和太平，陳廣財

（1.廣西大學林學院，南寧 530005；2.廣西國有高峰林場，南寧 530002）

森林資源是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，在維護國土生態(tài)安全中具有核心地位[1]。國有林場是國家重要的戰(zhàn)略資源儲備基地，是區(qū)域生態(tài)體系的基石，在維護國土生態(tài)安全、提升人民福祉、促進綠色發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用[2]。隨著林地資源日顯珍貴，國有林地被周邊群眾非法占用已經(jīng)成為廣西存在的共性問題[3]，在區(qū)直國有林場尤其突出。多年來，各林場履職盡責，采取各種措施，投入大量人力物力，努力保護林地資源，切實維護林場合法權(quán)益，一定程度上防止了國有林地資源和國有資產(chǎn)的流失。林地資源保護工作雖然取得了一定成績，但總體效果仍不盡人意。被侵占的國有林地難以收復(fù)，新增被占林地現(xiàn)象時有發(fā)生，一些地方甚至愈演愈烈。

1 廣西區(qū)直國有林場林地被侵占情況

1.1 被侵占面積

國有林場改革后，廣西共有國有林場145家，林地面積達1 259 867 hm2，其中自治區(qū)林業(yè)局直屬國有林場（以下簡稱“區(qū)直林場”）有13家，林地總面積351 014 hm2，占全區(qū)國有林場場內(nèi)林地面積的27.86%。截止2016年12月，全區(qū)國有林場被侵占林地達141 667 hm2，占全區(qū)國有林場場內(nèi)林地總面積的11.24%，其中區(qū)直林場被侵占林地64 851 hm2，占區(qū)直林場場內(nèi)林地面積的18.48%，占全區(qū)被侵占國有林地的45.78%。廣西區(qū)直國有林場林地被侵占問題十分嚴重。

表1 廣西區(qū)直林場林地狀況及面積Tab.1 Forestland status and area statistics of state-owned forest farms directly under Department of Forestry of Guangxi Zhuang Autonomous Region

1.2 被侵占原因

1.2.1 經(jīng)濟利益驅(qū)動，群眾想占

隨著土地資源的日趨稀缺和林地效益的不斷提升，林場周邊社區(qū)部分群眾以“祖宗山”、“祖宗地”為由，組織人員強行侵占國有林地，形式由單一個別發(fā)展到串聯(lián)群體。

1.2.2 法律意識淡薄，群眾強占

非法侵占國有林地者多屬周邊村民，大多文化程度較低、法律意識淡薄、守法觀念不強，漠視林地的法律權(quán)屬，甚至拒不執(zhí)行法院的林地歸屬判決，依靠地方勢力和宗族勢力長期霸占國有林地。

1.2.3 管護難度大，群眾能占

由于林地在空間存在上屬于特殊的開放性資產(chǎn)，且林地多在交通不便的偏僻山區(qū)，難以實現(xiàn)全天候?qū)崟r監(jiān)控管護，林地很容易被周邊村民侵占。同時，林場護林員工作條件艱苦，工資待遇普遍較低，且多數(shù)屬臨時聘用，護林隊伍難以保持穩(wěn)定，林地管護力量薄弱。

1.2.4 地方處置不力，群眾敢占

一些地方政府和部門地方保護主義觀念較嚴重，對國有林地被侵占案件的查處有時避重就輕或以罰代刑；有些過多關(guān)注維穩(wěn)問題，不敢對侵占林地行為采取強有力措施，要求林場犧牲利益，偏袒村民狹隘利益，產(chǎn)生很大的不良效應(yīng)，導(dǎo)致村民侵占國有林地的現(xiàn)象愈演愈烈。

1.3 侵占形式

1.3.1 零星蠶食

蠶食種植是國有林地被侵占最常見的形式，常見于與農(nóng)地交界的林地周邊，群眾常常利用林場管護漏洞，小面積蠶食開墾，種植甘蔗、玉米、西瓜等農(nóng)作物。

1.3.2 肆意開墾

為搞好場群關(guān)系，林場常常在與集體農(nóng)地交界處留出10～15 m寬的林地，或在國有林地周邊建設(shè)防火帶，但是這些空地極易被村民開墾，群眾通過“燒、砍、拔”和“牧馬放羊”等方式破壞森林植被和新造林地，變林地為荒山荒地，再種上農(nóng)作物，林場事實上對該林地失去“控制權(quán)”。

1.3.3 占地建房

一些國有林地處在城市周邊，常被以各種名義非法侵占用于建設(shè)住宅、飯館、旅游景點等；一些群眾以建設(shè)房屋、祠堂、護林房或其他形式占地建房。

1.3.4 占地建墳

廣西多地尚存土葬習俗，群眾土葬時都會選擇位于“風水寶地”的國有林地，有些甚至通過建造假墳?zāi)箒砬终剂值?。由于不能強行挖墳，而且每次非法建墳占地面積不大而未達到立案標準，致使這種現(xiàn)象屢禁不止。

1.4 被侵占造成的經(jīng)濟損失

侵占林地對國有林場造成重大經(jīng)濟損失，全區(qū)國有林場每年因林地被非法侵占所造成的損失超過12億元，林場每年需消耗大量人力物力財力來處理侵占林地案件，侵占行為也嚴重威脅林區(qū)治安環(huán)境。另外，侵占行為可能產(chǎn)生生態(tài)安全問題和火患問題。

2 國有林地收復(fù)的措施和取得的成效

嚴厲打擊侵占國有林地的違法行為，依法依規(guī)收復(fù)被侵占的林地，是響應(yīng)黨中央和國務(wù)院關(guān)于推進國有林場改革的現(xiàn)實要求。全區(qū)林業(yè)系統(tǒng)高度重視國有林地收復(fù)，自治區(qū)林業(yè)廳專門印發(fā)《廣西開展非法侵占林地清理排查專項行動工作方案》，并聯(lián)合國家林業(yè)局駐廣州森林資源監(jiān)督專員辦事處對林地侵占情況進行督查督辦，各級林場和林業(yè)部門也結(jié)合當?shù)貙嶋H采取措施。

2.1 加強管護，防止林地被侵占

2.1.1 加強巡邏看護

組建專門的護林隊伍，并實行分場領(lǐng)導(dǎo)帶班的巡護工作制度，強化護林守地隊伍和機制保障，及時制止侵占國有林地的違法行為，把林地保護作為分場及有關(guān)職能部門日?？冃Э己撕湍杲K考核的重要內(nèi)容。

2.1.2 加強宣傳教育

采取多種形式向社區(qū)群眾宣傳林業(yè)政策法規(guī)，提高群眾法律意識，努力使其自覺遵守法律法規(guī)，不侵占國有林地資源，力爭把矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

2.1.3 推進森林資源平臺建設(shè)

制作林地“一張圖”資源管護監(jiān)控管理系統(tǒng)，條件較好的林場還為護林員配備巡山記錄儀，并在林區(qū)主要路段安裝監(jiān)控設(shè)備。積極推進森林資源管理信息平臺建設(shè)，推進智慧林業(yè)建設(shè)，逐步實現(xiàn)森林資源動態(tài)監(jiān)管。

2.1.4 營造融洽關(guān)系

積極與周邊社區(qū)群眾加強聯(lián)誼，通過物質(zhì)資助和精神關(guān)愛，幫助社區(qū)改善民生，雇傭當?shù)厝罕?，增加農(nóng)民收入，融洽場群關(guān)系，打造和諧林場。

2.2 加大力度，收復(fù)被侵占林地

2.2.1 創(chuàng)新收復(fù)形式

創(chuàng)新多種收復(fù)措施。如為侵占林地的群眾代辦木材采伐許可證作為交換條件，實現(xiàn)伐木還林，將部分難以收回的國有林地對外承包租賃等。

2.2.2 加強溝通協(xié)調(diào)

主動向地方政府、部門溝通匯報，與當?shù)亓謽I(yè)、公檢法等部門加強協(xié)調(diào)配合，力求消除當?shù)卣胤奖Ｗo主義思想。充分依靠地方老黨員、老村干的威信，教育村民，化解情緒，引導(dǎo)群眾走司法途徑，避免群體事件發(fā)生。

2.2.3 依法嚴厲打擊

聯(lián)合當?shù)厣止布傲终?zhí)法機構(gòu)，嚴厲打擊侵占國有林地行為。對于造成群體性事件的案件，依法訴訟，申請法院強制執(zhí)行，對非法侵占國有林地的行為形成有力威懾。

3 國有林地收復(fù)工作中存在的主要問題

3.1 林區(qū)社會環(huán)境復(fù)雜，影響國有林地收復(fù)

區(qū)直林場林地面積大且分散，有時地跨多個縣份，林區(qū)內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜。隨著林地資源價值不斷上升，群眾以群體對抗執(zhí)法手段搶占林地資源的現(xiàn)象時有發(fā)生，侵占形式趨于多樣化。部分非法侵占國有林地現(xiàn)象源于20世紀七八十年代林地確權(quán)登記工作不夠細致，加之長期未能有效處理，導(dǎo)致現(xiàn)在排查工作量大、整改難度大[4]。

3.2 執(zhí)法難是國有林地收復(fù)的瓶頸

《中華人民共和國森林法》及《中華人民共和國森林法森林法實施條例》規(guī)定，侵占林地10畝（0.67 hm2）以上者應(yīng)依法追究當事人刑事責任，但由于缺乏相應(yīng)的制度配套，導(dǎo)致立案難和追責難。

4 國有林地收復(fù)工作的建議

4.1 抓住機遇，切實搞好被侵占國有林地的收復(fù)工作

為堅決打擊違法占用林地行為，切實加強森林資源保護管理，國家林業(yè)局部署嚴厲打擊非法占用林地等涉林違法犯罪專項行動?！稄V西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強林地保護利用管理工作的意見》明確指出，對被非法侵占的國有林地，國有森林經(jīng)營單位所在地人民政府要組織開展專項清理整治行動，支持國有森林經(jīng)營單位依法收回被侵占林地。建議建立各地各級人民政府與區(qū)直林場保護國有林地的聯(lián)動機制，明確各地各級人民政府的職責，形成國有林地保護的合力，切實保護國有林地資源，防止國有資產(chǎn)流失。

4.2 各級地方政府要高度重視，強化對國有林地收復(fù)支持的力度

國家林業(yè)局要求各省級林業(yè)主管部門“一把手”要親自掛帥，迅速成立組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事協(xié)調(diào)機構(gòu)，研究制定專項行動方案，明確目標、落實責任，分解任務(wù)、細化措施，確保專項行動迅速啟動，扎實推進[1]。根據(jù)自治區(qū)人民政府部署，自治區(qū)林業(yè)局已成立組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事協(xié)調(diào)機構(gòu)，研究制定專項行動方案。各市、縣（城區(qū)）黨委和人民政府應(yīng)全面貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，充分認識當前林地和森林資源保護管理的嚴峻形勢，增強開展國有林地收復(fù)專項行動的責任感、緊迫感，依法依規(guī)加大對本地區(qū)國有林場被侵占林地收復(fù)工作支持的力度，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。

4.3 嚴格執(zhí)法，依法保護森林資源

依法嚴厲打擊，保持打擊非法占用林地和破壞森林資源違法行為的高壓態(tài)勢，加強涉林案件的查處、偵破力度。對重特大案件特別是辦案阻力大的案件，要排除干擾，堅決依法查處，必要時可以通過督辦、異地交辦等方式加大案件查處力度，確保辦案工作順利進行[1]。切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴，依法收復(fù)被侵占的國有林地，全面依法保護森林資源和生態(tài)環(huán)境。