朱晨芙，何凱欣

（河海大學(xué)，南京 211100）

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化速度不斷加快，越來越多的農(nóng)村土地被征用，這也帶來了一大批失地農(nóng)民［1］?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提到，在強化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)的前提下，到2020年全國新增建設(shè)用地占用耕地將達到300萬hm2，屆時中國失地農(nóng)民數(shù)量又將激增［2］。與此同時，中國的老齡化進程加快，相關(guān)研究報告顯示，到2014年底，中國65歲以上老年人口已經(jīng)達到1.38億，占總?cè)丝诘?0.06%，預(yù)計到2020年，60歲以上的老年人口數(shù)量將達到2.5億。隨著農(nóng)村土地的征用以及老齡化社會的到來，農(nóng)村失地老年人的問題更應(yīng)該得到社會關(guān)注。一方面，農(nóng)民具有經(jīng)濟上的低收入性、生活上的貧困性、政治上的低影響力和心理上的高度敏感性，是社會的弱勢群體；另一方面，江蘇省南通市人口老齡化呈現(xiàn)出了發(fā)展速度快、峰值相當高的特點，老齡化進程加快。有研究對農(nóng)村老年人失地前后的現(xiàn)狀對比發(fā)現(xiàn)，其失地后經(jīng)濟收入穩(wěn)定，但來源減少；與城市老年人相比，生活方式不同；其居住環(huán)境改善，但家庭矛盾增多；文化價值觀不同，生活狀況堪憂。

1 失地老年人的概念界定

叢旭文［3］認為失地農(nóng)民指的就是在工業(yè)化和城市化進程中，由于征地而失去土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，即失去了原有集體經(jīng)濟組織農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)，但未能納入城鎮(zhèn)社會保障體系中的農(nóng)民。馮曉平［4］將失地農(nóng)民概念界定為：由于城市化建設(shè)或其他原因的征地需要，被迫或者主動地放棄土地而又暫時無法成為正式市民的那部分農(nóng)民，他們可能已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非，可能尚未農(nóng)轉(zhuǎn)非，這是一種處于農(nóng)民和市民之間的中間狀態(tài)，失地農(nóng)民是對這部分人臨時身份的總稱。

按照國際規(guī)定，65周歲以上的人確定為老年人，而在中國，60周歲以上的稱為老年人。失地老年人則是由于城市化或工業(yè)化等原因的征地需要，被迫或者主動放棄土地，居住在征地補償安置社區(qū)中的60周歲以上人群。

2 調(diào)查對象基本特征描述

本研究的調(diào)查對象為江蘇省南通市港閘區(qū)X社區(qū)的失地老年人，共發(fā)放問卷100份，收回有效問卷100份。同時，在100名失地老年人中選取了10名老人進行了除問卷調(diào)查外的個案訪談，得出失地老年人基本情況。

X社區(qū)的失地老年人大多為原南通市港閘區(qū)幸福鄉(xiāng)村民，2012年被征地的同時進行了房屋拆遷，2015年村民們陸續(xù)入住X社區(qū)。98%的老年人遷入X社區(qū)已有3年，2%的老年人遷入該社區(qū)少于3年。從性別上來看，老年人中男性為38人，女性為62人。其平均年齡為74.7歲。從文化程度來看，老年人中文盲為38人，小學(xué)文化為49人，初中文化為11人，高中或中專文化為2人。子女數(shù)為2個及2個以上的老年人占調(diào)查人數(shù)的72%，只有1個子女的占28%。從健康狀況來看，老年人中身體較為健康的占19%，身體狀況一般的為54%，身體狀況較差的為27%。從征地前職業(yè)來看，有46%的老年人原本是純農(nóng)民，其他的失地老年人原來不僅擁有土地，自己也有一份另外的工作，其中，43%的老年人曾經(jīng)為企業(yè)職工，3%的老年人為企事業(yè)單位員工，8%的老年人為個體戶。

3 失地老年人社會生活現(xiàn)狀

3.1 失地老年人的收入狀況

3.1.1 月收入 X社區(qū)失地老年人的月收入情況見圖1。根據(jù)圖1可知，X社區(qū)失地老年人月收入在1000～2 000元的接近半數(shù)，略高于月收入2 000～3 000元的老年人數(shù)量，還有11%的老年人月收入超過3 000元。自2016年7月1日起，南通市港閘區(qū)城市居民最低生活保障標準調(diào)整為每月620元／人，X社區(qū)失地老年人的收入全部在南通市港閘區(qū)城市居民最低生活保障標準之上，因此若非家庭有特殊困難，失地老年人的基本生活是能夠得到保障的。

圖1 X社區(qū)失地老年人的月收入情況

3.1.2 主要收入來源 X社區(qū)失地老年人的收入來源情況見圖2。根據(jù)圖2可知，X社區(qū)失地老年人收入的兩大主要來源是養(yǎng)老金和政府的征地補貼，其次是房租收入和家人補貼的收入，還有少部分老年人通過再就業(yè)（通常是開墾荒地種菜買賣）和投資獲得一定的收入?？梢?，失地老年人的收入來源大多較為穩(wěn)定，他們極少以風險性的投資獲取收益。此外，原本是企業(yè)職工并繳納過養(yǎng)老保險的老年人收入大多在2 000～3 000元，原本為純農(nóng)民或者未繳納過養(yǎng)老保險的職工的主要收入來源是政府征地補貼，大多在1 000～2 000元。

圖2 X社區(qū)失地老人的收入來源情況

3.1.3 養(yǎng)老保險 X社區(qū)失地老年人養(yǎng)老保險參加狀況見圖3。根據(jù)圖3可知，X社區(qū)43%的失地老年人參加了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，還有2%的老年人參加了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險。有45%的失地老年人沒有參加過養(yǎng)老保險。可見，參加養(yǎng)老保險的失地老年人大多是在企業(yè)工作或是機關(guān)事業(yè)單位職工，單純是農(nóng)民的老年人參加養(yǎng)老保險的意識不強。沒有老年人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險。

圖3 X社區(qū)失地老年人養(yǎng)老保險參加狀況

3.1.4 醫(yī)療保險 X社區(qū)失地老年人醫(yī)療保險參加狀況見圖4。根據(jù)圖4可知，X社區(qū)失地老年人有90%參加了醫(yī)療保險，10%的失地老年人沒有參加過醫(yī)療保險。可見，X社區(qū)失地老年人的醫(yī)療保險繳納率較高，但還并沒有完全覆蓋。參加醫(yī)療保險的老年人中38%參加的是城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，52%的老年人參加的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。沒有人參加商業(yè)醫(yī)療保險、津貼給付型醫(yī)療保險和費用型醫(yī)療保險。

圖4 X社區(qū)失地老年人醫(yī)療保險參加狀況

3.2 失地老年人遷入社區(qū)后的生活水平狀況

X社區(qū)失地老年人遷入社區(qū)后的生活水平變動情況見圖5。根據(jù)圖5可知，X社區(qū)93%的失地老年人認為生活水平提高了，只有7%的失地老年人認為遷入社區(qū)后生活水平降低了。這說明大部分的失地老年人認為搬入社區(qū)后的生活水平是提升的，也反映了社區(qū)生活有優(yōu)于農(nóng)村生活的部分。

X社區(qū)失地老年人生活水平提升方面情況見圖6。根據(jù)圖6可知，93名認為生活水平提高了的X社區(qū)失地老年人認為，收入增加是生活水平提高最重要的方面，其次是社區(qū)生活環(huán)境整潔舒適，再次是交通便利，最后是公共服務(wù)設(shè)施齊全?？梢?，收入是失地老年人最關(guān)心的方面，也是影響他們生活水平最重要的因素。

圖5 X社區(qū)失地老年人遷入社區(qū)后的生活水平變動情況

圖6 X社區(qū)失地老年人生活水平提升方面

X社區(qū)失地老年人生活水平下降方面情況見圖7。根據(jù)圖7可知，7名認為生活水平下降的X社區(qū)失地老人認為，支出增加是造成生活水平下降最重要的方面，其次是鄰里關(guān)系陌生，再次是集中住房樓層較高，不易親近自然，還有1名老人認為社區(qū)的房屋格局不如過去獨門獨戶的農(nóng)村生活舒適。與收入相對應(yīng)的，支出也是老年人比較重視的方面。

圖7 X社區(qū)失地老年人生活水平下降方面

4 X社區(qū)現(xiàn)有的社會服務(wù)狀況

4.1 社區(qū)社會服務(wù)狀況

X社區(qū)失地老年人接受過社會服務(wù)的比例較低，有近80%的老年人沒有接受過社會服務(wù)，僅有20%左右的失地老年人接受過社會服務(wù)。筆者在調(diào)查過程中了解到，接受過社會服務(wù)的失地老年人接受社會服務(wù)的形式僅僅是參加社區(qū)組織的簡單健康講座或者廣場舞。大部分老年人覺得社區(qū)活動給他們的生活帶來了樂趣，在一定程度上能緩解孤單，希望社區(qū)能多進行些社會活動來豐富自己的生活，如果有社區(qū)活動會積極參與；也有很多老年人希望社區(qū)活動的宣傳力度能再大一些，能夠讓他們及時知道并參與其中；同時希望能提供一些滿足老年人需求的社會服務(wù)，如助醫(yī)服務(wù)、法律援助服務(wù)等。

4.2 失地老年人社會服務(wù)存在的問題

社會服務(wù)數(shù)量較少，服務(wù)內(nèi)容較為單一。X社區(qū)經(jīng)常開展的社會服務(wù)形式為講座以及座談會，前期宣傳較少，很多老年人并不知道，同時他們也認為講座以及座談會的活動形式比較枯燥無趣，增加活動數(shù)量、增強活動宣傳力度和社會服務(wù)提供人員的素質(zhì)是失地老年人認為當前社會服務(wù)最需要改進的三大方面［5-7］。此外，部分服務(wù)制度僵化，變通性不強，部分居委會工作人員態(tài)度消極，對待基層工作不認真；社區(qū)法律援助缺失，難以滿足老年人的需求。

5 X社區(qū)失地老年人社會保障對策分析

5.1 培養(yǎng)專業(yè)社會服務(wù)組織和人才

鼓勵在X社區(qū)內(nèi)成立助老服務(wù)組織，開展專業(yè)服務(wù)。聯(lián)合政府以及專業(yè)社工隊伍的力量，在成立組織以及開展服務(wù)方面進行努力，引進社會工作專業(yè)人才，既讓社工專業(yè)人才在助老服務(wù)組織中發(fā)揮所長，又能使得助老服務(wù)組織更加專業(yè)，從而助力針對失地老年人的一系列服務(wù)政策落實。

同時開展社區(qū)工作培訓(xùn)，提高X社區(qū)服務(wù)人員素質(zhì)。居委會是中國的基層群眾性自治組織，社區(qū)居委會工作人員的素質(zhì)關(guān)系到整個基層工作的質(zhì)量?？梢酝ㄟ^社會組織中的專業(yè)社工為X社區(qū)的居委會工作人員開展培訓(xùn)，系統(tǒng)地講解社會工作中的個案工作方法、小組工作方法和社區(qū)工作方法，培養(yǎng)社區(qū)居委會工作人員的社會工作價值觀。

社工隊伍建設(shè)和社會政策倡導(dǎo)是提高失地老年人社會服務(wù)水平必要的前期準備，而滿足失地老年人的需求，使之切實感受到被社會關(guān)愛，則需要針對失地老年人需求開展專業(yè)社工服務(wù)，社會組織和社工在此時承擔的是服務(wù)提供者和資源鏈接者的角色［8，9］。對于X社區(qū)的失地老年人。可以從以下4個具體方面著手：前中后調(diào)研相結(jié)合，準確把握服務(wù)項目的整個過程；組建社區(qū)融入小組，幫助失地老年人適應(yīng)社區(qū)，緩解孤獨感；增強社區(qū)服務(wù)能力，提高老年人活動質(zhì)量；鏈接律師事務(wù)所，滿足失地老年人的法律援助需求。

5.2 建立土地長效補償機制

黃朝明等［10］提出可以建立“無地農(nóng)民社保基金”，作為土地征用補償?shù)妮o助手段，用作失地農(nóng)民的社會保險開支。孟令琳［11］則提出改變當前一次性補償?shù)姆绞?，建立連續(xù)性的補償機制，讓失地農(nóng)民獲得土地征用后經(jīng)營收益的分紅，或者匯入農(nóng)民的社保；城鎮(zhèn)居民社會保障體系應(yīng)當惠及失地農(nóng)民，使失地農(nóng)民真正融入城市。公共服務(wù)是政府彰顯其公共性的實現(xiàn)手段，在管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)突出政府的公共服務(wù)職能，提高政府對公共物品與服務(wù)的供給能力與水平，逐步推進公共服務(wù)均等化。由于中國實行城鄉(xiāng)二元分割體制，農(nóng)民長期被排除在社會保障體系之外，土地作為惟一的保障資源對于農(nóng)民而言十分重要，它是農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老保障，但失地農(nóng)民所得的有限的貨幣賠償無法為其提供可靠的生活保障［12］。因此，政府可以從改善失地農(nóng)民的生活狀況入手，在土地收益分配中適當提高貨幣補償標準，滿足失地農(nóng)民的現(xiàn)實需求，并且兼顧失地農(nóng)民對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的長遠需求［13］。

5.3 提高政府政策關(guān)注度

提升失地老年人社會服務(wù)水平，提高失地老年人生活質(zhì)量，需要政府提高對失地老年人的關(guān)注度，在政策上給予扶持，社會組織和社工在其中扮演的是政策倡導(dǎo)者的角色。各級政府應(yīng)切實落實地方養(yǎng)老政策，增加公益事業(yè)的投入。2011年，國務(wù)院頒布了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》；中央十八部委又聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》；2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，可見政府對于養(yǎng)老事業(yè)是十分重視的。然而宏觀的政策意見在具體地區(qū)進一步落實的時候依然會面臨很多的挑戰(zhàn)。應(yīng)大力推進醫(yī)保制度改革，滿足老年人醫(yī)療需求。社會組織和居委會工作人員可以通過上門訪談的方式，向失地老年人宣傳醫(yī)保制度的優(yōu)勢，幫助自信身體健康不需要或者不相信醫(yī)療保險的老年人轉(zhuǎn)換認知，提高其醫(yī)療保險參與率；建立醫(yī)保彈性準入制度，切實應(yīng)對老年人需要，通過建立更加靈活的準入原則，對確實需要社會服務(wù)的老年人放寬標準，切實滿足老年人需求，保障老人基本生活，達成為老年人服務(wù)的最初目標。

5.4 增強社會服務(wù)創(chuàng)新意識

王彩芳［14］建議，對于集中安置的失地農(nóng)民，可以以社區(qū)為平臺，增強其擴大社交網(wǎng)絡(luò)的意識和能力。另外，利用大眾傳播媒介促進城市居民盡快接納失地農(nóng)民，從而幫助失地農(nóng)民更好地從農(nóng)民身份過渡到市民身份［15，16］。社區(qū)工作人員可以通過開展小組活動，擴大失地老年人的交際圈，增添其生活的樂趣，有助于解決失地老年，人的社區(qū)融入問題，緩解老年人孤獨感。但小組活動參與人數(shù)有限，受益人群只是失地老年人當中的一部分。為惠及整個社區(qū)的失地老年人，可以增加大型活動的數(shù)量，并不斷學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進的社會服務(wù)經(jīng)驗，努力增強服務(wù)創(chuàng)新意識，提高活動的質(zhì)量。

健康狀況是老年人最關(guān)注的問題之一，X社區(qū)的失地老年人也不例外。X社區(qū)當前開展的健康講座的確符合失地老年人對于健康常識的需求，但因為控制場面、減少成本，宣傳活動只對少部分老年人開放的方式不可取。為了擴大宣傳范圍，可以增加講座次數(shù)，將2周1次的健康講座增加為1周1次，讓更多的失地老年人享受到免費健康檢查和咨詢服務(wù)?？紤]到失地老年人的體能問題，可以盡量安排一些室內(nèi)的、不需要消耗太大體力的活動，如斗蛋、趣味釣魚等。