張 雷

（山西中量工程咨詢管理有限公司，山西 太原 030002）

對于咨詢工作而言，無論是投融資、全過程、造價、招標采購各專業(yè)，還是每個單項業(yè)務(wù)，都需要首先明確邊界條件，這里的邊界條件有多重含義，對委托方和咨詢方而言，是權(quán)利義務(wù)、工作范圍、咨詢服務(wù)費用，對具體業(yè)務(wù)而言，則是業(yè)主的核心需求和目標、合同的核心條款。本文針對大家普遍關(guān)心的業(yè)主核心需求、目標、合同核心條款展開討論，希望拋磚引玉，提高業(yè)務(wù)水平。

1 什么是邊界條件

顧名思義，就是關(guān)鍵條件，財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行） 的通知》 （財金〔2014〕113 號） 的解釋比較直接清晰。

以此定義類比推論，對于投融資類（PPP、特許經(jīng)營等），所謂邊界條件就是要解決以下問題：

1） 資產(chǎn)權(quán)屬——你的還是我的，如果不是我的，如何移交？2） 權(quán)利義務(wù)——你應(yīng)該得到什么，應(yīng)該做什么事，我應(yīng)該得到什么，應(yīng)該做什么事，雙方互相配合的事項是什么？3） 工作成果是什么——公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，以及應(yīng)該達到的標準和工作內(nèi)容，對于特許經(jīng)營類，還包括特許經(jīng)營的地理范圍、時間范圍、收費對象。4） 時間是多少年——建設(shè)期、運營期的期限。5） 花多少錢——總投資（包括建安費、設(shè)備購置費、二類費用、基本預(yù)備費、建設(shè)期貸款利息、流動資金），每年運營的成本。6） 收入多少——誰付費，是政府還是使用者，付費的標準是多少，怎么付費，達到什么標準才能付費。7） 風(fēng)險如何分配——你承擔(dān)什么風(fēng)險，我承擔(dān)什么風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險是什么，風(fēng)險發(fā)生的時候費用怎么承擔(dān)。8） 怎么調(diào)價——運營期間價格如何調(diào)整，調(diào)整的因素、幅度、調(diào)價觸發(fā)條件、調(diào)價公式。9） 怎么保證各自履約——是否設(shè)保函，保函的金額、種類、兌取保函的觸發(fā)條件。10） 合同結(jié)束怎么辦——正常結(jié)束還是非正常結(jié)束，非正常結(jié)束如何處置，是否續(xù)約。11） 違約了怎么處理。12） 爭議如何處置——協(xié)商？仲裁？訴訟？

對于招標采購，還涉及誰來干，選擇的標準是什么，怎么選。

對于造價咨詢，涉及如何確認、如何計量，如何支付。

2 如何提出邊界條件

1） 大思路是因果分析法+因素分析法，所有的邊界條件皆有“因果”，“因”即行為的依據(jù)，“果”即行為產(chǎn)生的影響及對策，因素分析即行為的構(gòu)成要素，每個要素的界定。用思維導(dǎo)圖的方式形成邏輯思維鏈條，構(gòu)建宏觀邊界條件。

2） “因”的形成，應(yīng)當把握以下原則：

①合規(guī)合法，不觸紅線，對于政府投資項目，以《政府投資條例》為行動綱領(lǐng)，在項目發(fā)起階段，注重符合國家產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、扶貧等宏觀政策，符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地規(guī)劃，有明確的法律依據(jù)、政策條文依據(jù)，政府紅頭文件支撐；項目立項階段，應(yīng)當以發(fā)起階段的成果為依據(jù)，形成法定的立項審批文件；項目設(shè)計階段，應(yīng)當以立項批復(fù)為依據(jù)，形成指導(dǎo)下一階段設(shè)計或施工的設(shè)計圖紙，經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)；項目施工階段，應(yīng)當以項目施工圖設(shè)計文件為依據(jù)，形成建設(shè)工程實體和竣工資料。

②流程規(guī)范，時間合理，按照法定流程履行手續(xù)，該履行前置審批的必須履行，法定后置或者聯(lián)審的，創(chuàng)造條件，及早辦理，最終達到時間邏輯關(guān)系順暢，沒有倒置。

③限制條件明確，形成的“因”應(yīng)當列明適宜條件和不適宜條件，對于投資，應(yīng)當列出天花板和底板。

3 “因素”的形成

類似建設(shè)工程投資構(gòu)成、合同邊界條件等，有明確法定文件依據(jù)的，按照要求直接羅列，如沒有直接依據(jù)，比如風(fēng)險分析，需要根據(jù)具體項目，采用多種方法分析，如專家頭腦風(fēng)暴法、查閱文獻、概率統(tǒng)計，可以通過文字描述羅列清晰的，采用枚舉法表述，如果無法全部表述的，采用排他法表述。

4 因素分析

按照從宏觀到微觀、由大及小的順序確定各關(guān)鍵因素。

以污水處理廠投融資需求為例。

政府通常的模式選擇決策過程為：規(guī)劃、政策要求→污水處理廠建設(shè)動議→初步確定擬建規(guī)模（出水水質(zhì)、服務(wù)范圍、服務(wù)人口） →當?shù)厥欠窦扔形鬯幚韽S→無，新建；如有，是否需要改造→項目建議書→土地預(yù)審→可行性研究報告→環(huán)評→政府資金是否滿足建設(shè)需求→滿足，政府投資，否則引進社會資本，新建采用BOT，改造采用ROT，不需要改造則TOT→新建模式，直接進入論證審批采購階段；改建、轉(zhuǎn)讓，先履行資產(chǎn)評估程序，然后進入論證審批采購階段。還有一個關(guān)鍵因素是是否需要建設(shè)配套管網(wǎng)。

再以污水處理服務(wù)費單價為例。

圖2 為污水處理費的構(gòu)成，這僅僅是污水處理服務(wù)費的微觀測算論證過程，實際污水處理費的決策測算過程通常是圖3：

咨詢實踐中，我們發(fā)現(xiàn)可行性研究報告的經(jīng)濟分析數(shù)據(jù)應(yīng)當審慎使用，可行性研究報告的作用在于立項批復(fù)，其投資建設(shè)階段指導(dǎo)意義明顯，但對于運營階段，受諸多因素影響，往往不被可研報告使用者重視。但可研報告中的運營成本、利潤測算對咨詢工作影響較大，因此咨詢從業(yè)者應(yīng)當進行復(fù)核，比如用電量按所有用電器功率總和乘以全年滿負荷運轉(zhuǎn)時間是否合理，加藥量、勞動定員和工資水平是否符合現(xiàn)實情況，可按噸水耗電量和用電器功率總和兩種方法互相印證，也可與類似項目經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行對比分析，方可為政府提供準確客觀的真實情況分析。

5 “果”的形成

有了因果分析和因素分解，“果”的形成就是回答問題，以污水處理服務(wù)費支付為例。

1） 用什么支付？——污水處理服務(wù)費支付來源通常包括：

①行政事業(yè)性收費性質(zhì)、納入政府性基金預(yù)算的污水處理費，該項費用由政府在自來水費中征收，?？顚Ｓ茫召M依據(jù)是財政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部以財稅〔2014〕151 號印發(fā)《污水處理費征收使用管理辦法》；②按照《預(yù)算法》、PPP 政策、六部委25 號令以及《PPP 合同》或《特許經(jīng)營協(xié)議》，納入政府一般公共預(yù)算支出的可行性缺口補助。

2） 如何支付？①支付原則：績效評價，按效付費，不達標扣減付費或者不付費；②計量手段：安裝進口和出口水量計和在線監(jiān)測儀，計量水量、監(jiān)測水質(zhì)；計量周期：通常做法按日計量，按月考核付費，按年結(jié)算。③特殊情形：進水水質(zhì)不達標怎么辦？處理量不足怎么辦？問題處置：歸因分析，責(zé)任、免責(zé)條款設(shè)置，原則是解決問題，獎優(yōu)罰劣，誰的歸因誰承擔(dān)責(zé)任。

3） 誰來支付。一般是由行業(yè)主管部門支付，經(jīng)過績效評價，報財政部門復(fù)審后，確定付費金額，納入預(yù)算后，由行業(yè)主管部門支付。

4） 價格調(diào)整怎么辦？涉及居民收費的——執(zhí)行《價格法》對政府定價或指導(dǎo)價調(diào)整的規(guī)定。涉及雙方約定的——按照調(diào)價周期、調(diào)價因素、調(diào)價公式調(diào)整。調(diào)價因素有哪些？——自來水水價、電價、工資、藥劑、污泥處置費用、稅費等等。

如果建設(shè)投資與投標時的估算不一致怎么辦——兩種辦法，第一種不調(diào)價，基于相當準確的和深度的設(shè)計基礎(chǔ)上；第二種調(diào)價，分清原因和責(zé)任，政府認可的投資變化，量化到噸水單價中。

6 邊界條件的編制和確認

作為咨詢機構(gòu)，邊界條件必須得到委托方的確認。

因此通常的邊界條件編制和確認流程如下：

收集資料→資料分析→依據(jù)整理（“因”的形成） →因素形成→因素分析→提出問題→解決問題（“果”的形成）→分章節(jié)形成→匯總成冊→向委托方匯報→最終形成核心業(yè)主需求和可變細節(jié)、談判指標（或競爭指標）。

7 核心邊界條件的用途

核心邊界條件是采購活動的基礎(chǔ)條件，其中不可談判條款構(gòu)成了采購活動和合同文本的核心，可談判條款構(gòu)成了合同談判確認過程的主要內(nèi)容，前者是政府的基本訴求，后者影響采購活動的成敗，因此應(yīng)當建立不可談判條款和可談判條款清單，可以指導(dǎo)采購和合同談判、合同執(zhí)行等工作。

8 結(jié)語

在基礎(chǔ)資料齊全、委托方需求明確的前提下，核心邊界條件提出相對容易，如果基礎(chǔ)資料匱乏、委托方需求不明確，就需要咨詢公司進行大量的盡職調(diào)查，搜集數(shù)據(jù)、理清頭緒，幫助委托方提出合理可行的核心邊界條件，這需要咨詢從業(yè)者日積月累，在實踐工作中不斷總結(jié)。