿、完善程序規(guī)則、力保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)的實現(xiàn)。