南方周末特約撰稿 石周

南方周末記者 譚暢

作為一種定紛止?fàn)?、化解矛盾的傳統(tǒng)方式，行政裁決在悄然沉寂數(shù)年后，將被重新激活。

有了這種制度，對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，當(dāng)事人無須動輒上法庭，而是可以先向行政機(jī)關(guān)申請進(jìn)行行政裁決。效率高、成本低、程序簡便……看似為化解民事糾紛更為方便有效的行政裁決制度，為何長期不受青睞，甚至被一些學(xué)者悲觀地認(rèn)為已“名存實亡”？

中國行政法學(xué)研究會副會長沈開舉告訴南方周末記者，政府可能被推上被告席是行政裁決作用弱化的一個重要原因，“由于行政機(jī)關(guān)作出裁決后，可能承擔(dān)被告的風(fēng)險，致使很多行政機(jī)關(guān)在面臨當(dāng)事人的裁決請求時，或讓其直接向法院起訴，或僅止于調(diào)解，行政裁決陷入可有可無的尷尬處境?！?/p>

改變正在發(fā)生。2019年6月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（以下簡稱“意見”）。沈開舉稱，意見改變了近年來行政裁決社會認(rèn)知度低、實效性差、被邊緣化的現(xiàn)實問題，重塑了行政裁決的目標(biāo)取向。

身影在法條中逐漸“消失”

行政機(jī)關(guān)因為一份裁決坐上被告席，在現(xiàn)實中并不罕見。

9年前，北京地鐵房山線修建過程中，市民王風(fēng)俊在房山區(qū)的房子被列入拆遷范圍。因為沒能與王風(fēng)俊達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，北京市土地整理儲備中心房山區(qū)分中心向房山區(qū)住建委申請行政裁決。

房山區(qū)住建委作出的裁決將王風(fēng)俊戶在冊人口認(rèn)定為5人，沒將王的兒媳、孫女算在內(nèi)，理由是兩人的入戶時間都在拆遷補(bǔ)償方案規(guī)定的拆遷戶口凍結(jié)統(tǒng)計之后。

王風(fēng)俊不服，認(rèn)為行政裁決使得他的財產(chǎn)被過分低估，于是將房山區(qū)住建委告上法庭。法院審理認(rèn)為，王的兒媳因婚姻原因入戶、孫女因出生原因入戶，不是擅自辦理入戶，不屬拆遷時不予認(rèn)定的范圍。法院判決撤銷了房山區(qū)住建委的行政裁決。

一份未準(zhǔn)確認(rèn)定安置人口數(shù)量的行政裁決被撤銷，意味著拆遷戶財產(chǎn)權(quán)利得到保護(hù)。該案因此在2018年5月被最高法列為人民法院征收拆遷典型案例。

雖然房山區(qū)住建委這次行政裁決沒能成功化解糾紛，但它畢竟存在過——事實上，行政裁決制度仍有用武之地的領(lǐng)域已為數(shù)不多。上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長葉必豐曾在2012年撰文表示，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，除了拆遷補(bǔ)償、征地補(bǔ)償、權(quán)屬確認(rèn)中的林地確認(rèn)這3項裁決制度在運(yùn)行外，其他行政裁決制度都處于名存實亡的狀態(tài)。

行政裁決制度誕生于20世紀(jì)80年代，由于并無專門的法律對行政裁決制度進(jìn)行規(guī)定，其面貌散見于當(dāng)時制定的二十多部單行法律中，包括商標(biāo)法、土地管理法、森林法、草原法、食品衛(wèi)生法、環(huán)境保護(hù)法、專利法等。

1985年施行的藥品管理法第五十六條規(guī)定，違反該法造成藥品中毒事故的，致害單位或個人應(yīng)當(dāng)負(fù)損害賠償責(zé)任，受害人可以請求縣級以上衛(wèi)生行政部門處理。這意味著在藥品中毒引發(fā)的損害賠償糾紛中，法律賦予了縣級以上衛(wèi)生行政部門作出行政裁決的權(quán)力。

上述法律也規(guī)定，當(dāng)事人對衛(wèi)生行政部門處理不服的，可以向人民法院起訴。

由于對裁決結(jié)果不滿可以起訴，特別是行政訴訟法在1990年施行后，行政裁決制度面前的紅燈亮起了。1991年，最高法發(fā)布司法解釋，明確行政訴訟的受案范圍，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)就賠償問題、強(qiáng)制性補(bǔ)償及有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的權(quán)屬決定不服的，可以提起行政訴訟。

沈開舉認(rèn)為，將當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)裁決納入行政訴訟受案范圍，增加了行政主體的負(fù)擔(dān)，一定程度上挫傷了其解決糾紛的積極性：“這意味著行政機(jī)關(guān)每做一次裁決就多了一份被起訴的風(fēng)險。行政機(jī)關(guān)為了避免被推上被告席，對于那些應(yīng)該進(jìn)行行政裁決的民事糾紛往往‘消極怠工，久拖不裁，實在推脫不掉的糾紛則主要采用調(diào)解手段加以解決，從而避免自身承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

隨之而來的是，行政裁決的身影在法條中逐漸“消失”。藥品管理法跟行政裁決有關(guān)的內(nèi)容，在2001年修訂的版本中被刪除。原治安管理處罰條例中曾規(guī)定：公安機(jī)關(guān)對違反治安管理的行為造成的損失或者傷害，可以裁決由違反治安管理的人賠償損失或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，但在2006年3月起施行的治安管理處罰法中，這一條款也被刪除。此外，海洋環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等法律，均在修改時取消了行政主體的行政裁決權(quán)。

“法律上不再顯示行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的職能，這相當(dāng)于在立法層面把行政裁決‘連根拔除，這對該制度的發(fā)展是一個很大的打擊?！鄙蜷_舉說。

作用被重申

行政裁決制度逐漸被虛置后，大量本來可以通過行政裁決解決的民事糾紛，被直接推向了法院。

“法院處理那么多案件，應(yīng)接不暇的同時，審判質(zhì)量也會變差。更重要的是，在與行政相關(guān)的糾紛上，法院亦缺乏專業(yè)性，行政裁決應(yīng)更多地發(fā)揮作用。”中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗向南方周末記者介紹，一些西方國家通過行政裁決為法院系統(tǒng)減壓的做法已較為成熟，如英國設(shè)立了兩千多個行政裁判所對民事、行政糾紛進(jìn)行裁決，涵蓋社會保障、購地補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。

在日本，實施行政裁決的機(jī)關(guān)主要是行政委員會，如公害等調(diào)整委員會是中央層面的公害紛爭處理機(jī)關(guān)，對公害紛爭進(jìn)行裁定、斡旋、調(diào)停和仲裁，土地征收委員會是由都道府縣在轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立的獨(dú)立委員會，以委員投票表決的方式公開處理土地征收帶來的損失補(bǔ)償問題。

訴訟壓力下，2014年，中國的決策層開始重申行政裁決的作用。十八屆四中全會提出，健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接的多元化糾紛解決機(jī)制。

2015年，原國務(wù)院法制辦主導(dǎo)了行政裁決的改革推進(jìn)工作，通過分析行政裁決的發(fā)展變遷，結(jié)合已有實踐，起草形成了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（送審稿），意欲解決范圍不明確、程序不規(guī)范、制度不健全等制約行政裁決發(fā)揮作用的問題。

中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波分析，當(dāng)下重新激活行政裁決基于多方面考量，首要的就是減輕法院受理訴訟的壓力，起到化解民事糾紛的“分流閥”作用。

其次則是發(fā)揮行政裁決的專業(yè)性。與適用于合同糾紛等一般民事爭議的仲裁不同，裁決的受理范圍是與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛。司法部負(fù)責(zé)人就意見答記者問時表示，行政裁決主要集中在自然資源權(quán)屬爭議、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭議、政府采購活動爭議等方面。

“這些民事糾紛往往有很強(qiáng)的行政管理屬性，相關(guān)行政管理政策可能進(jìn)行過多次調(diào)整，這種情況下行政機(jī)關(guān)介入到糾紛解決是有優(yōu)勢的，因其了解整個政策的演進(jìn)過程?！蓖蹙床ㄕf，除專業(yè)性以外，行政裁決還具有效率高、成本低、程序簡便等優(yōu)勢。

過去的立法過程給行政裁決做減法，意見則要求做加法：起草、修改法律法規(guī)時，對于可以通過行政裁決化解的民事糾紛，起草部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究設(shè)定行政裁決的必要性、可行性，積極建立行政裁決制度，擬刪除的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)論證和審查。

中央黨校政法部教授任進(jìn)告訴南方周末記者，要求穩(wěn)步擴(kuò)大行政裁決適用范圍，正是意見的一大亮點(diǎn)。另一大亮點(diǎn)是，要求適時推進(jìn)行政裁決統(tǒng)一立法，以法律或者行政法規(guī)的形式對行政裁決制度進(jìn)行規(guī)范。

爭議仍存，該起訴誰？

“兩辦”意見沒有給出明確說法的是——行政裁決的性質(zhì)是司法行為還是行政行為？這一爭議自行政裁決制度誕生伊始就存在。

一種代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，行政裁決是由行政機(jī)關(guān)行使，因此是行政行為。但沈開舉認(rèn)為行政裁決屬于司法行為：“行政裁決并非行政主體主動進(jìn)行的管理活動，而是行政主體居于獨(dú)立且超然的第三方地位，根據(jù)糾紛當(dāng)事人的申請進(jìn)行合法律或不合法律的判斷，因此這是一種裁判權(quán)?！?/p>

“兩種說法都有一定依據(jù)?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)凱原法學(xué)院講席教授高全喜向南方周末記者表示，難以簡單界定行政裁決的性質(zhì)，他傾向于認(rèn)為，行政裁決屬于行政法范疇，“但其彌補(bǔ)了目前司法力所不及的部分，發(fā)揮了一定的司法功能，以后的發(fā)展趨勢應(yīng)該是逐漸淡化其行政上的屬性，減少行政力量對司法公正的干擾?！?/p>

“我更看重的是行政裁決的效力?！币晃欢嗄甏碚鞯亍⒉疬w補(bǔ)償類訴訟的律師表示，對于知識、經(jīng)驗、時間均不太充裕的當(dāng)事人，他往往很猶豫是否要建議其申請行政裁決：“行政裁決不一定能節(jié)約時間。像補(bǔ)償款這樣的問題，當(dāng)事人很有可能對行政裁決的結(jié)果不服，到時候依然要提起訴訟，司法程序照樣要走一遍，維權(quán)成本反而增加了?！?/p>

這涉及行政裁決的非終局性。

不同于民事仲裁的一裁終局，當(dāng)事人對行政裁決結(jié)果不服的可依法向法院提起訴訟。起訴既可以選擇民事訴訟，也可以選擇行政訴訟。

由于現(xiàn)行的行政訴訟法在1990年10月1日起才開始正式實施，因此，早期司法實踐將這些訴訟一概理解為民事訴訟。

該做如何選擇，學(xué)者們有不同的傾向性意見。

考慮到要提高行政機(jī)關(guān)作出行政裁決的積極性，沈開舉認(rèn)為，總的方向應(yīng)該是鼓勵當(dāng)事人以民事訴訟作為救濟(jì)途徑，而不是讓行政機(jī)關(guān)成為被告。

“不必太擔(dān)心行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告?！毙芪尼摰囊庖娊厝幌喾?，他認(rèn)為，隨著行政裁決制度的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力會擴(kuò)大，更需要司法審查，“法院受理這類行政訴訟案件，其實是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)?！?/p>

王敬波則認(rèn)為，向法院提起行政訴訟并申請一并解決相關(guān)民事爭議，可以“一攬子”處理糾紛，是更優(yōu)的救濟(jì)方式，“民事糾紛是基礎(chǔ)性糾紛，但是中間還經(jīng)過行政裁決。如果通過民事訴訟來救濟(jì)，當(dāng)事人在民事訴訟當(dāng)中對行政裁決不服，又引發(fā)了對行政裁決的爭議，會造成程序往復(fù)?！?/p>

行政訴訟附帶解決民事爭議，這一救濟(jì)方式在司法實踐中已有先例。

2016年，迪皮埃公司請求蘇州市知識產(chǎn)權(quán)局責(zé)令風(fēng)速時代公司停止侵權(quán)行為，蘇州知產(chǎn)局作出了行政裁決，認(rèn)為風(fēng)速時代公司不構(gòu)成侵權(quán)。迪皮埃公司不服，向法院提起行政訴訟，請求撤銷蘇州知產(chǎn)局的行政裁決決定，并同時判令風(fēng)速時代公司停止侵害專利權(quán)的行為。

法院認(rèn)為，迪皮埃公司的訴訟請求，其實質(zhì)是要求法院在行政訴訟中一并解決相關(guān)民事爭議。我國行政訴訟法設(shè)置“一并審理行民爭議”制度，其目的在于提高審判效率，避免不同訴訟程序可能帶來的裁判沖突，實質(zhì)性化解行民爭議，該案符合規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的行民爭議予以一并審理。最終，蘇州法院的審判結(jié)果與蘇州知識產(chǎn)權(quán)局行政裁決的結(jié)論一致，認(rèn)定昆山風(fēng)速時代新能源有限公司不構(gòu)成侵害專利權(quán)。

在王敬波看來，設(shè)計這種救濟(jì)方式的核心思考是，在訴訟和非訴訟、行政和司法構(gòu)成的多元爭議解決大系統(tǒng)中，如何安放行政裁決，如何將其與訴訟的解決渠道有效銜接?！拔矣X得這是行政裁決將來能否更好地發(fā)揮作用的關(guān)鍵?！蓖蹙床ㄕf。

以往實踐中的不同做法，在“兩辦”這次下發(fā)的文件中都被確認(rèn)有效：若不服行政裁決，既可以以民事爭議的對方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟，也可以對行政裁決行為提起行政訴訟，并申請法院一并解決相關(guān)民事爭議。

一些西方國家通過行政裁決為法院系統(tǒng)減壓的做法已較為成熟，如英國設(shè)立了兩千多個行政裁判所對民事、行政糾紛進(jìn)行裁決，涵蓋社會保障、購地補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。

中國行政裁決的性質(zhì)是司法行為還是行政行為？爭議自行政裁決制度誕生伊始就存在，至今沒有答案。

不同于民事仲裁的一裁終局，當(dāng)事人對行政裁決結(jié)果不服的可依法向法院提起訴訟，可以選擇民事訴訟，也可以選擇行政訴訟。