孟 華

(廈門大學 公共政策研究院，福建 廈門 361005)

跨區(qū)域協(xié)作治理在西方政府實踐中由來已久。早在第二次世界大戰(zhàn)結束時期，由于稅基較小導致的財政壓力，美國地方政府就開始嘗試通過區(qū)域間的協(xié)作來維持公共服務提供。[1]225目前，這種跨區(qū)域協(xié)作治理從二十世紀六七十年代盛行的由聯(lián)邦政府項目附加條件約束下的被動協(xié)作，已經(jīng)逐漸演變成地方政府之間的習慣性思維，廣泛存在于現(xiàn)今美國地方政府諸多的公共服務領域中。同樣的，跨區(qū)域的協(xié)作治理在其他西方國家也如火如荼地發(fā)展著。

面對跨區(qū)域協(xié)作治理實踐的演進與日益興盛，西方學者針對這一現(xiàn)象的研究興趣也不斷提高。人們關注的研究主題相當廣泛，力圖從各個不同的角度入手來解讀這一現(xiàn)象。從對區(qū)域政府協(xié)作發(fā)生原理的分析，到對推進協(xié)作治理過程的關注，再到協(xié)作治理績效的評估，研究問題逐漸深入。不過，無論是要理解跨區(qū)域協(xié)作的產(chǎn)生與發(fā)展，還是要評估跨區(qū)域協(xié)作的績效，都必須依賴于合理的跨區(qū)域協(xié)作分析框架，這是跨區(qū)域協(xié)作研究過程中無法回避的問題。

西方學者在建構跨區(qū)域協(xié)作治理的分析框架時，采用了兩種不同的研究路徑。有些學者的分析視角相對具有截面、靜態(tài)化特點，關注跨區(qū)域協(xié)作的整體特征或者構成要素。Leach就基于對協(xié)作性公共管理過程中民主問題的關注，提出了評估協(xié)作民主的規(guī)范性分析框架，從民主的理想狀態(tài)出發(fā)提煉出七大因素：包容性、代表性、非偏性、透明性、審議權、合法性以及授權，是典型的基于協(xié)作特征的分析框架。[2]McGuire則從區(qū)域協(xié)作治理的構成要素入手，認為協(xié)作性公共管理是由協(xié)作結構、協(xié)作管理技能以及協(xié)作公共管理的收益與成本構成的，進而從這三個要素入手進行分析框架的設計。[3]

不過，跨區(qū)域協(xié)作治理本身是過程性的管理活動，僅從這一過程的特征或者要素角度入手進行分析框架設計，難免會面臨特征概括與要素分解難題，出現(xiàn)觀察視角限制導致的特征或要素把握缺失或不準確問題。因此，更多的學者實施的跨區(qū)域協(xié)作研究是從過程視角切入的，他們或者關注協(xié)作過程中的一個環(huán)節(jié)或幾個環(huán)節(jié)，或者關注整個協(xié)作過程?？傮w來看從過程視角入手，就必須要探討三個與過程環(huán)節(jié)相關的問題：跨區(qū)域協(xié)作治理為什么會發(fā)生？協(xié)作治理如何運作？協(xié)作治理產(chǎn)生了怎樣的結果或影響？當然，西方學者不但設計了理解這些過程環(huán)節(jié)的分析框架，也提供了分析協(xié)作治理全過程的整合模型。

一、協(xié)作發(fā)生的分析框架

區(qū)域協(xié)作治理主要是發(fā)生在政府之間的自愿性、共享性橫向合作行為。當然，地方政府間的協(xié)作同樣可以由更高層次政府推動或強加的協(xié)作。無論是否有上級政府的推動，對于其發(fā)生機理的解釋都吸引著西方學者的注意力。雖然學界對于協(xié)作發(fā)生的解釋多種多樣，但是，其研究途徑無外乎關系型和非關系型兩種。非關系型研究途徑為絕大多數(shù)研究者所采用，這種研究途徑可以幫助研究者確定哪些政府想要(或者說可能會)參與到協(xié)作中來，但是，卻相對忽視潛在參與者的特性，因而，無法幫助人們識別出導致政府確實參與協(xié)作的一系列條件。由Gerber等[4]另辟蹊徑開發(fā)出的關系型研究途徑，其首要特征是采用了二元分析方法(dyadic approach)研究成對協(xié)作參與方之間的相互聯(lián)結性，力圖通過分析將成對地方政府聯(lián)結起來的變量，勾畫出區(qū)域協(xié)作的二元現(xiàn)實(dyadic reality)圖景，以幫助人們理解影響地方政府實際參與協(xié)作的條件。[5]

(一)非關系型分析框架

采用非關系型途徑研究區(qū)域協(xié)作發(fā)生的學者，通常力圖識別出一些能夠推動一個地方政府參與到協(xié)作中去的條件，這些條件可能是參與方主觀的相互依賴性[1]、組織管理與空間距離等[6]問題，也可能是在應急管理視角下的問題嚴重性程度[7]等。但是，學界通常認為，制度化集體行動框架(Institutional Collective Action Framework)是理解當前跨區(qū)域協(xié)作治理的前提條件與動因的最有價值的分析框架。該框架識別出了三種整合地方?jīng)Q策過程的因素：(1)權力集中化，即上級或第三方政府要承擔起必要的責任，能夠推動區(qū)域協(xié)作的產(chǎn)生；(2)網(wǎng)絡的嵌入，即協(xié)作各方需要借助于相互間的協(xié)議而不是正式的權力進行協(xié)作，從而保證協(xié)作中各方地位的對等性；(3)相互約束的合同，即協(xié)作方需要通過合同實現(xiàn)相互認可的目標。[注]該分析框架是在Feiock為代表的多位研究者努力的基礎上形成的，對于這一框架的更為詳細的介紹，請參閱Scott L.Minkoff.From Competition to Cooperation:A Dyadic Approach to Inter-local Developmental Agreements[J].American Politics Research,2013,41(2):261-297.

針對該分析框架對正式協(xié)議的關注，學界的支持者還是相當多的。而且，人們還嘗試將協(xié)議建構得更為合理有效，以實現(xiàn)對區(qū)域協(xié)作中搭便車行為的控制。Andrew等人[8]就在制度化集體行動框架基礎上，凸顯深植于地方協(xié)議中的跨區(qū)域協(xié)作的控制機制，進而構造出地方協(xié)議與合作框架。這一分析框架用三個指標檢測政府協(xié)作控制機制的特征：是否有年度服務費計劃，是否有財務報告體系，機構財務記錄是否能提供給第三方進行審計。當然，協(xié)議的約束與控制作用并非只能通過財務條款來實現(xiàn)，Sulan Chen等[9]在研究跨界水資源治理問題時就發(fā)現(xiàn)，國際水資源治理已經(jīng)從“模糊的公約”走向“行動導向的協(xié)議”，更為強調在協(xié)議中明確具體的行動方案，并限定時間框架和資金支持，以切實推進協(xié)議執(zhí)行。

制度化集體行動框架也相當重視上級或第三方政府對區(qū)域協(xié)作所起的推波助瀾作用，認為權力集中化有助于帶來跨區(qū)域的政府協(xié)作。不過，基于上級或第三方政府的推動而實現(xiàn)的政府協(xié)作活動畢竟帶有一定的非自愿色彩，因此，制度化集體行動框架在關注上級推動作用的同時，也強調網(wǎng)絡嵌入作用，從而使得該分析框架能夠符合Hamilton所界定的更高層次的協(xié)作即“政策或治理層面”的合作特點，極大地擴展了該分析框架的可適性。根據(jù)Hamilton的觀點，在“政策或治理層面”的合作中，協(xié)作各方不僅允許許多非政府力量參與到公共服務的生產(chǎn)與提供中來，而且更為關注協(xié)作政策與治理規(guī)劃的制定。[1]228-229制度化集體行動框架就力圖將上級的推動作用與合作網(wǎng)絡中不同力量參與公共服務的提供與生產(chǎn)融合起來，上級政府推動所具有的權力集中化主要是為了保證協(xié)作能夠發(fā)生與運行，網(wǎng)絡中各方的平等互利則更著重于確保協(xié)作運行的順暢性。

(二)關系型分析框架

雖然Gerber等最早采用關系途徑研究區(qū)域協(xié)作發(fā)生問題，但是，真正基于這一途徑進行分析框架設計的是Minkoff。他利用二元分析法將成對的地方政府作為研究對象，進而分析地方政府間能夠達成正式開發(fā)協(xié)議的條件(影響變量)。在他開發(fā)的協(xié)作發(fā)生分析框架中，正式開發(fā)協(xié)議被視為一個復雜的且相互聯(lián)系的政策生產(chǎn)過程，影響成對地方政府實現(xiàn)協(xié)作的變量則是在政策競爭理論、交易成本理論和資源理論的基礎上引導出來的，具體包括：雙方政府發(fā)展政策競爭力的整體水平；雙方轄區(qū)內部的人口、經(jīng)濟類型、收入、種族、黨派構成以及發(fā)展政策方面的差異性；雙方的財政資源、政府建立時間、政府雇員職業(yè)化程度等資源的整體數(shù)量以及非正式網(wǎng)絡的向心性程度。[5]

顯然，與非關系型分析框架不同的是，關系型分析框架關注的不是單個的地方政府，而是成對的地方政府。也就是說，非關系型分析框架中的地方政府是非特指的，可以是任何一個地方政府，研究者關注的是一個地方政府是否可能會參與到與其他地方政府的協(xié)作中去；而關系型分析框架中的地方政府則必然是一對對特定的地方政府，研究者的關注點是這些特定的成對地方政府之間出現(xiàn)協(xié)作的機率有多大。而且，與非關系型分析框架更為關注地方政府外部條件或因素，而相對漠視作為參與主體的政府自身情況相比，關系型分析框架更為關注成對參與者自身因素的情況。而且，從Minkoff的研究過程和研究結果來看，在關系型分析框架中，成對地方政府自身因素是兩個地方政府自身因素的整合加總，而非單個地方政府的自身條件。這說明，關系型分析框架能夠從更為細微的角度研究協(xié)作雙方實施合作的決定性條件。

不過，需要注意的是，關系型分析框架與非關系型分析框架主要是一種研究視角的差異，非關系型分析框架下，也有學者關注了協(xié)作參與方的自身因素，比如通過對城市間在公共服務提供方面實施合作的實證研究文獻的元回歸分析，Bel 和Warner[6]就發(fā)現(xiàn)，專業(yè)化管理水平更高、地理位置上聯(lián)系更為密切且在提供公共服務時受到較多財務限制的城市更傾向于參加到政府協(xié)作中來。顯然，專業(yè)化管理水平與財務限制兩個因素與Minkoff的關系型分析框架內容就有重合，只是非關系型分析框架下，研究者對這些變量的測量都是以單個政府為主體實施的。

二、協(xié)作運行的分析框架

(一)協(xié)作過程分析框架

跨區(qū)域協(xié)作運行不僅是整個協(xié)作過程的一個環(huán)節(jié)，而且協(xié)作運行本身就是一個動態(tài)操作過程，是由不同的小環(huán)節(jié)構成的，每一個小環(huán)節(jié)又包括一系列的協(xié)作行動與協(xié)作產(chǎn)出。相應的，西方跨區(qū)域協(xié)作治理的運行分析模型關注的主要是協(xié)作過程中一個個小環(huán)節(jié)的展開與推進。在此方面，Ring 和Van de Ven所提出的協(xié)作過程分析框架(A process framework of collaboration)是一個非常簡潔清晰的運行分析框架。他們所構建的協(xié)作過程分析模型是典型的循環(huán)運作流程，包括三個相互聯(lián)接的核心環(huán)節(jié)：談判、承諾與實施。在談判環(huán)節(jié)，行動者會通過正式的討價還價或非正式的感知了解而相互作用與影響，并且伴隨著談判的進行，行動者之間開始形成一些共識，從而進入承諾階段；在承諾階段，行動者會簽定正式協(xié)議或合同，形成各方合作的心理契約，并且擁有解決搭便車行為的能力，從而可以達成對未來行動的共同承諾；進入實施階段，行動者通過互動來確保采取一致行動，實現(xiàn)共同承諾。在這一運行過程中，如果承諾能夠以互惠方式實現(xiàn)，協(xié)作者就會擴大雙方的承諾，否則，協(xié)作者會再次談判或者降低承諾。[12]

雖然這一框架清晰明了，但是，它對于三個不同環(huán)節(jié)的描述都過于籠統(tǒng)，無法關注到每一環(huán)節(jié)更為內在的東西，也未能就各環(huán)節(jié)在不同情境下出現(xiàn)的不同策略與行動展開更為詳細的探討。顯然，在協(xié)作過程中，最為關鍵的問題是如何解決合作困境，避免合作中的搭便車行為以及不協(xié)作行為。然而，協(xié)作過程分析框架只是簡單地指出協(xié)作者在承諾階段已經(jīng)擁有解決這一問題的能力，并未深入探討在何種條件下怎樣才能擁有這種能力。

(二)協(xié)作網(wǎng)絡分析模型

對于協(xié)作過程中如何突破協(xié)作困境的研究，許多學者是以網(wǎng)絡中的社會資本理論為基礎展開的。由于社會資本可以根據(jù)其橋梁作用和結合作用而劃分為橋梁資本(bridging capital)與結合資本(bonding capital)，因此，基于這兩種資本就可以構造出協(xié)作過程的網(wǎng)絡分析模型。Berardo[11]就在前人研究的基礎上，將橋梁資本與結合資本組合進其雙因素模型網(wǎng)絡中，并且用星狀結構和閉環(huán)結構展示區(qū)域協(xié)作過程中出現(xiàn)的不同協(xié)作狀態(tài)(見圖1)。根據(jù)Berardo的解釋，結合資本通常意味著，參與者通過密切和重疊的關系相互協(xié)作，易于找到不協(xié)作者并實施懲罰，以降低失控行為的發(fā)生。在兩個閉合結構的強結合模型中，組織在不只一個項目中與其他組織發(fā)生了重疊關系，這種在多個項目中的重疊參與關系是相對穩(wěn)定的，有助于維持組織間的長期合作，避免不合作行為的發(fā)生。而在星狀結構的弱結合資本模型中，多個組織雖然建立了聯(lián)系，但僅限于一個項目，組織間的聯(lián)系無法在其他項目下不斷重復加強，因此社會資本產(chǎn)生的紐帶關系相對較弱。橋梁資本網(wǎng)絡主要用于解決多個主體協(xié)作中存在的相互獨立缺少聯(lián)系的碎片化情況。在橋梁資本網(wǎng)絡條件下，協(xié)作的碎片化問題是通過具有創(chuàng)建聯(lián)系的中心行動者發(fā)揮橋梁作用將網(wǎng)絡的未聯(lián)接部分銜接起來的。在星狀結構的橋梁資本模型中，核心組織通過同時參與多個項目或活動而具有了橋梁資本，從而可以將一個項目中獲取的信息傳播至其他項目中去。

圖1 Berardo的結合資本與橋梁資本雙因素網(wǎng)絡分析模型[11]

顯然，這一協(xié)作網(wǎng)絡分析模型具有類型學的特有優(yōu)勢，能夠促進我們對協(xié)作過程實現(xiàn)多維度的觀察與思考，理解現(xiàn)實中某些協(xié)作網(wǎng)絡進展順利的原因，并且?guī)椭覀儗f(xié)作網(wǎng)絡的運行態(tài)勢做出預測。由于這一分析模型對跨區(qū)域協(xié)作的運行過程具有相當明顯的解釋作用，能夠對Ring和Van de Ven所提出的協(xié)作過程分析模型起到良好的補充作用，因此，在理解協(xié)作運行過程時，將兩個模型相結合將會是不錯的選擇。

三、協(xié)作結果的分析框架

在進行跨區(qū)域協(xié)作的結果分析框架設計時，西方學者通常采用項目評估的常用思維模式，將項目執(zhí)行與項目結果相關聯(lián)，研究項目執(zhí)行是否能夠帶來預期的結果。根據(jù)項目評估領域對結果的認知，它是一個多層次的概念，既包括運行過程結束時的直接產(chǎn)出和最終產(chǎn)出，也包括由產(chǎn)出進一步導致的直接和最終影響。[12]同時，協(xié)作結果經(jīng)常被劃分為社會結果與特定服務或政策領域的結果兩種類別。因此，常見的結果分析框架在構建時既體現(xiàn)出結果的層次性，也關注結果的類別性。Innes和Booher將不同層次的結果與結果的社會影響相結合，借助于政策分析的邏輯模型(Logic Model)，對先后發(fā)生的社會結果進行解析，認為協(xié)作結果可以展現(xiàn)在三個不同層面上：第一個層面是協(xié)作過程的直接結果，包括社會、智力和政治資本的形成、高質量協(xié)議達成以及創(chuàng)新戰(zhàn)略的開發(fā)；第二個層面的影響包括新型伙伴關系、協(xié)作與聯(lián)合行動、共同學習、協(xié)議執(zhí)行、實踐的變革以及視角的變化；第三個層面的影響則包括新型協(xié)作、新的對話方式、新機構等。[13]從中可以看出，該結果分析模型并不關注特定服務的提供，而是將焦點放在協(xié)作活動對組織能力以及協(xié)作網(wǎng)絡建構與提升的影響方面。不過，任何協(xié)作都是基于某些公共服務或者公共事務的協(xié)作，因此，結果分析模型通常需要將社會影響與對特定服務或政策領域的影響結合起來。在此方面， Koontz 和Thomas[14]將多位學者對環(huán)境協(xié)作結果的分析與指標設計努力進行了整合，提出了環(huán)境區(qū)域協(xié)作的產(chǎn)出與結果指標體系。其中的產(chǎn)出指標包括達成的協(xié)議、完成的修復或居住地改善項目、公共政策變化以及實施的教育與推廣活動等，結果指標包括環(huán)境質量感知的變化、地表覆蓋變化、生物多樣性變化、環(huán)境變化的資源消耗水平。顯然，他們提供的指標既包括政策的社會影響，也包括政策本身所導致的環(huán)境影響。不過，由于文章關注的是結果指標的整合與提取，與Innes和Booher就協(xié)作的社會影響所進行的研究相比，更具有碎片化特點，并未提煉出清晰的結果分析框架。相比之下， Nelson等人[15]對于環(huán)境協(xié)作的研究很值得一提。他們首先基于政府間沖突的現(xiàn)實提供了一個“競爭-協(xié)調(coordinated)-合作(cooperative)”連續(xù)統(tǒng)一體的政策分類框架，在此基礎上對環(huán)境政策進行分類，再分別探討不同類型政府間協(xié)作政策的結果。最終他們發(fā)現(xiàn)，在不同類型區(qū)域協(xié)作政策下，降低溫室效應(服務或政策領域影響)與部門就業(yè)情況變動(社會結果)之間存在著差異。

四、協(xié)作過程的綜合分析框架

除了分別從區(qū)域協(xié)作的發(fā)生、運行和結果入手進行跨區(qū)域協(xié)作分析框架設計之外，不少學者還提出了跨區(qū)域協(xié)作的整合模型。這些整合模型在設計時通常采用歷時性的過程視角，只是具體的組合策略有所區(qū)別。有些學者的過程拓展較為簡單，從一般的因果關系入手，采用簡單的三階段因果分析思路進行框架設計；也有學者基于項目或政策評估的邏輯模型對跨區(qū)域協(xié)作分析框架進行復雜建構。

(一)三階段分析框架

三階段因果分析通常包括起因-過程-結果三個階段。Wood和Gray曾基于對《應用行為科學雜志》的“協(xié)作聯(lián)盟：從實踐到理論”?？?篇論文，提煉出一個三階段整合分析框架。這個分析框架將前因、過程與結果三個階段與資源依賴性、法團社會績效/制度經(jīng)濟學、戰(zhàn)略管理/社會生態(tài)、微觀經(jīng)濟學、制度/協(xié)商秩序五個維度組成矩陣。[16]不過，雖然他們的分析框架對前因與結果提供了較為豐富清晰的解釋，過程階段卻仍然處于“黑箱”中。在Wood和Gray的研究基礎上，Thomson和Perry結合后來的研究成果，不但豐富了前因與結果變量，而且對過程“黑箱”進行了詳細探討。他們認為，前因階段包括高度相互依賴性、資源需求與風險共擔、資源稀缺、先前的協(xié)作努力、各參與方資源互補的形勢和事件的復雜性；結果階段則涉及實現(xiàn)預期目標、組織間的工具性交易轉變?yōu)樯鐣度腙P系、新型價值伙伴關系提升了資源平衡能力、采用自治型集體行動解決制度供給、承諾和監(jiān)控難題。根據(jù)他們的理解，過程階段包括五個前后關聯(lián)的因素：治理、行政、組織自主權、相互性以及信任和互惠規(guī)則，這五大因素進而將過程解析為協(xié)作治理過程、協(xié)作行政過程、個體與集體利益整合過程、互惠關系構造過程以及社會資本規(guī)范構建過程。他們指出，治理意味著參與式?jīng)Q策、共享的權力安排以及關注解決問題，雖然協(xié)作中的治理作為一個過程并不是能夠產(chǎn)生“聯(lián)結性”的通用途徑，治理過程中仍然會產(chǎn)生分歧，不過，分歧會在更大的協(xié)作框架下得以解決，并最終實現(xiàn)平衡。行政在協(xié)作中的關鍵作用是確保做好事情，為此，需要尋求正確的行政能力組合方式，尋求建構協(xié)作參與主體之間關系的社會資本。而且，在協(xié)作過程中扮演不同行政角色的參與者，都關注如何將協(xié)作過程中的個人利益與集體利益結合起來，從而觸及到自主權問題。由于協(xié)作中的自主權是自主-責任困境，因此，為了將個體利益與集體利益結合起來就要打造互利關系。作為第四個要素的相互性意味著協(xié)作各方在滿足他人利益的同時未減少個人利益，它強調通過談判從差異性中提煉一致意見，共同尋求共同點。信任與互利規(guī)則維度則是幫助協(xié)作參與方尋求共同點的基礎。[17]不過，目前研究者提供的前因-過程-結果模型的各具體要素之間的過程關聯(lián)性并不明顯，因果關系相對模糊。

(二)復雜分析框架

應當說，三階段分析模型相對清晰地概括出了區(qū)域協(xié)作中的關鍵問題，但是，三階段的劃分過于粗暴，無法將復雜的區(qū)域協(xié)作管理問題的全貌細致地描繪出來，因此，學者們也嘗試著基于政策評估的邏輯模型設計更為復雜的跨區(qū)域協(xié)作治理的分析模型。Bryson等人[18]就從初始條件、過程、結構與治理、環(huán)境條件與限制、結果與責任性等方面力圖捕捉跨部門協(xié)作的全貌，從而提出了用于理解跨部門協(xié)作的分析框架(見圖2)。根據(jù)他們的理解，初始條件涉及一般環(huán)境、部門失敗以及直接的前因影響因素，這些初始條件會直接影響協(xié)作過程、結構與治理，也影響到結果與責任。過程涉及正式與非正式的協(xié)議締結、領導權建立、合法性構造、信任培養(yǎng)和沖突管理規(guī)劃。結構與治理則是整合了正式與非正式的協(xié)作成員、結構化構造(structural configuration)和治理結構的組成部分。過程與結構和治理相互影響，并且都受到權變因素和限制條件的影響，又同時影響著結果與責任性。顯然，這一分析框架對跨區(qū)域協(xié)作的發(fā)展過程有著完整的把握，能夠把多種因素、多個方面都包容進框架中，保證每一步驟的思考都能夠避免簡單粗暴。在初始條件方面，他們不但象其他研究者那樣關注常見的前因變量，還關注到一般性環(huán)境和部門失敗；在過程層面上，不但關注協(xié)作過程中的正式與非正式協(xié)議、領導、信任與沖突等動態(tài)環(huán)節(jié)，而且將靜態(tài)的協(xié)作結構與治理納入到框架中，甚至也未忘記一些權變性因素的影響作用，從而將協(xié)作類型、權力失衡以及競爭性制度邏輯也考慮進來；最后，在結果層面上，他們不但考慮到了協(xié)作產(chǎn)生的不同層次的影響，也能夠在責任角度進行思考，把政治與行政視角下的責任問題放進邏輯框架中。

不過，相比較而言，由Emerson,Nabatchi和Balogh[19]提出的協(xié)作治理綜合分析框架(見圖3)影響更為廣泛。與其他學者相比，他們選擇的治理研究視角更為寬廣，對協(xié)作治理的理解突破了不同公共機構間、不同層次政府之間以及公共、私人和社會領域之間的邊界。在這一研究視角下，他們設計的分析框架具有更為廣泛的包容性，強調公共政策制定中的跨界協(xié)作以及由協(xié)作所導致的行動。該框架的核心是協(xié)作治理體系(collaborative governance regime)，這是一個由協(xié)作動力系統(tǒng)(collaboration dynamics)推動協(xié)作行動繼而循環(huán)運轉的體系。這一協(xié)作治理體系中的協(xié)作動力系統(tǒng)本身也是一個循環(huán)運作的小系統(tǒng)，它由三個相互影響相互作用的因素構成：原則化參與(principled engagement)、共享的激勵(shared motivation)以及聯(lián)合行動能力(capacity for joint action)。這三個動力因素的運作與影響導致協(xié)作行動，而協(xié)作行動的實施反過來也會對協(xié)作動力系統(tǒng)的運作進行修正與調適。在這個核心的協(xié)作治理體系外部，推動協(xié)作治理體系運轉的是一些協(xié)作治理的環(huán)境推動力。由于這些環(huán)境推動力的趨動，協(xié)作治理體系中的協(xié)作動力系統(tǒng)開始運轉，進而促使協(xié)作行動的發(fā)生。協(xié)作治理體系的運作又會對環(huán)境產(chǎn)生特定的影響，并且促使整個協(xié)作治理產(chǎn)生相應的變動與調整。為了保證分析框架的操作性，他們還對框架的三個層次的分析要素(見表1)進行了分解，以實現(xiàn)對協(xié)作過程更為細致的把握。顯然，該框架不但突破了三階段分析框架的粗線條限制，而且，整體上的過程特色更為明顯，整個分析路徑的演進也更為清晰，同時又能夠將不同框架所關注的核心問題容納進來。因此，該框架有著極強的適用性和包容性，它不但能夠涵蓋多個相關的主題，而且研究者還可以根據(jù)研究的側重點而對框架進行相應的取舍，以更好地適用于相關的研究。

圖2 Bryson等的跨部門協(xié)作分析框架[18]

圖3 Emerson等的協(xié)作治理綜合分析框架

協(xié)作治理體系協(xié)作動力系統(tǒng)產(chǎn)出協(xié)作結果維度/成分系統(tǒng)環(huán)境趨動力原則化參與共享的激勵聯(lián)合行動能力協(xié)作行動影響適應性調整組成成分資源條件政策合法框架先前解決問題失敗政治動力/權力關系網(wǎng)絡聯(lián)結性沖突水平/信任社會-經(jīng)濟/文化健康與多樣性領導權結果激勵相互依賴性不確定性發(fā)現(xiàn)界定審議決定相互信任相互理解內部合法性共同承諾過程/制度安排領導權知識資源依賴于環(huán)境但可能包括:強化支持實施政策、法律或規(guī)定調動資源安排人員執(zhí)行/允許建設/清理采用新管理實踐監(jiān)督實施強化遵從依賴于環(huán)境,但目標是在系統(tǒng)環(huán)境下改善先前存在的條件系統(tǒng)環(huán)境變化協(xié)作治理體系改善協(xié)作動力系統(tǒng)改善

五、研究評價

從西方區(qū)域協(xié)作分析框架的研究情況來看，這些分析框架包羅萬象，而且隨著研究的發(fā)展能夠不斷深入，形成對協(xié)作過程不同方面以及總體情況的深度解讀。而且，西方學者在開發(fā)區(qū)域協(xié)作的理論分析框架時，多采用了實證分析方法對框架進行設計與驗證，因此，框架本身的解釋力是很強的，在現(xiàn)實的區(qū)域協(xié)作中有很大的應用空間。應該說，無論是關注過程中不同環(huán)節(jié)或不同要素的解構，還是力圖對協(xié)作過程中前后各環(huán)節(jié)之間的關聯(lián)性與順承性進行總體的把握與分析，西方學者所構建的跨區(qū)域協(xié)作治理分析框架都能夠幫助研究者對區(qū)域協(xié)作治理問題展開深入研究，也能夠推動實踐者對區(qū)域協(xié)作活動的理解。

不過，西方現(xiàn)有理論分析框架研究中仍然存在著一定的問題。從過程視角來看，區(qū)域協(xié)作治理的三個環(huán)節(jié)的研究進度是不一致的。對于區(qū)域協(xié)作的源起是區(qū)域協(xié)作治理研究開始時人們就會關注的一個話題，因此，目前西方學術界對區(qū)域協(xié)作治理趨動因素的研究成果相當多，許多實證研究成果能夠幫助我們理解這一現(xiàn)象為何會發(fā)生以及如何發(fā)生。同時，由于結果層面的可觀察性最強，協(xié)作產(chǎn)出或影響經(jīng)常具有明顯的可測量性，因此，學者們提供的結果分析框架也相當清晰。相比之下，協(xié)作運行或者說過程環(huán)節(jié)的分析仍然相對薄弱，雖然學界努力揭開運行過程的黑紗，但是，無論是從縱向歷時角度去探討還是從橫向要素角度去分析，現(xiàn)在學界提供的過程分析模型對于深入理解和分析協(xié)作運行的過程仍然不夠充分，并不存在得到學界普遍認可的相對完善的運行過程分析模型。

同時，雖然西方區(qū)域協(xié)作治理的分析框架應用空間廣泛，但是，在實際應用中仍然需要注意分析框架與研究目的和研究背景的匹配性。

區(qū)域協(xié)作分析框架與研究目的之間的匹配性問題典型地表現(xiàn)在利用框架實施協(xié)作績效評估的情況下。雖然目前的分析框架特別是綜合分析框架主要是基于政策或項目評估的邏輯模型延伸出來的，但是，現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)作治理分析框架關注的仍然是框架對于協(xié)作現(xiàn)象的描述作用，著重于框架的敘事功能，其主要開發(fā)目的在于幫助研究者理解區(qū)域協(xié)作治理的發(fā)生、演變與影響。因此，現(xiàn)有的分析框架總體上都相對宏觀，框架中提供的指標比較粗略、概括性強。運用現(xiàn)有的分析框架對區(qū)域協(xié)作現(xiàn)象進行分析與理解是沒有問題的，但是，如果要利用現(xiàn)有框架實現(xiàn)對區(qū)域協(xié)作治理的評估還需謹慎，這是因為現(xiàn)象解釋與對現(xiàn)象測量是兩個不同的概念，如果試圖對協(xié)作治理績效進行評估，還需要強化分析框架的可測量性。也就是說，必須先將分析框架細化，這樣才能將框架中各因素用可測量的指標予以操作化。

分析框架與研究背景之間的匹配性其實是一個選擇問題。西方學者在設計協(xié)作分析框架時通常根據(jù)研究需要選用不同的研究視角或切入點，從而使得各框架的解釋力受到這些視角或切入點的限定。這就意味著，我們在使用研究框架分析區(qū)域協(xié)作問題時，需要結合特定的情況進行選擇。比如協(xié)作發(fā)生的分析框架類型之間的差異就暗示，當我們的研究目的是觀察零散的地方政府是否會參與到既定的協(xié)作網(wǎng)絡中去，那么選擇非關系型分析框架就可以滿足研究需求；如果需要分析特定地方政府之間是否能夠產(chǎn)生協(xié)作，那么關系型分析框架則更為恰當。再比如，當我們需要借助綜合分析框架研究區(qū)域協(xié)作整體過程時，如果能夠獲取的信息相對有限，可采用三階段的簡單分析框架，若要對協(xié)作進行更為深入的分析，那就必須借助于復雜的過程分析模型。

分析框架與研究背景的匹配繞不開其在中國背景下的應用問題。那么，這些理論分析框架是否適用于中國的跨區(qū)域協(xié)作實踐呢？答案是肯定的。西方學者提出的理論分析框架總體上都具有明顯的理論概括性，框架各構成要素比較宏觀，能夠避免不同國家國情的限定性，具有普適性特點。當然，在具體應用這些框架時，也要注意兩種情況。首先，要素層次比較多的分析框架，底層要素可能有一定的限定性，需要在使用時加以調整。比如協(xié)作治理綜合分析框架的第一層和第二層要素相對宏觀，使用中不存在普適性的難題，但是，從作者提供的第三層要素來看，個別要素不太符合中國國情，如系統(tǒng)環(huán)境下的“文化健康與多樣性”就更適用于美國、加拿大這種移民較多的國家。其次，要素設計相對微觀的分析框架其個別要素也可能會存在西方特色，需要在使用中加以調整。雖然絕大多數(shù)分析框架的主體分析要素并不具有國別的限定性，但是，仍然存在個別具有西方特色要素的分析框架，那些要素基于西方國家的政治或行政以及社會現(xiàn)實提煉出來，與我國國情有相當明顯的出入。比如在協(xié)作發(fā)生的關系型分析框架下，雙方轄區(qū)的黨派差異性這一要素就明顯帶有美國特色，使用該框架研究中國實踐時，需要刪除此要素。