張立鵬

同城化和一體化建設(shè)新型首都圈

建設(shè)以首都為核心的世界級城市群，是京津冀協(xié)同發(fā)展的最高目標。一般認為，城市群是指在特定地域范圍內(nèi)，以一個特大城市為核心，由至少3個以上都市圈（區(qū)）或大城市為基本構(gòu)成單元，依托發(fā)達的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟聯(lián)系緊密并最終實現(xiàn)同城化和高度一體化的城市群體?？v觀國內(nèi)外城市群案例可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)有若干同城化發(fā)展的城市，建設(shè)幾個都市圈，是城市群建設(shè)發(fā)展的必要條件和必經(jīng)之路。對于京津冀城市群，是先有京津同城化（2013年），再有區(qū)域協(xié)同和一體化發(fā)展（2014、2015年）。從區(qū)域上看，近圈層特別是京津冀交界地區(qū)，是發(fā)揮首都核心作用，建設(shè)新型首都圈（首都圈是一種特殊的都市圈），引領(lǐng)京津冀城市群的關(guān)鍵。

建議加快啟動首都經(jīng)濟圈規(guī)劃編制。首都經(jīng)濟圈規(guī)劃由來已久，但一直沒有正式成型和發(fā)布實施。此前吳良鏞院士的“大北京”規(guī)劃，北京市“十二五”初期參與編制“1+6+3”版的首都經(jīng)濟圈規(guī)劃，都有很好的理論基礎(chǔ)。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，強調(diào)從七方面著力——首先就是著力加強頂層設(shè)計，抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。隨后國家發(fā)展改革委也表態(tài)，將適時出臺首都經(jīng)濟圈一體化規(guī)劃。實踐方面，京津冀協(xié)同發(fā)展5年來交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個先行，“一核兩翼”的近圈層布局，為首都經(jīng)濟圈規(guī)劃發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。近期，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃[2019]328號），提出“探索編制都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃。強化都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃的有機銜接，確保協(xié)調(diào)配合、同向發(fā)力?！币虼?，作為京津冀城市群的核心和大國首都地區(qū)崛起的載體，新型首都經(jīng)濟圈的規(guī)劃編制工作必須加快推進。

筆者認為，圍繞發(fā)揮首都核心作用，以組團化（交界地區(qū)）、同城化（京津、京雄保）推動首都圈的一體化。強化重要節(jié)點城市功能，進一步推動城鎮(zhèn)、人口和產(chǎn)業(yè)軸向集聚發(fā)展，彌補京津冀城市群規(guī)模斷層和功能斷層。其中，在京津冀中部核心功能區(qū)依托北京城市副中心、雄安新區(qū)兩大“千年之城”和大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)，在京津冀西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)依托懷柔-密云、延慶-張家口、房山-保定、平谷-薊州-承德等新城組團，推進建設(shè)一批50-300萬人口的城市組團，補齊環(huán)京中等規(guī)模城市功能，強化京津、京唐秦、京保石發(fā)展軸線，提升京張、京衡發(fā)展軸線，積極構(gòu)建新型首都圈，引領(lǐng)京津冀城市群建設(shè)發(fā)展。協(xié)同聯(lián)動，加快提升滄州、衡水、秦皇島等地城鎮(zhèn)化率，以天津濱海新區(qū)和河北省的舊兩翼石家莊、唐山為依托，積極構(gòu)建濱海新區(qū)、唐山-曹妃甸、石家莊-正定新區(qū)三大300-500萬人口的都市圈，引領(lǐng)京津冀東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)發(fā)展，支撐和服務(wù)京津冀構(gòu)建世界級城市群。

分圈層梯度承接疏解轉(zhuǎn)移

產(chǎn)業(yè)一體化是疏解非首都功能，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作的關(guān)鍵。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略5年來，三地產(chǎn)業(yè)合作取得很多階段性成果，“2+4+N”的產(chǎn)業(yè)合作格局初步形成，為京津冀產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展提供了重要的空間承載。但不同于交通、生態(tài)等領(lǐng)域的一體化，產(chǎn)業(yè)一體化不但需要行政力量推動，還需要市場力量積極參與，因此進展相對緩慢。

京津冀協(xié)同發(fā)展的三個先行中，交通一體化、生態(tài)一體化，取得了明顯的進展。環(huán)京斷頭路基本全部打通，軌道上的京津冀加快建設(shè)，天津港、首都國際機場、大興國際機場等世界級?？崭壅谛纬芍尉┙蚣匠鞘腥候v飛的合力。能源革命與環(huán)境治理同步推進，煤改氣、煤改電全面鋪開，能源結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化，全城PM2.5濃度累積下降40%以上，霧霾天數(shù)明顯減少。產(chǎn)業(yè)一體化方面，北京市的各類產(chǎn)業(yè)要素向河北、天津轉(zhuǎn)移集聚態(tài)勢明顯。例如，邯鄲承接建設(shè)中電科技園、滄州承接建設(shè)北京生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，石家莊、邢臺承接了大量北京的電子信息和節(jié)能環(huán)保企業(yè)，唐山曹妃甸新城基本建成并釋放活力，永清、白溝、石家莊、滄州承接了北京的動批、官批、大紅門等批發(fā)市場，燕達國際建康城實現(xiàn)北京社保持卡直接結(jié)算，所服務(wù)的養(yǎng)老人群中有90%來自北京。同時，北京市科研機構(gòu)溢出的研發(fā)服務(wù)功能、部分外溢產(chǎn)能或高精尖產(chǎn)業(yè)在河北、天津延伸創(chuàng)新鏈條。例如，固安深化與清華、北大、航天科技、航天科工等機構(gòu)合作，建設(shè)京南創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)新城，衡水集聚了中科院多個研究所建設(shè)科技谷，張家口建設(shè)大數(shù)據(jù)基地，承德積極發(fā)展生態(tài)旅游，天津、保定、秦皇島等地依托與中關(guān)村的合作，集聚科技創(chuàng)新資源，推動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面，從疏解與承接等角度看，京津冀產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展中還存在著幾方面較為突出的問題，包括承接地（產(chǎn)業(yè)承接平臺）定位存在偏差，戰(zhàn)略與能力產(chǎn)生錯位，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)無序。北京想導入的產(chǎn)業(yè)和資源，地方承接不了：地方想承接的產(chǎn)業(yè)和資源，北京不能導入等等。

究其原因，之前的產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移對市場規(guī)律的考慮存在不足。實際上，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局下，以首都為核心，市場力量與行政力量存在著不同的作用半徑，呈現(xiàn)出圈層分異的特點，處于不同圈層的地方發(fā)展程度不同，承載空間、土地成本以及對企業(yè)的吸引力也有所不同。例如，近圈層平臺基本建成并釋放承載力，但發(fā)展空間緊張和趨同問題日益顯現(xiàn);次圈層平臺呈現(xiàn)大規(guī)模、成體系集聚態(tài)勢，成為承接首都產(chǎn)能外溢的主要地區(qū);外圈層平臺普遍空間廣闊、承載力強，但市場向心力弱，且尚屬大規(guī)模建設(shè)階段。

目前，京津冀產(chǎn)業(yè)一體化逐步從偏重單：方面轉(zhuǎn)移疏解向更加注重區(qū)城產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同、全區(qū)域優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局方向轉(zhuǎn)變。因此，要充分考慮承接地與北京的耦合度，從落實國家戰(zhàn)略、治理北京“城市病”的角度考慮重點承接平臺的布局，有序疏解北京非首都功能，加強精準對接，避免各平臺出現(xiàn)盲動、妄動等無序發(fā)展局面，服務(wù)“四個中心建設(shè)和京津冀協(xié)同發(fā)展大局。筆者建議，未來發(fā)展中，一是適度限制近圈層承接平臺數(shù)量，尤其限制一般制造業(yè)發(fā)展，避免二次疏解，發(fā)揮首都資源優(yōu)勢，支持發(fā)展商務(wù)、文化、旅游、養(yǎng)老等現(xiàn)代服務(wù)業(yè);二是聯(lián)動支持唐山、滄州及衡水等次圈層區(qū)域相關(guān)承接平臺發(fā)展，適度擴大承接平臺數(shù)量，著力發(fā)展現(xiàn)代制造、都市工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè);三是合理支持外圈層平臺發(fā)展，發(fā)揮首都的管理、資金、技術(shù)等優(yōu)勢，引導在京央企和市屬企業(yè)積極參與相關(guān)平臺的開發(fā)建設(shè)及資源導入。

多維度推動京津冀開放發(fā)展

近年來，北京市、天津市及河北省均面臨著較大的經(jīng)濟下行壓力。就北京而言，此前依賴的房地產(chǎn)和汽車兩大產(chǎn)業(yè)，目前都已經(jīng)見頂飽和。投資方面，大興國際機場、冬奧場館設(shè)施、城市副中心一期辦公區(qū)等重大項目基本建成，后續(xù)重大項目和新項目儲備不足，投資形勢不容樂觀。北京作為服務(wù)業(yè)和消費型城市，商品出口有限，傳統(tǒng)消費飽和見頂，后勁不足。

進一步推動服務(wù)業(yè)擴大開放，加強服務(wù)貿(mào)易，是北京市的出路。近期，北京首都機場臨空經(jīng)濟示范區(qū)獲批成為國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)。大興國際機場將于9月30日建成運營，南苑機場同步遷人，南苑地區(qū)將打開發(fā)展天花板，成為又一個“望京”般的機場走廊區(qū)。由此，北京的服務(wù)業(yè)優(yōu)勢與航空快進快出、聯(lián)系全球的交通優(yōu)勢將形成最大合力，服務(wù)貿(mào)易的支撐力量得以強化。

從更大的格局看，“一帶一路”中蒙俄經(jīng)濟走廊加快建設(shè)，東北亞局勢緩和，中日韓重啟自貿(mào)區(qū)建設(shè)。而京津冀三地，北京具有服務(wù)業(yè)和航空口岸優(yōu)勢，天津、河北兩地具有制造業(yè)、海港和自貿(mào)區(qū)優(yōu)勢。

因此，未來，北京要向東看，與日韓加強服務(wù)貿(mào)易，津冀要向西看，與帶一路”沿線國家加強產(chǎn)能合作和商品貿(mào)易。對于北京，首先是向內(nèi)深挖，一是提振新消費，引導夜場消費、信息消費、文化消費、冬季消費等，二是打通高端要素資源進京綠色通道，尤其要依托順義、朝陽、大興、南苑等臨空或?qū)ν忾_放高地，積極引進國際醫(yī)療、國際教育、國際旅游等機構(gòu)，提升服務(wù)貿(mào)易競爭力。其次是向外深挖，一是利用河北、天津的優(yōu)勢渠道與環(huán)節(jié)（例如石家莊的對俄商貿(mào)，天津的金融租賃和國際航運），融合到全球產(chǎn)業(yè)體系，二是統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的空港、海港及陸港等口岸資源，構(gòu)建京津冀一體化的自貿(mào)區(qū)、自由港，進一步加強開放經(jīng)濟布局，全面提升開放發(fā)展水平。

縱觀世界級城市群，都是以海港空港的有機聯(lián)動占據(jù)和掌控全球戰(zhàn)略通道，以立體而便捷的交通促進區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全面一體化，以自貿(mào)區(qū)、自由港深度融入全球化。對于京津冀城市群，加快以北京為龍頭的京津冀機場群和以天津為龍頭的津冀港口群的聯(lián)動發(fā)展，是構(gòu)建世界級城市群的必由之路。建議加快制定京津冀協(xié)同開放的指導政策，整合北京的服務(wù)業(yè)擴大開放政策和津冀的自貿(mào)區(qū)政策，強化口岸的分工協(xié)同，形成整體效應(yīng)，服務(wù)區(qū)域開放發(fā)展和世界級城市群建設(shè)。