彭一凡

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610000)

黨的十八大以來，我國社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，各項事業(yè)不斷進(jìn)步，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，使各種資源快速地向城市集聚，城鄉(xiāng)差距不斷被拉大。盡管城鄉(xiāng)收入之間適當(dāng)?shù)牟罹嘤欣诩钷r(nóng)村剩余勞動力走出農(nóng)村，進(jìn)入城市從事除農(nóng)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)，融入城市生活，但過大的城鄉(xiāng)收入差距會阻礙城市化的進(jìn)程[1]。

至此，為有效解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的主要社會矛盾，黨的十九大指出：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，徹底解決好“三農(nóng)”問題[2]。本文以成都空港新城為例，嘗試提出適應(yīng)當(dāng)下快速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型節(jié)奏下的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。

1 成都市城市發(fā)展方向迎來巨大轉(zhuǎn)折

近年來，成都經(jīng)濟(jì)保持中高速增長，綜合實力和國際影響力顯著提升，逐步躋身進(jìn)入國家城市綜合實力強(qiáng)的一級梯隊，成為除北上廣深外的內(nèi)陸“新一線”城市。

2016年，國務(wù)院通過了《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確成都“以建設(shè)國家中心城市為目標(biāo)” ，引領(lǐng)西部新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，住建部將成都列為“總規(guī)編制審批改革試點城市”。四川省第十一次黨代會要求成都“強(qiáng)化首位城市帶頭帶動引領(lǐng)示范輻射作用”，為成都發(fā)展賦予了重大使命。成都市第十三次黨代會確立了“建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念國家中心城市”總體目標(biāo)，作出了增強(qiáng)“五中心一樞紐”支撐功能的戰(zhàn)略部署，為成都發(fā)展描繪了宏偉藍(lán)圖。

立足新的時代方位，著眼新的歷史擔(dān)當(dāng)，貫徹新的發(fā)展要求，成都市編制了新一輪城市總體規(guī)劃，全面加強(qiáng)城市發(fā)展的頂層設(shè)計。

2 成都“東進(jìn)”戰(zhàn)略帶來天府國際空港新城村鎮(zhèn)發(fā)展的契機(jī)

2016國務(wù)院批準(zhǔn)簡陽市改由成都市代管，同期，成都天府國際機(jī)場正式開工建設(shè)，并依托天府國際機(jī)場建設(shè)成都天府空港新城。成都天府空港新城是成都“東進(jìn)”戰(zhàn)略的核心引擎?？崭坌鲁堑慕ㄔO(shè)將為“東進(jìn)”區(qū)域迅速積累資金、技術(shù)、人才、信息等資源，提升城市能級，重塑城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)地理格局。

未來5年空港新城即將進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展期?？崭坌鲁歉鬣l(xiāng)鎮(zhèn)將由農(nóng)村地區(qū)逐步向城市地區(qū)轉(zhuǎn)變，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、產(chǎn)業(yè)、建設(shè)等方面將面臨諸多機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為更好引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)，使其適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的新形勢、新情況和新特點，對天府空港新城范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的“一盤棋”規(guī)劃具有重要意義。

3 城鄉(xiāng)二元的現(xiàn)實困境：新城建設(shè)模式與村鎮(zhèn)發(fā)展矛盾沖突

簡陽市在改由成都市代管以前作為資陽的縣級市，一直以來是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)強(qiáng)市(縣)，其中空港新城位于簡陽市南部地區(qū)，現(xiàn)狀轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口約32萬人,其中戶籍農(nóng)業(yè)人口約28萬人(圖1)。

圖1 規(guī)劃范圍示意

2005年以來，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上取得了全國領(lǐng)先的成就，但曾經(jīng)的通過鄉(xiāng)村工業(yè)化來推進(jìn)城鎮(zhèn)化已不能適應(yīng)當(dāng)下新時代、新要求、新發(fā)展理念的上位要求，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造發(fā)展模式對于十九大報告提出的實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略也逐漸表現(xiàn)出諸多的不適應(yīng)：人口結(jié)構(gòu)偏差、人口流動量大、土地單位產(chǎn)值低、公服配套不完善、市政設(shè)施陳舊落后。

3.1 人口外出務(wù)工現(xiàn)象明顯，近年來返鄉(xiāng)回流人數(shù)呈增長趨勢

現(xiàn)狀城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后，城鎮(zhèn)化率低，當(dāng)?shù)爻^80 %的人口為農(nóng)業(yè)人口，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作收益甚微。隨著市場經(jīng)濟(jì)的加速推進(jìn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速升級，農(nóng)村剩余勞動力異地就業(yè)步伐加快，外出務(wù)工人數(shù)占比總?cè)藬?shù)約45 %。所以，現(xiàn)狀人口結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)特征：農(nóng)業(yè)人口占比較大、外出務(wù)工情況明顯、初步呈現(xiàn)老齡化特征。

3.2 新城建設(shè)過程征地拆遷量大，近期實施項目待安置人數(shù)較多

自天府機(jī)場動工以來，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)明顯的人口返鄉(xiāng)回流。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中大部分人群是了解到空港新城項目的建設(shè)啟動，過去遷出去的群眾將戶口又遷回農(nóng)村，以求獲得一定的征地補(bǔ)償。由于建設(shè)周期需要一定過程，目前管理部門對將來未預(yù)料的城市開發(fā)區(qū)內(nèi)的村民戶籍返遷和自主建房束手無策。

規(guī)劃范圍內(nèi)危、無房戶數(shù)較多，安置人數(shù)總量較大，且由于新城建設(shè)過程征地拆遷量大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)近期實施項目待安置人數(shù)較多。

3.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量相對偏低

現(xiàn)狀三產(chǎn)比例結(jié)構(gòu)約40∶30∶30，一產(chǎn)占比過高(大于20 %)，呈現(xiàn)前工業(yè)化時代的典型特征，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。其中一產(chǎn)種植業(yè)比重高，以傳統(tǒng)耕作方式為主，機(jī)械化程度低；二產(chǎn)以食品和建筑材料加工為主，技術(shù)含量低、可替代性強(qiáng)；三產(chǎn)以休閑旅游業(yè)為主，主要分布于三岔湖沿岸且多為個體農(nóng)家樂形式，規(guī)模效應(yīng)差，產(chǎn)業(yè)質(zhì)量普遍不高。

且各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)展極不均衡，舉例來講，根據(jù)簡陽市統(tǒng)計年鑒(2016)顯示：三岔鎮(zhèn)GDP總量已達(dá)14.2億元，而丹景鄉(xiāng)僅為0.67億元。

3.4 基本建立兩級公共服務(wù)設(shè)施體系、但配套標(biāo)準(zhǔn)較低、缺口較大

現(xiàn)狀基本建立“鎮(zhèn)區(qū)-農(nóng)村新型社區(qū)”兩級公共服務(wù)設(shè)施體系，但配套標(biāo)準(zhǔn)較低、建設(shè)緩慢，難以滿足居民需求。各類設(shè)施的人均面積等指標(biāo)低于成都市鎮(zhèn)村公服配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)狀農(nóng)貿(mào)市場、衛(wèi)生站、體育活動場地、幼兒園、派出所等服務(wù)設(shè)施緊缺。

3.5 市政基礎(chǔ)設(shè)施缺失嚴(yán)重

市政基礎(chǔ)設(shè)施缺失嚴(yán)重,以給排水設(shè)施為例，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)多依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建小型水廠供水，水量小，水質(zhì)差，草池鎮(zhèn)、福田鄉(xiāng)、蘆葭鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在車輛運水供給情況，用水極為困難。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)排水設(shè)施緊缺，現(xiàn)有少量小型污水處理設(shè)施，但未利用，污水多直排、雨水亦通過直排進(jìn)入溝渠。

4 差異化分區(qū)發(fā)展策略

4.1 延續(xù)分區(qū)規(guī)劃的空間管制

全面融入空港新城分區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃框架，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、融合共享；分區(qū)分時、分類引導(dǎo)；多規(guī)協(xié)調(diào)、突出重點”的思路轉(zhuǎn)變規(guī)劃角色，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展。

延續(xù)上位規(guī)劃的空間管制，依托龍泉山脈、三岔湖及主要河流廊道，充分考慮藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)布局，保護(hù)自然生態(tài)本底，劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)。

4.1.1 禁止建設(shè)區(qū)

本區(qū)域堅持生態(tài)保護(hù)，重大設(shè)施與自然安全為嚴(yán)格底線，劃定禁止建設(shè)區(qū)并嚴(yán)格控制，屬于強(qiáng)制管控重點區(qū)域，原則上“生態(tài)移民，只減不增”。強(qiáng)化生態(tài)保育和生態(tài)安全功能，區(qū)域內(nèi)生態(tài)用地性質(zhì)不轉(zhuǎn)變。針對禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)的場鎮(zhèn)，需限制場鎮(zhèn)規(guī)模不擴(kuò)大,建議有條件鎮(zhèn)區(qū)的整體搬遷。在保障農(nóng)村居住用地的前提下，禁止新增農(nóng)房建設(shè)，逐步推進(jìn)生態(tài)移民，拆除與建設(shè)統(tǒng)籌掛鉤。

4.1.2 限制建設(shè)區(qū)

本區(qū)域作為生態(tài)綠隔區(qū)，原則上“控制總量，拆二建一”，禁止與生態(tài)保護(hù)功能相沖突的建設(shè)項目，區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)用地性質(zhì)不轉(zhuǎn)換。限制建設(shè)區(qū)控制現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，禁止布局除農(nóng)村新型社區(qū)外的建設(shè)用地，嚴(yán)控場鎮(zhèn)規(guī)模，不宜進(jìn)行新的建設(shè)，可適度打造特色鎮(zhèn)，并進(jìn)行景區(qū)化改造?，F(xiàn)狀村莊建設(shè)用地實行“拆二建一”，拆除與建設(shè)統(tǒng)籌掛鉤。

4.1.3 適宜建設(shè)區(qū)

本區(qū)域為城市建設(shè)區(qū)，原則上“梯級入城，有序轉(zhuǎn)化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)需配合城市同步建設(shè)，重點推進(jìn)土地征轉(zhuǎn)、完善社會保障，實現(xiàn)城市化改造。著力提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，加強(qiáng)綠色生態(tài)保護(hù)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合發(fā)展，將位于城市發(fā)展區(qū)的場鎮(zhèn)和新型社區(qū)建設(shè)成為本地區(qū)就業(yè)、居住、綜合服務(wù)和社會管理中心。

4.2 實行分時分區(qū)梯級管控

結(jié)合空港新城的分期建設(shè)時序(近期：2016～2020年；中期：2021～2025年；遠(yuǎn)期：2026～2035年；遠(yuǎn)景：2036年以后)，將適宜建設(shè)區(qū)劃分為近期城市化片區(qū)、中期城市化片區(qū)、遠(yuǎn)期城市化片區(qū)、遠(yuǎn)景城市化片區(qū)(圖2)。

圖2 分區(qū)發(fā)展規(guī)劃

4.2.1 近期城市化片區(qū)(2016～2020年)

近期應(yīng)盡快推進(jìn)土地征轉(zhuǎn)、完善社會保障，實現(xiàn)城市化改造，禁止農(nóng)房自主建設(shè)，引導(dǎo)人口集中安置，場鎮(zhèn)建設(shè)需配合城市同步建設(shè)，由地方政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建。

產(chǎn)業(yè)需綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備的資源條件，特色彰顯融入空港，基礎(chǔ)設(shè)施及公服配套按照產(chǎn)城社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)配置，機(jī)場噪聲影響區(qū)內(nèi)農(nóng)房搬遷安置，不得新建農(nóng)房。

4.2.2 中期城市化片區(qū)(2021～2025年)

農(nóng)房自主建設(shè)需分時各級管控，2020年之前，允許農(nóng)房建設(shè)，按照原址原建修復(fù)；2020年之后，禁止農(nóng)房建設(shè)，控制場鎮(zhèn)規(guī)模，引導(dǎo)全面改造。

產(chǎn)業(yè)發(fā)揮地方特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)一產(chǎn)主導(dǎo)，多產(chǎn)聯(lián)動，基礎(chǔ)設(shè)施及公服配套按照產(chǎn)城社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)配置，機(jī)場噪聲影響區(qū)內(nèi)農(nóng)房搬遷安置，不得新建農(nóng)房。

4.2.3 遠(yuǎn)期城市化片區(qū)(2026～2035年)

農(nóng)房自主建設(shè)需分時各級管控，2025年之前，允許農(nóng)房建設(shè)；“控制總量，建一拆一”；2025年之后，禁止農(nóng)房建設(shè)；場鎮(zhèn)控制規(guī)模，引導(dǎo)鎮(zhèn)區(qū)遷建或就地全面改造。

依托空港新城產(chǎn)業(yè)體系，圍繞自身核心資源打造核心高附加產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施按需配給、提前布局，參照鎮(zhèn)村標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，并預(yù)留融入城市建設(shè)條件，機(jī)場噪聲影響區(qū)內(nèi)農(nóng)房搬遷安置，不得新建農(nóng)房。

4.2.4 遠(yuǎn)景城市化片區(qū)(2036年以后)

農(nóng)房自主建設(shè)需分時各級管控，2035年之前，允許農(nóng)房建設(shè)，完善鎮(zhèn)區(qū)配套，保障基本生活；2035年之后，禁止農(nóng)房建設(shè)，控制鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模。

大力發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建和延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)分工與區(qū)域聯(lián)動，基礎(chǔ)設(shè)施參照鎮(zhèn)村標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的主要供需矛盾，并預(yù)留融入城市建設(shè)條件，機(jī)場噪聲影響區(qū)內(nèi)農(nóng)房搬遷安置，不得新建農(nóng)房。

5 均等化政策實施機(jī)制

5.1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

針對遠(yuǎn)期城市化片區(qū)和遠(yuǎn)景城市城市化片區(qū)，考慮其空港新城近期城市建設(shè)著力點不在該區(qū)域，試驗開展農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度[3]。

農(nóng)業(yè)耕地存量較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鼓勵推進(jìn)農(nóng)村土地三權(quán)分置制度改革，放活土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)地適度集中經(jīng)營，擴(kuò)大土地經(jīng)營生產(chǎn)者利益，試點利用農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃用房，拓寬集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民增收渠道。

自身旅游資源富集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鼓勵試點利用農(nóng)村集體土地建設(shè)旅游配套項目，促進(jìn)旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用地規(guī)模應(yīng)實現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”。

5.2 劃定禁止農(nóng)房自主建設(shè)區(qū)

為保證空港新城建設(shè)，同時需滿足區(qū)域內(nèi)廣大農(nóng)民群眾的基本居住需求，劃定《農(nóng)村住房首批禁建區(qū)范圍圖》，并配合相關(guān)政策，對片區(qū)內(nèi)農(nóng)房自主建房分區(qū)管控。通過“一張圖”管控措施，提前對未來城市建設(shè)區(qū)實行建設(shè)條件審批依據(jù)，做到有法可依的統(tǒng)一實施辦法。

5.3 基本公共服務(wù)均等化

通過提升農(nóng)業(yè)地區(qū)公共服務(wù)配置標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)區(qū)域競爭力，促進(jìn)城鄉(xiāng)公服設(shè)施均衡發(fā)展。鼓勵當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、居民與其他的合作伙伴共同制定鄉(xiāng)村企業(yè)計劃和職業(yè)培訓(xùn)計劃；加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)保障體系；制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率、被征地農(nóng)民參保率以及農(nóng)村基層文化建設(shè)各項主要指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)。

建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，融入空港新城現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，以完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力為重點，繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的投入。積極培育發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)會，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，積極建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展，全面提高農(nóng)民收入水平[4]。

6 結(jié)束語

成都天府國際空港新城作為成都“東進(jìn)”戰(zhàn)略調(diào)整城市空間布局、重塑經(jīng)濟(jì)地理的核心引擎，但新城建設(shè)的同時現(xiàn)狀村鎮(zhèn)并不是孤立發(fā)展，需全面融入空港新城分區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃框架，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展。

一方面，需加快成都天府國際空港新城農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)振興，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)的安居樂業(yè)美麗新家園。另一方面，成都天府國際空港新城在城市建設(shè)、社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、文化生活、空間景觀等方面與鄉(xiāng)村地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、融合共享，建設(shè)城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城的新城典范。

致謝：

在此感謝成都市規(guī)劃設(shè)計研究院《成都天府國際空港新城村鎮(zhèn)體系規(guī)劃》項目組全體成員姚南、王煉軍、王光偉、張要的合作與幫助。