南方周末記者 徐庭芳 敬奕步

養(yǎng)老金入不敷出的時(shí)候會(huì)提早到來。這時(shí)候國(guó)資劃撥社保，能起到一定的對(duì)沖作用。

“財(cái)政部要指揮，指揮的也是別人的財(cái)產(chǎn)?！?/p>

未來若能賦予社保部門對(duì)劃撥的國(guó)有股權(quán)擁有更大的處置權(quán)，或許可以發(fā)揮更大的作用。

南方周末記者 徐庭芳 敬奕步

發(fā)自上海、廣州

南方周末實(shí)習(xí)生 李永剛

2019年7月10日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，今年全面推開劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金工作。

日前的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，財(cái)政部資產(chǎn)管理司司長(zhǎng)陸慶平介紹，近期將對(duì)35家中央管理企業(yè)實(shí)施劃轉(zhuǎn)。結(jié)合此前兩批試點(diǎn)，預(yù)計(jì)中央層面59家企業(yè)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本總額將達(dá)到6600億元左右。

將國(guó)有資產(chǎn)“切一塊”用于補(bǔ)充社保，目的是為了填平中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改制時(shí)產(chǎn)生的歷史欠賬，減緩養(yǎng)老給付壓力。

養(yǎng)老金已“捉襟見肘”。社科院于4月發(fā)布了《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019—2050》，據(jù)其預(yù)測(cè)，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余在2035年或?qū)⒑谋M，個(gè)人未來養(yǎng)老生活面臨挑戰(zhàn)。

國(guó)資劃撥社保從設(shè)想到付諸實(shí)踐已歷經(jīng)二十余年。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》（下稱方案），開始試點(diǎn)工作。劃轉(zhuǎn)對(duì)象為中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%。

然而試點(diǎn)近兩年，國(guó)資劃撥社保進(jìn)展不快。多位受訪者亦向南方周末記者表示，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保，好處是多方面的，但涉及復(fù)雜的執(zhí)行問題，仍有待后續(xù)的政策推進(jìn)。

目前，財(cái)政部已會(huì)同相關(guān)部門起草了全面推開劃轉(zhuǎn)操作的文件，將于近日?qǐng)?bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后印發(fā)實(shí)施。

一舉三得

2017年11月，上述方案正式落地，明確劃轉(zhuǎn)目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，劃轉(zhuǎn)比例10%，2017年試點(diǎn)先行，2018年及以后分批劃轉(zhuǎn)。

據(jù)國(guó)資委發(fā)布的《2018年1—12月全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》，國(guó)有企業(yè)所有者權(quán)益合計(jì)63萬億元，照此數(shù)據(jù)粗略估計(jì)，劃轉(zhuǎn)10%后，補(bǔ)充社保的幅度可達(dá)6.3萬億，這一規(guī)模相當(dāng)于2018年財(cái)政對(duì)社保補(bǔ)貼（1.7萬億）的3.7倍。

方案落地后的2018年3月，包括中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)有色、中農(nóng)發(fā)在內(nèi)3家中央管理企業(yè)，中國(guó)再保險(xiǎn)等2家中央金融機(jī)構(gòu)，以及浙江省和云南省地方，陸續(xù)開展試點(diǎn)。11月，包括中國(guó)華能在內(nèi)的15家中央管理企業(yè)和4家中央金融機(jī)構(gòu)實(shí)施了劃轉(zhuǎn)。國(guó)資委數(shù)據(jù)顯示，僅上述18家央企的劃轉(zhuǎn)資本為821億元，占當(dāng)時(shí)中央層面劃轉(zhuǎn)總量的66.8%。

目前，第三批35家劃轉(zhuǎn)企業(yè)的名單已經(jīng)確認(rèn)，按照劃轉(zhuǎn)集團(tuán)母公司10%的股權(quán)測(cè)算，第三批將劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本5217.13億元，前后三批共53家央企劃轉(zhuǎn)總額將達(dá)到6038億元（不包括金融機(jī)構(gòu)），無論是參與企業(yè)數(shù)量還是劃轉(zhuǎn)金額都有了巨大提升。

政策加速，一個(gè)直接導(dǎo)火索可能源于減稅降費(fèi)對(duì)社保收入的影響。

自2019年5月起，《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》已經(jīng)正式實(shí)施，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例由原來的20%%降至16%。繳費(fèi)基數(shù)降低直接導(dǎo)致了社保當(dāng)期收入的減少，根據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，上半年，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)實(shí)際減費(fèi)達(dá)到1288億元。

另據(jù)人社部相關(guān)負(fù)責(zé)人說法，伴隨下半年降費(fèi)減負(fù)的效果進(jìn)一步增強(qiáng)，這4%的差額，預(yù)計(jì)將為企業(yè)減輕全年共計(jì)3100億元左右的社保繳費(fèi)。

“降稅減負(fù)是好事，但會(huì)直接導(dǎo)致基本養(yǎng)老金收入的下滑，那么養(yǎng)老金的缺口就會(huì)進(jìn)一步加大。”林君告訴南方周末記者。他就職于一家大型養(yǎng)老企業(yè)，長(zhǎng)期研究養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

他的團(tuán)隊(duì)曾做過研究測(cè)算，如果按照此前20%的繳費(fèi)比例，直到2023年，養(yǎng)老金當(dāng)期的收入支出都能保持平衡，甚至略有盈余。

根據(jù)人社部最新的數(shù)據(jù)，2019年1—6月，全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收入1.9萬億元，支出1.6萬億元，當(dāng)期結(jié)余3000億元，6月底累計(jì)結(jié)余超過5萬億元，足夠發(fā)放18個(gè)月的養(yǎng)老金。

然而，伴隨降費(fèi)減負(fù)的全面展開，很可能會(huì)讓收支平衡的趨勢(shì)轉(zhuǎn)向。以2019年為例，3000萬元的減負(fù)，相當(dāng)于直接將上半年的盈余抹平。而且伴隨老齡化加劇，以及出現(xiàn)支出增長(zhǎng)等因素，養(yǎng)老金很快就會(huì)進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)。

社科院發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019—2050》預(yù)計(jì)，如果按照16%的單位繳費(fèi)比例預(yù)估，全國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金將在10年左右出現(xiàn)負(fù)值，2027年將至峰值6.99萬億元，到2028年當(dāng)期結(jié)余將首次出現(xiàn)負(fù)數(shù)，然后急轉(zhuǎn)直下，直至2035年全部耗盡。

林君認(rèn)為，在這樣的情況下，養(yǎng)老金入不敷出的時(shí)候會(huì)提早到來。這時(shí)候國(guó)資劃撥社保，能起到一定的對(duì)沖作用。

中泰宏觀李迅雷團(tuán)隊(duì)近日發(fā)布研報(bào)，認(rèn)為國(guó)資劃轉(zhuǎn)社?？芍^是一舉三得：一是可以緩解社保資金壓力。二是可以提高國(guó)企效率，據(jù)其測(cè)算，國(guó)企在混改實(shí)施完成之后，相比未混改的業(yè)績(jī)表現(xiàn)有明顯提升。三是可以為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更加公平的營(yíng)商環(huán)境，也為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)留出更多的發(fā)展空間。

艱難推進(jìn)

用國(guó)資輸血社保的討論早已有之，1992年，由經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉主持的國(guó)家“八五”重點(diǎn)社科基金項(xiàng)目《中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)》課題組立項(xiàng)，其中一個(gè)重要議題，就是彌補(bǔ)由養(yǎng)老制度改革帶來的債務(wù)問題。吳敬璉、周小川、樓繼偉等課題參與者提出，可以將國(guó)有資產(chǎn)“切一塊”來彌補(bǔ)，該方案未獲通過。

2003年十六屆三中全會(huì)，將國(guó)資充實(shí)社保寫入了決議中，但具體措施始終未出臺(tái)。2009年正式實(shí)施《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)社保基金實(shí)施辦法》，按首次公開發(fā)行時(shí)實(shí)際發(fā)行股份數(shù)量的10%劃轉(zhuǎn)給社?；?。然而伴隨近十年來大型國(guó)企的陸續(xù)上市，社?；鹉軌颢@得的增量資產(chǎn)愈發(fā)減少。

全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，社?；鸸芾淼馁Y產(chǎn)總額為2.22萬億元，受托管理地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金0.67萬億元，承接劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本只有0.11萬億元，占總資產(chǎn)規(guī)模的5%也不到。

即便在2017年方案落地后，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的推進(jìn)速度仍然不快。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2019年3月底，已劃轉(zhuǎn)23戶央企國(guó)有股權(quán)1132億元充實(shí)社?；?，不到擬劃轉(zhuǎn)國(guó)有股權(quán)的10%，地方也僅有安徽、云南、新疆、四川4省份啟動(dòng)劃轉(zhuǎn)工作。

財(cái)政部原部長(zhǎng)、全國(guó)社?；鹪硎麻L(zhǎng)樓繼偉于2019年3月接受媒體采訪時(shí)就指出，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保太慢，“到目前為止，五六百家企業(yè)中，完成劃轉(zhuǎn)的才5家，還有十多家央企在走程序?！?/p>

“對(duì)國(guó)資委而言，一個(gè)是要做技術(shù)上的準(zhǔn)備，而且也需要心理上的準(zhǔn)備。”全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界社會(huì)保障研究中心主任鄭秉文對(duì)南方周末記者說。

二十多年間，關(guān)于用國(guó)有資本償還養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制形成的隱性債務(wù)，學(xué)界早已提出各種解決方案，但爭(zhēng)論的焦點(diǎn)始終圍繞國(guó)資的管理權(quán)問題：財(cái)政部是“賬房先生”，永遠(yuǎn)希望它管錢；國(guó)資委則擔(dān)心，它對(duì)國(guó)企的出資人代表的權(quán)益會(huì)旁落。

“財(cái)政部名下，目前仍然有4萬家國(guó)企，這部分，財(cái)政部是有權(quán)去說（劃撥）的?！币晃徊辉妇呙膰?guó)資專家對(duì)南方周末記者說，但目前幾乎各個(gè)省都進(jìn)行了國(guó)資改造，成立了資產(chǎn)管理公司來管理當(dāng)?shù)貒?guó)企，這些國(guó)企法律上服從的是國(guó)資委，“財(cái)政部要指揮，指揮的也是別人的財(cái)產(chǎn)?！?/p>

國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心研究員周麗莎曾向媒體分析稱，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保后，社?；饡?huì)享有所劃入國(guó)有股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，對(duì)國(guó)有企業(yè)來說，自身可分配利潤(rùn)減少了，這是改革進(jìn)展緩慢的一大原因。

一位上海上市國(guó)企董事長(zhǎng)曾告訴南方周末記者，按照財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、社保基金會(huì)于2009年下發(fā)的《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》，國(guó)資參股企業(yè)，發(fā)展超過一定規(guī)模，上市以后，要將實(shí)際公開發(fā)行股份數(shù)量的10%無償劃轉(zhuǎn)社?；?，如果國(guó)企本身持股比例低于10%，相當(dāng)于將持有的全部股份劃轉(zhuǎn)社?；稹Ｃ衿罂吹竭@種情況，也不敢讓國(guó)企投資。

股權(quán)劃轉(zhuǎn)的另一個(gè)直接影響，就是控制權(quán)問題?！皣?guó)資劃轉(zhuǎn)給社?；?0%的股權(quán)，在一定程度上會(huì)稀釋國(guó)資委在上市公司的控股權(quán)。”一位不愿具名的社會(huì)保障學(xué)專家亦向南方周末記者表示。

目前，許多國(guó)企經(jīng)過混合所有制改革、引入外部資本后，股權(quán)結(jié)構(gòu)已相對(duì)分散。如果進(jìn)行10%的股權(quán)劃轉(zhuǎn)，很有可能導(dǎo)致大股東喪失控制權(quán)。

2019年2月，四川省政府發(fā)布了《四川省劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，提出將四川省國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)中國(guó)有資本所持股份的10%劃轉(zhuǎn)至社保基金。

如果股權(quán)完成劃撥，四川一些上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化。以成都銀行（601838.SH）為例，其2019年一季報(bào)顯示，成都銀行的第一大股東是成都交子金融控股集團(tuán)有限公司，持股比為18.06%，第二大股東是Hong Leong Bank Berhad（馬來西亞豐隆銀行），持股比17.99%。

若將成都交子金融控股集團(tuán)10%的股份劃給社保基金，其作為成都銀行第一大股東的地位或?qū)⒉槐?。目前，這一劃撥計(jì)劃也尚未發(fā)生。

難以根本解決

如果是完全、足額地劃撥轉(zhuǎn)移，就能從根本上解決養(yǎng)老金長(zhǎng)期短缺的問題嗎？

按照目前的方案，社?；鹪谀玫絿?guó)有股權(quán)后，不能輕易減持，只能享有分紅權(quán)。如方案明確，社?；鹪瓌t上應(yīng)履行三年以上的禁售期義務(wù)，并應(yīng)承繼原持股主體的其他限售義務(wù)。在禁售期內(nèi)，如劃轉(zhuǎn)涉及的相關(guān)企業(yè)上市，應(yīng)承繼原持股主體的禁售期義務(wù)。

此外，劃轉(zhuǎn)范圍內(nèi)企業(yè)實(shí)施重大重組、改制上市、改組組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司等涉及國(guó)有股權(quán)變動(dòng)的改革事項(xiàng)，企業(yè)改革方案應(yīng)與國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)方案統(tǒng)籌考慮。

然而，中國(guó)國(guó)企的分紅率并不高。

中金公司的一份研究報(bào)告顯示，2018年我國(guó)國(guó)企實(shí)際分紅率為16.1%，其中金融國(guó)企為28.9%，非金融國(guó)企只有5.8%，而這已經(jīng)是非金融國(guó)企近年來的最高水平了，2012—2018年的均值只有2.9%，遠(yuǎn)低于十八屆三中全會(huì)中提出的2020年達(dá)到30%的分紅率目標(biāo)。

中金還指出，2017年國(guó)有資本是GDP的1.1倍，但分紅僅占GDP的0.6%，分紅率在國(guó)際比較中顯著偏低。

李迅雷也提到，在現(xiàn)有政策框架下，當(dāng)前國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的作用并不明顯。一方面是劃轉(zhuǎn)范圍仍然較小，另一方面是目前國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保之后，只取分紅和資本運(yùn)作收益，并不能處置國(guó)有資本。

未來若能賦予社保部門對(duì)劃撥的國(guó)有股權(quán)擁有更大的處置權(quán)，或許可以發(fā)揮更大的作用。如通過減持或并購來獲得資本運(yùn)營(yíng)收益，而不僅僅依賴非常有限的國(guó)企分紅。

“劃入社保的國(guó)有股份到底能不能賣，什么時(shí)候變現(xiàn)，還沒有明確說法。”上述社會(huì)保障學(xué)專家表示。他也擔(dān)憂，一旦發(fā)生股權(quán)流動(dòng)，還會(huì)變?yōu)橘Y本市場(chǎng)的重大利空，這種擔(dān)憂并非沒有前車之鑒。

早于2001年6月，國(guó)務(wù)院曾發(fā)布《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》，要求國(guó)有股IPO和增發(fā)時(shí)，必須按融資額的10%出售股權(quán)，上繳全國(guó)社?；稹＞o接著股市下跌一千多點(diǎn)，不少人將其視作股市暴跌的導(dǎo)火索，這項(xiàng)國(guó)有股減持政策也在2002年6月被叫停，直至2009年股市處于低位，才被再度重提。

鄭秉文向南方周末記者解釋，人口老齡化會(huì)伴隨時(shí)間的推移而逐漸加重，這種規(guī)律決定了養(yǎng)老金的缺口只會(huì)越來越大，“現(xiàn)在大家似乎認(rèn)為國(guó)資劃撥就能夠解決這個(gè)問題，這是認(rèn)識(shí)上極大的誤區(qū)，世界沒有任何一個(gè)國(guó)家能夠靠外部力量來解決制度本身的長(zhǎng)期可持續(xù)性。”

在他看來，國(guó)資劃撥社保，只能起到一個(gè)養(yǎng)老金的補(bǔ)充作用，想要以此來對(duì)沖人口老齡化帶來的養(yǎng)老金長(zhǎng)期缺口并不現(xiàn)實(shí)。

（應(yīng)受訪者要求，林君為化名）