何 萍, 李 星, 譚 月

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610000)

隨著我國(guó)進(jìn)入高速的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城市地下空間建設(shè)進(jìn)入全新階段，地下空間發(fā)展呈現(xiàn)深層化、多樣化、網(wǎng)絡(luò)化的趨勢(shì)，地下空間利用由單一的人防工程向商業(yè)街、軌道交通、市政管線、綜合管廊、公共服務(wù)設(shè)施等轉(zhuǎn)變，城市地下空間的建設(shè)發(fā)展需求極速增長(zhǎng)。但目前我國(guó)城市在地下空間開(kāi)發(fā)時(shí)，往往照搬城市建設(shè)的基本模式，尚缺少完善的配套支持政策，導(dǎo)致城市地下空間利用效率不高，協(xié)調(diào)難度大。

1 國(guó)內(nèi)地下空間現(xiàn)狀政策發(fā)展趨勢(shì)

1.1 國(guó)家層面尚無(wú)關(guān)于地下空間的專門(mén)法律

近年來(lái)，中國(guó)城市均開(kāi)始出臺(tái)關(guān)于地上空間開(kāi)發(fā)管理具體政策與規(guī)定，但目前國(guó)內(nèi)尚未出臺(tái)關(guān)于地下空間的專門(mén)法律，在地下分權(quán)、地下征收征用、產(chǎn)權(quán)登記、促進(jìn)利用、環(huán)境保護(hù)、安全防災(zāi)等方面均未做出詳細(xì)的規(guī)定。

1.2 各地關(guān)于地下空間的政策內(nèi)涵蓋地下空間規(guī)劃、建設(shè)、管理的各個(gè)方面

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)城市相繼開(kāi)始頒布城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)管理辦法。目前主要聚焦于地下空間國(guó)土資源管理、地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)、地下空間出讓、地鐵及綜合管廊等專項(xiàng)設(shè)施建設(shè)等方面，具體包括地下空間規(guī)劃編制、使用權(quán)、工程建設(shè)實(shí)施、使用運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容。

地下空間使用權(quán)的取得方式包括招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議出讓方式及相應(yīng)的適用情況。并且對(duì)城市地下公共設(shè)施等情況則明確了劃撥的方式來(lái)取得使用權(quán)?；诘叵陆ㄔO(shè)用地使用權(quán)，管理規(guī)定中還對(duì)使用權(quán)的登記做了明確規(guī)定，包括權(quán)屬范圍確定等。

在地下空間管理辦法中，對(duì)地下空間規(guī)劃的編制均有足夠的重視，對(duì)地下空間規(guī)劃編制主要規(guī)定了規(guī)劃的主體內(nèi)容與具體深度，主要包括地下空間發(fā)展戰(zhàn)略、功能分區(qū)、用地規(guī)模和布局，禁止、限制與適宜區(qū)范圍、重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)利用范圍與詳細(xì)規(guī)劃引導(dǎo)等內(nèi)容。

地下空間的工程建設(shè)和使用主要規(guī)定了建設(shè)管理方面的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，地下工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)中的審查程序，工程許可的獲得。

1.3 各層級(jí)政策需形成合力，通過(guò)多層次引導(dǎo)，支撐和鼓勵(lì)地下空間建設(shè)

目前國(guó)內(nèi)不同城市所出臺(tái)的地下空間相關(guān)政策，內(nèi)容雖然涵蓋了城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理的各個(gè)方面。但在實(shí)際操作過(guò)程中，不同環(huán)節(jié)往往由不同的部門(mén)進(jìn)行具體管理，相互之間對(duì)政策的理解和落實(shí)會(huì)存在一定偏差，導(dǎo)致政策難以真正發(fā)揮最大效力，對(duì)地下空間建設(shè)的支撐和鼓勵(lì)作用未得到體現(xiàn)。

上海、深圳等地下空間政策制定和實(shí)行較好的城市，首先是強(qiáng)調(diào)政策體系的完善。通過(guò)多層次的地下空間政策，對(duì)地下空間建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、涉及的各個(gè)部門(mén)均起到了較好的引導(dǎo)作用，保障所有部門(mén)的職能均在統(tǒng)一的框架下行使，對(duì)地下空間建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)均提供有力的支撐，對(duì)地下空間的建設(shè)進(jìn)行全方位的鼓勵(lì)。

如上海市關(guān)于地下空間從規(guī)劃、出讓、建設(shè)等各個(gè)方面出臺(tái)了了各項(xiàng)管理規(guī)定、條例、辦法等，通過(guò)多層次的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管控，保證城市各部門(mén)在地下空間建設(shè)中均能發(fā)揮積極的作用，提供相應(yīng)的服務(wù)(表1)。

2 國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)內(nèi)城市在地下空間管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)實(shí)施過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題，一是出臺(tái)完善的地下空間政策，形成完善的政策體系，實(shí)現(xiàn)有效銜接、方向統(tǒng)一、高效聯(lián)動(dòng)的引導(dǎo)與管理政策；二是關(guān)于政策中促進(jìn)地下空間建設(shè)的核心內(nèi)容主要包括對(duì)地下空間的權(quán)屬進(jìn)行獨(dú)立明確、對(duì)地下空間的界限進(jìn)行科學(xué)劃定、對(duì)地下空間的建設(shè)實(shí)施進(jìn)行扶持鼓勵(lì)，以上政策要點(diǎn)是對(duì)城市地下空間建設(shè)具有最直接、最有效引導(dǎo)的方面，涉及地下空間的建設(shè)實(shí)施的關(guān)鍵程序，是政策體系構(gòu)建的核心抓手。

表1 上海地下空間相關(guān)政策

2.1 完善的政策體系架構(gòu)

以上海為例，上海地下空間政策體系有效覆蓋了地下空間建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)一系列的管理規(guī)定、部分和條例等內(nèi)容，將地下空間建設(shè)所涉及到的民防規(guī)劃、建交、房地、市政、交通等各個(gè)部門(mén)的職權(quán)都進(jìn)行了有效的明確，保證各個(gè)部門(mén)在地下空間規(guī)劃建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)均能發(fā)揮最有效的作用，同時(shí)各項(xiàng)政策直接按的有效銜接有提升的政策的延續(xù)性，確保全市地下空間的有序建設(shè)。上海市關(guān)于地下空間建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)的主要政策如圖1所示。

2.2 政策體系的核心內(nèi)容

在完整的地下空間政策體系下，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下空間建設(shè)實(shí)施最有利支撐的核心內(nèi)容在于完善產(chǎn)權(quán)登記、分層管理和直接鼓勵(lì)政策這三大方面。產(chǎn)權(quán)登記和分層管理是優(yōu)化地下空間土地使用權(quán)獲得方式、出讓方式的基礎(chǔ)，將有效提升城市地下空間的建設(shè)靈活性，這部分政策既有效承接了地下空間規(guī)劃內(nèi)容，同時(shí)對(duì)地下空間建設(shè)起到直接的指引，是地下空間政策完善的重點(diǎn)。其他還有對(duì)地下空間建設(shè)的直接鼓勵(lì)政策，可以提升市場(chǎng)對(duì)地下空間建設(shè)的參與度與積極性。

圖1 上海市關(guān)于地下空間建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)的主要政策

2.2.1 地下空間產(chǎn)權(quán)登記

目前城市用地的管理規(guī)定中，土地權(quán)屬界定以平面界限為主，地下空間的權(quán)屬往往依附于地面的用地。隨著地下空間獨(dú)立開(kāi)發(fā)的需求越來(lái)越高，地下空間不再附屬于用地，獨(dú)立記權(quán)的方式已在眾多城市得到應(yīng)用。要明確地下空間的權(quán)屬界限，就需要將原有的平面界限升級(jí)為三維的權(quán)屬界限，通過(guò)細(xì)化地下空間權(quán)屬界限的劃定，為地下空間分層管理奠定條件。

關(guān)于地下空間產(chǎn)權(quán)登記，杭州出臺(tái)了地下空間產(chǎn)權(quán)登記與管理維護(hù)的實(shí)施細(xì)則。細(xì)則中采用三維登記方法，以宗地為單位，對(duì)地下空間進(jìn)行分層設(shè)立、分層登記，采用水平投影坐標(biāo)、豎向高程和水平投影最大面積確定地下空間權(quán)屬范圍，實(shí)現(xiàn)了地下空間的完全獨(dú)立記權(quán)。

2.2.2 地下空間分層管理

分層管理是地下空間發(fā)展的重點(diǎn)趨勢(shì)，是提高地下空間建設(shè)靈活性的重要手段，目前關(guān)于分層管理的主要內(nèi)容是分層記權(quán)和分層出讓。分層記權(quán)和分層出讓是指通過(guò)三維的權(quán)屬界限，對(duì)地下空間按不同分層進(jìn)行權(quán)屬登記，然后再按不同分層，分別以不同的價(jià)格和不同的方式對(duì)地下空間進(jìn)行分層出讓。目前深圳、上海已有關(guān)于分層出讓、分層計(jì)價(jià)的操作實(shí)例。

在上海的地下空間管理規(guī)定匯總，對(duì)不同分層的地下空間允許單獨(dú)出讓，可以根據(jù)性質(zhì)按不同的方式進(jìn)行出讓，包括劃撥、出讓、租賃等。不同類型、不同分層的地下空間也有不同的出讓價(jià)格(表2)，從而提升地下空間利用的靈活性，促進(jìn)地下空間多元化利用。

表2 上海地下空間分層出讓價(jià)格比例 %

2.2.3 地下空間鼓勵(lì)政策

目前在各地的地下空間政策中，逐步在增加有效的鼓勵(lì)政策，以提升城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的積極性，同時(shí)有效保障地下空間的公共效益。主要的地下空間鼓勵(lì)政策有財(cái)政扶持、專項(xiàng)資金等。

上海針對(duì)綜合管廊、地下公共停車場(chǎng)等公共地下設(shè)施，安排一定比例財(cái)政貼息，適度減免行政事業(yè)性收費(fèi)等多種方式提供財(cái)政扶持。

杭州針對(duì)地下空間重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域和項(xiàng)目，加強(qiáng)了專項(xiàng)資金的設(shè)置，直接對(duì)其建設(shè)進(jìn)行了鼓勵(lì)。

3 對(duì)成都地下空間政策完善的借鑒

成都目前處于地下空間的快速發(fā)展階段，年均建設(shè)量增長(zhǎng)超過(guò)800×104m2，目前已出臺(tái)《成都市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》(試行)，辦法中明確了各部門(mén)職責(zé)，確定用地管理、建設(shè)管理、使用管理等內(nèi)容，尚缺少實(shí)施細(xì)則與配套鼓勵(lì)政策，結(jié)合國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建議從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)。

3.1 構(gòu)建完善的政策體系

為形成政策合力，應(yīng)在《成都市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》(試行)的基礎(chǔ)上，完善地下空間相關(guān)政策體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市地下空間從規(guī)劃、土地出讓、建設(shè)實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)的有效引導(dǎo)，確保各個(gè)國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃、市政等部門(mén)在地下空間管理方面均能發(fā)揮與城市地下空間發(fā)展方向相一致的作用。盡快出臺(tái)專門(mén)的地下空間產(chǎn)權(quán)登記辦法、各類地下空間設(shè)施的建設(shè)引導(dǎo)與鼓勵(lì)政策等，形成統(tǒng)一完善的政策體系。

3.2 細(xì)化政策中的核心內(nèi)容

3.2.1 細(xì)化分層管理

分層管理應(yīng)在宏觀指引基礎(chǔ)上，首先明確用地下方地下空間的分層劃分原則，基于分層劃分明確淺層、中層和深層的三維立體界限，作為分層管理的基礎(chǔ)。

其次是在分層立體界限劃分的基礎(chǔ)上，對(duì)不同分層的地下空間的出讓價(jià)格進(jìn)行明確，按深度越深，出讓價(jià)格優(yōu)惠力度越大的原則，對(duì)各層地下空間中不同性質(zhì)的出讓基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下空間分層利用的有序引導(dǎo)。

3.2.2 明確公共權(quán)屬界限，優(yōu)先保障公共空間

目前國(guó)內(nèi)城市對(duì)于地下公共空間與非公共空間的豎向界限還未完全明確。用地下方的地下空間，不論深度都屬于用地的權(quán)屬單位，全部作為非公共地下空間，若城市軌道、市政設(shè)施等公共設(shè)施在穿越用地下方，會(huì)存在較大的協(xié)調(diào)難度。

針對(duì)用地下方地下空間公共邊界不明確的問(wèn)題，建議成都結(jié)合各類地下公共設(shè)施的豎向埋深要求，在用地下方明確豎向公共空間邊界范圍將用地下方的深層地下空間原則上明確為公共空間，并在淺層和中層增加公共設(shè)施的設(shè)置要求，保障用地下方公共設(shè)施的有效實(shí)施。

3.2.3 加大地下空間鼓勵(lì)政策

在完善的政策體系的基礎(chǔ)上，成都可根據(jù)地下空間項(xiàng)目建設(shè)情況，通過(guò)加強(qiáng)專項(xiàng)資金扶持、財(cái)政補(bǔ)貼等政策辦法，提升地下空間建設(shè)的積極性。

加強(qiáng)PPP、BOT、BT等在內(nèi)的多元化投融資模式在地下空間建設(shè)中的應(yīng)用，通過(guò)政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的機(jī)制有效推進(jìn)地下空間建設(shè)。