摘 要：社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)長期以來存在爭議，包括了行政罰款，行政收費，政府性基金等觀點，文章將圍繞以上幾個觀點進行相關(guān)論述，并且提出在社會撫養(yǎng)費征繳的自由裁量權(quán)與支出監(jiān)督上下功夫，努力營建新的，更能適應(yīng)時代發(fā)展需要且更具合理合法性依據(jù)的制度模式。

關(guān)鍵詞：社會撫養(yǎng)費;政府性基金;自由裁量

黨的十八屆五中全會上提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子”的生育政策，宣告了以“獨生子女政策”的生育政策壽終正寢。同年由國家衛(wèi)計委提交的《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案（草案）》指出這次對生育決策的部署是為了適應(yīng)我國人口發(fā)展出現(xiàn)的重大轉(zhuǎn)折性變化而做出的重大調(diào)整。現(xiàn)階段我國的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，因此在法律并沒有對社會撫養(yǎng)費制度做出大調(diào)整的背景之下更有必要對其性質(zhì)與征繳中的自由裁量做出規(guī)制，以期實現(xiàn)社會撫養(yǎng)費的公正合理。

一、社會撫養(yǎng)費法律屬性不明

當前官方承認的社會撫養(yǎng)費屬性主要為行政征收。而行政征收強調(diào)依靠國家行政權(quán)依法向行政相對人強制地、無償?shù)卣魇斩?、費或者其他實物。且這種征收行為的出發(fā)點必須源于公共利益的考量。一些學(xué)者之所以認為社會撫養(yǎng)費是一種對國家和社會公共投入給予必要補償?shù)男姓允召M主要的規(guī)范依據(jù)在《人口與計劃生育法》規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當依法繳納社會撫養(yǎng)費”，而在這一條款中立法者沒有用“違反”而用“不符合”來形容超生行為的公民，這反映了立法者對社會撫養(yǎng)費征收之基礎(chǔ)并非建立在公民違法的基礎(chǔ)上而應(yīng)被認為是損害公共利益的人補償其損害的費用。

與傳統(tǒng)的行政征收論不同，當前不少學(xué)者主張將社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)認定為行政處罰。其規(guī)范依據(jù)同樣來自《人口與計劃生育法》，表現(xiàn)為將社會撫養(yǎng)費規(guī)定在“法律責(zé)任”章節(jié)，凸顯了把超生行為界定為違法行為的立法思想，基于此產(chǎn)生的社會撫養(yǎng)費更像是一種懲罰。社會撫養(yǎng)費是由“超生罰款”發(fā)展來的，它早就在廣大人民群眾心中形成了根深蒂固的影響。雖然數(shù)易其名，但不過是新瓶裝舊酒，都是對公民個人財產(chǎn)的剝奪，其結(jié)果是一樣的。通過對地方法規(guī)具體規(guī)定的整理，社會撫養(yǎng)費的征收遠遠超過經(jīng)濟性限制措施的必要手段，明顯帶有行政處罰性質(zhì)，而且相較于普通的行政處罰，社會撫養(yǎng)費在數(shù)額方面甚為驚人，有時甚至遠遠超過被處罰者的家庭年收入。因此將社會撫養(yǎng)費視為行政處罰，并用相關(guān)法律加以規(guī)制更有利于保障公民權(quán)利同時一定程度上羈束行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。

從社會撫養(yǎng)費設(shè)立的歷史背景，設(shè)立初衷上看，其明顯更為強調(diào)計劃生育的義務(wù)屬性，但同樣不能忽視計劃生育應(yīng)有的權(quán)利內(nèi)涵。長期的計劃生育政策令社會公眾形成了計劃生育為義務(wù)而非權(quán)利的慣性思維，并沒有意識到生育權(quán)與生存權(quán)，勞動權(quán)皆是重要的基本人權(quán)，國家有尊重與保障人權(quán)之責(zé)。從這一角度講更應(yīng)當將社會撫養(yǎng)費理解為一種政府性基金，而且隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展社會撫養(yǎng)費作為行政收費或者處罰的存在合理性已經(jīng)備受質(zhì)疑，并且日漸遠離了其性質(zhì)與初衷。因此從政府性基金角度，以社會撫養(yǎng)費征繳為起點，監(jiān)督社會撫養(yǎng)費使用的過程與權(quán)限，將之更多的投放于嚴格遵守計劃生育的獨生子女家庭及二孩政策實施以后的“二孩家庭”，更能夠使這一基金更好的結(jié)合當前中國社會的發(fā)展需要，更能夠滿足國家的人口需求。因此從這一角度對該政策做出相應(yīng)調(diào)整是建設(shè)社會主義法治國家的應(yīng)有之義。

二、社會撫養(yǎng)費調(diào)整路徑分析

在2016年兩會期間，原國家衛(wèi)計委副主任王培安曾指出，對當時超生二胎尚未處理的，各省市可結(jié)合實際妥善處理。這其實意味著國家已對各地生育政策給予了一定靈活操作的空間，操作層面上部分地區(qū)目前對待三胎也是采取默許態(tài)度，并未征收社會撫養(yǎng)費。2018年我國總?cè)丝诒壬夏昴┰黾?30萬人、達到13.95億，但新出生人口和全社會人口結(jié)構(gòu)方面已出現(xiàn)一定問題，人口出生率和自然增長率均有所下降，二孩政策并未取得預(yù)期的能夠扭轉(zhuǎn)人口結(jié)構(gòu)的效果。造成二孩政策不及預(yù)期的原因雖然不少，但社會撫養(yǎng)費征收標準的不統(tǒng)一，征收行政人員自由裁量權(quán)過大顯然是其中最主要的原因。社會撫養(yǎng)費征繳的倍數(shù)設(shè)置賦予了地方行政執(zhí)法人員幾乎不受限制的自由裁量權(quán)，以自由裁量權(quán)為依據(jù)謀求政績與利潤。這樣的行為不止背離了社會撫養(yǎng)費的設(shè)立原則，更是異化了政府性基金征收的主旨，可以說是積弊甚深，因此要打破這一現(xiàn)狀，必須從控權(quán)入手，將自由裁量限制在合法合理的邊界之內(nèi)。

完善社會撫養(yǎng)費的自由裁量權(quán)的規(guī)范機制，其一：是從征繳的標準入手，量化、細化相應(yīng)的征繳標準，使征繳機關(guān)在行使職權(quán)時有具體的標準和程序，使征繳機關(guān)的白由裁量權(quán)處在一個可以量化、可以把控的范圍內(nèi)。其二：為了解決社會撫養(yǎng)費征繳引發(fā)的省際人口流動應(yīng)當著手細化社會撫養(yǎng)費的管轄范圍，減少規(guī)避征繳政策的問題的發(fā)生。細化社會撫養(yǎng)費征繳的管轄范圍實現(xiàn)進一步的規(guī)制自由裁量權(quán)，具體的做法包括但是不限于以被征繳人戶籍所在地為準，雙方戶籍不一致以違法生育行為的征管機關(guān)進行管轄。對于估計規(guī)避征繳的行為，仍應(yīng)以被征繳人雙方的戶籍所在地為準。其三：強化社會撫養(yǎng)費的調(diào)查取證環(huán)節(jié)，督促社會撫養(yǎng)費的征繳人員在征繳的過程中從案情實際出發(fā)合法合規(guī)的收集證據(jù)，真正使社會撫養(yǎng)費的征繳做到有理有據(jù)，避免錯案的發(fā)生。具體應(yīng)當出臺相關(guān)的證據(jù)收集程序以及證據(jù)備案程序，細化證據(jù)收集環(huán)節(jié)，制定出證據(jù)的采納、排除的標準。其四是完善對社會撫養(yǎng)費征繳的白由裁量權(quán)的監(jiān)督機制，在司法監(jiān)督層面對不正確行使自由裁量權(quán)的征繳部門必要時可以采取法律的強制手段予以規(guī)制。輿論監(jiān)督上對于征繳部門的不當行為應(yīng)予以曝光。同時應(yīng)建立起群眾對于計生部門的監(jiān)督橋梁，使社會撫養(yǎng)費的征繳置于全社會的監(jiān)督之中，使社會撫養(yǎng)費征繳的每一個環(huán)節(jié)都更加公開透明。

在自由裁量權(quán)之外，另一個亟待完善的制度缺陷在于社會撫養(yǎng)費的支出問題，近年來以吳有水律師水狀告廣東省衛(wèi)計委拒絕公開社會撫養(yǎng)費一案為引，學(xué)界對于公開社會撫養(yǎng)費的征收信息的呼聲不斷，因為不論在性質(zhì)上將社會撫養(yǎng)費定性為行政征收，行政處罰亦或政府性基金的一種，將社會撫養(yǎng)費以專款專用的形式促進實現(xiàn)人口與經(jīng)濟、社會、資源的協(xié)調(diào)發(fā)展都更為合宜且更具法律基礎(chǔ)。

三、結(jié)語

綜上，在當前我國全面二孩政策效果不及預(yù)期、新出生人口數(shù)量和出生率創(chuàng)新低背景下，社會撫養(yǎng)費逐步退出歷史舞臺已成定局，但這一過程仍難以一蹴而就，在改革與過渡的階段為了滿足計劃生育之良法善治的需要，體現(xiàn)法治權(quán)利本位的思想，重塑計劃生育提倡性法律規(guī)范法治改革顯得尤為重要，其中最為重要的兩個改革的突破口即社會撫養(yǎng)費自由裁量權(quán)的限制與支出使用情況的監(jiān)督，以此二者為抓手，牢牢把握當下國情的發(fā)展變化才能實現(xiàn)對民族和國家人口結(jié)構(gòu)安全的有力保障。

參考文獻

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作者簡介：程鋮（1994.10- ），男，漢族，山西臨汾人，北京理工大學(xué)，碩士，研究方向：法學(xué)理論。