何佳艷

養(yǎng)老金事關國計民生。今年政府工工作報告中關于養(yǎng)老金政策改革的亮點有二：一是加快推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，推動實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌;二是從今年5月1日起，將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例從19%下調至16%。

而社保降費的意義之一，被認為是為養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。那么養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的意義何在？目前進展如何？對個人養(yǎng)老會產(chǎn)生哪些影響？

養(yǎng)老統(tǒng)籌30年攻堅

何為養(yǎng)老統(tǒng)籌？這要從我國養(yǎng)老金制度的設計說起。1997年，國企改革正經(jīng)歷關鍵時刻，當時首要目標是建立能使企業(yè)職工退休的制度，以便國企改革順利實施，因此改革過程中，由于中國財政體制以及當時改革重點等多種原因，養(yǎng)老金實行縣市統(tǒng)籌。這種模式的優(yōu)點在于，地方財政收支養(yǎng)老金能夠更貼合當?shù)氐膶嶋H情況。

但隨著人口老齡化及流動性加劇，養(yǎng)老金的區(qū)域不平衡、部分地區(qū)收不抵支的問題日益凸顯。全國職工養(yǎng)老保險基金累計結余的一半以上集中在東部少數(shù)幾個省市，目前負擔最重的省平均1.33個參保勞動者負擔一個退休者，負擔最輕的省平均9.74個參保勞動者負擔一個退休者。因此，必須通過更高層次的統(tǒng)籌來增強養(yǎng)老基金抗風險能力。

提高養(yǎng)老統(tǒng)籌層次，有助于均衡區(qū)域間企業(yè)和個人負擔，降低財政兜底保障的風險，促進更加公平的市場競爭環(huán)境，并為降低繳費率騰挪空間，服務產(chǎn)業(yè)結構轉型升級和經(jīng)濟發(fā)展。

中國社科院世界社保研究中心研究員孫永勇認為，從主觀層面來看，省級統(tǒng)籌說白了就是要求資金結余多的地市，拿出一部分支援養(yǎng)老保險支付壓力較大的地市，地方不再享有多余資金的支配權，這是省內(nèi)各地區(qū)之間利益調整的間題。

從1987年國家經(jīng)濟體制改革委員會（以下簡稱為“國家體改委”）、勞動人事部提出有條件的地方可以進行養(yǎng)老保險全省統(tǒng)籌的試點算起，推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的過程，至今已超過30年。

30年間，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的時間線經(jīng)歷過幾度延宕。國務院曾提出1998年底實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的日標，這是國務院文件首次明確省級統(tǒng)籌的時間表;2007年，國務院再次提出養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的期限在2009年底完成。

2018年6月，人力資源和社會保障部副部長游鈞在國務院政策例行吹風會上表示，我國2020年要全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打好基礎。由如此可見，全國范圍內(nèi)的省級統(tǒng)籌至今仍未實現(xiàn)。

少數(shù)省市實現(xiàn)省級統(tǒng)籌

攻堅30年，目前養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌在各省市具體進展如何呢？

2007年，國務院提出養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的期限在2009年底完成時，勞動和社會保障部、財政部給出的省級統(tǒng)籌標準是“統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險繳費、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險待遄、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險基金使用、實行省級基金預算、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險業(yè)務規(guī)程”。

2009年底，人社部宣布我圍31個省份和新疆生產(chǎn)建設兵團全面建成養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，但在武漢科技大學：金融證券研究所所長董登新看來，這只是一種名義上的“省級統(tǒng)籌”，它并未實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)收統(tǒng)支，而只是在省級政府建立了一個調劑金專戶。

對照2007年的“六個統(tǒng)一”標準，全國人大常委會委員、中國人民人大學教授鄭功成認為，截至2015年，僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等少數(shù)省市區(qū)實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，大多數(shù)省、自治區(qū)還停留在建立省級、地市級調劑金階段，個別省甚爭連省級調劑金也未建立。

“推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌之所以如此艱難，最根本的問題在于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的嚴重布歐昂平衡，以及區(qū)域之間的人日齡結構、養(yǎng)老金待遇差距等客觀托于經(jīng)濟發(fā)展水平，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距較大的情況下，很難實現(xiàn)省級統(tǒng)等，因此部分省份迫不得已地選擇了省級州劑。

201 8年6月13日，國務院發(fā)布《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中，央調劑制度的通知》，從“通知”條款及人社部答記者問的相關內(nèi)容，可以梳理出盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌“三步走”的思路及實施步驟：第一步，從2018年7月1日開始正式實施中央調劑制度。中央調劑的主要思路是按各省職工均工資和在職應參保人數(shù)確定上解的基礎，按各省退休人數(shù)和全國人均撥付額向省級統(tǒng)籌基金下?lián)苤醒胝{劑基金，適度均衡省際負擔;第二步，2020年底全面實現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，也就是實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)收統(tǒng)支，結束地級市或縣（市）統(tǒng)收統(tǒng)支的歷史;第三步，從2021年開始，正式實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌（全國統(tǒng)收統(tǒng)支），這是最后的“臨門”一腳”。

值得一提的是，這份“通知”明確，在實施中央調劑金撥付以及中央財政補助后，各省養(yǎng)老保險資金缺口由地方政府承擔，而省級政府是責任主體。

業(yè)內(nèi)認為，類似舉措可倒逼省級政府盡快構建養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌模式，只有實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，才能為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。

全國統(tǒng)籌藍圖展望

今年兩會上，鄭功成表示：“養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的條件正不斷趨于成熟?！?/p>

鄭功成的判斷依據(jù)，一是中央調劑正在加大力度，今年養(yǎng)老保險基金的中央凋劑比例將從3%提高至3.5%。數(shù)據(jù)姐示，2018年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑基金總規(guī)模是2422.3億元，實際籌額撥付610.3億元。鄭功成認為，去年確定的養(yǎng)老金中央調劑金制度，是基本養(yǎng)老保險從地區(qū)分割邁向全國統(tǒng)籌的第一步。其釋放出的信號是，基本養(yǎng)老保險制度是國家的制度，而非地方的制度，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌勢在必行，它將確保勞動者在全國范圍內(nèi)不因為自由流動而在享受同樣公平的養(yǎng)老金權益上受到損失，真正實現(xiàn)制度公平。

二是今年企業(yè)養(yǎng)老保險費率降低到16%，不僅減輕了企業(yè)負擔，也為基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌、實現(xiàn)統(tǒng)一繳費率創(chuàng)造了條件?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的核心要義是統(tǒng)收統(tǒng)支，各地必須統(tǒng)一費率，而現(xiàn)行費率卻是各地差異不小，有的地方單位繳費率是20%，有的是19%，而廣東、浙江是14%，這次國家將高于16%以上費率的地區(qū)統(tǒng)一降至16%，為實現(xiàn)全國統(tǒng)一費率打下了基礎。

三是今年國有資本劃轉充實養(yǎng)老保險基金的力度必定超過去年，從而有利于整體上行調控。

四是省級統(tǒng)籌加快推進，也為全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)創(chuàng)造了更好條件。

展望未來，鄭功成認為，當務之急是要統(tǒng)籌推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，同省同待遇同費率，清理規(guī)范養(yǎng)老保險繳費政策，統(tǒng)一社保費征繳主體等配套改革，為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。在穩(wěn)步實施中央調劑金制度基礎上，盡快明確養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的時間表和路線圖，存國家層面統(tǒng)一養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分的繳費率，加強養(yǎng)老保險費用征繳的剛性約束，對養(yǎng)老保險基金實行全口徑的全國統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)國家統(tǒng)一預算、各省分賬管理。

在養(yǎng)老金發(fā)放方面，鄭功成表示，2016年以前，我國養(yǎng)老金保持10%左右的增速，這其中帶有歷史性補償成分。隨著社會經(jīng)濟形勢的變化，歷史性補償將終結，以后要建立正常增長機制，就要充分考慮物價變動情況、經(jīng)濟增長情況、在崗職工工資增長情況等，確立一個科學調整的公式，每年或者每兩年自動調節(jié)，以合理適度增長，保障退休人員分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，同時也給所有老年人提供穩(wěn)定安全的預期。