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一、引言

2018年3月1日，《審計署關(guān)于內(nèi)部審計的工作規(guī)定》正式出臺并實施，該條規(guī)定再次強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部審計在整個審計監(jiān)督體系中的地位和作用，并提出政府審計應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部審計進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。5月23日，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上提出，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計的職能，加強(qiáng)對內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計的力量，加強(qiáng)審計監(jiān)督效力。習(xí)近平的重要講話為新時代背景下的審計工作指明發(fā)展方向和目標(biāo)，同時闡述了內(nèi)部審計的工作存在的一系列問題，給審計機(jī)關(guān)以及內(nèi)部審計職能部門帶來了新的挑戰(zhàn)。

二、研究意義

政府審計和內(nèi)部審計由于社會地位，法律地位，職責(zé)權(quán)限等的不同，兩者可以在某種程度上實現(xiàn)協(xié)同，政府審計具有對內(nèi)部審計指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)限，同時內(nèi)部審計能夠為政府審計提供幫助，比如內(nèi)部審計結(jié)果對政府審計的工作有一定參考意義，利用內(nèi)部審計資源，可以幫助緩解政府審計資源不足的問題。但是在實踐中，由于缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，審計人員意識不足，現(xiàn)有的法律法規(guī)無法對此提出強(qiáng)制性要求，導(dǎo)致政府審計對內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督仍舊停留在理論階段，具體的措施以及最終帶來的效果都難以在實踐中得到驗證。本文研究的重點之一就是從實際應(yīng)用的角度，通過對政府審計指導(dǎo)內(nèi)部審計具體措施的進(jìn)一步探索，發(fā)現(xiàn)一些具體可實施并且有效的方法，指導(dǎo)具體的實踐工作。

三、政府審計對內(nèi)部審計指導(dǎo)和監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

（一）政府審計和內(nèi)部審計的本質(zhì)

審計的本質(zhì)是對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督。這是由權(quán)力的本質(zhì)所決定的。權(quán)力指的是特定主體利用特定優(yōu)勢對其他人或資源的支配權(quán)。權(quán)力本身是單向性的，它所調(diào)節(jié)的是一種不平等關(guān)系，加之人性的弱點，就容易產(chǎn)生對權(quán)力的濫用，從而滋生腐敗。因此，在權(quán)力運行過程中，本身就需要對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。當(dāng)前的審計一體化體系本身正是對各種社會組織中經(jīng)濟(jì)權(quán)力運行的一種監(jiān)督。

在中國特色審計體系中，內(nèi)部審計是重要的組成部分，同時也是公司治理的重要組成部分。內(nèi)部審計的本質(zhì)是對組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督，保證組織經(jīng)濟(jì)活動以及財務(wù)收支活動的真實性、合理性、效益性，廉潔性。內(nèi)部審計肩負(fù)著通過審計監(jiān)督活動和揭示風(fēng)險隱患活動，通過發(fā)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)中的不合理之處，強(qiáng)化治理效率，優(yōu)化治理配置，完善監(jiān)督制度，深化機(jī)制改革。

（二）政府審計指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計的依據(jù)

在法律依據(jù)上，最高審計機(jī)關(guān)國際組織（IN TO SA I）、美國《預(yù)算和審計法》、瑞典《國家審計局法》都曾對政府審計指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計做出具體的規(guī)定并且時間都早于我國，在1994年，我國《審計法》才規(guī)定政府審計有指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計的權(quán)利，該項法規(guī)的出臺完善了我國的審計監(jiān)督體制。

國家審計和內(nèi)部審計的地位和性質(zhì)存在差異，國家審計的實施主體是各級政府審計機(jī)關(guān)，在整個審計體系中處于主導(dǎo)地位，而內(nèi)部審計只是各部門各單位的內(nèi)部部門，只服務(wù)于內(nèi)部審計所在單位，相比之下，獨立性不足。因此，內(nèi)部審計的作用在企業(yè)運營管理中就有其局限性，因此，內(nèi)部審計需要國家審計的指導(dǎo)和監(jiān)督，通過這種途徑來提高內(nèi)部審計的獨立性。

綜上所述，國家審計應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計對國家審計的促進(jìn)和支撐作用，以促進(jìn)審計資源整體優(yōu)化，減少資源浪費，深化審計體系的改革和發(fā)展。同時，國家審計還應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部審計進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，內(nèi)部審計也應(yīng)當(dāng)接受來自國家審計的監(jiān)督和指導(dǎo)，保障內(nèi)部審計在監(jiān)督中健康發(fā)展。

四、政府審計指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計的主要內(nèi)容

有多個省份在審計署11號令出臺之前，就存在相應(yīng)的政策條例來規(guī)范政府審計對內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督行為，如四川、安徽、江蘇、山西、山東、吉林、河南。

在對山東省進(jìn)行實地調(diào)研之后，發(fā)現(xiàn)山東省在該項工作上各方面都存在超前之處。在如何指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計工作方面，各大審計機(jī)關(guān)都以交流培訓(xùn)，幫助制度建設(shè)為主，但是由于各審計局組織領(lǐng)導(dǎo)，工作模式，發(fā)展階段以及被審單位不同，在指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計工作方式上也有所不同。日照市審計局主要通過組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)、平臺溝通、宣傳引導(dǎo)、交流培訓(xùn)、理論創(chuàng)新、示范引領(lǐng)的方式，其中，宣傳工作主要依靠刊物，網(wǎng)絡(luò)和公眾號平臺同時，日照市審計局也對下級審計機(jī)關(guān)提出要求：黨組織抓住工作，團(tuán)結(jié)上級工作，及時了解基礎(chǔ)型調(diào)查研究，結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ?，?chuàng)造性指導(dǎo)和監(jiān)督，面對面溝通交流。威海市審計局在指導(dǎo)和監(jiān)督的方式上比較超前，目前已經(jīng)完成信息化平臺建設(shè)，動態(tài)管理威海市國有企業(yè)以及下級單位的內(nèi)部審計工作情況。德州市審計局由于內(nèi)部審計協(xié)會未脫鉤，目前仍和審計機(jī)關(guān)合署，通過開設(shè)審計大講堂，外出培訓(xùn)的方式強(qiáng)化內(nèi)審人員工作能力和業(yè)務(wù)水平，通過精準(zhǔn)指導(dǎo)提出針對性建議，同時每年安排專項檢查，監(jiān)督內(nèi)審工作開展情況。青島市審計局通過對區(qū)縣審計機(jī)關(guān)召開會議，辦培訓(xùn)班，對下級單位實施考核和表彰，對內(nèi)部審計專項檢查的方式指導(dǎo)和監(jiān)督。

五、政府審計指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計存在的困難

（一）審計機(jī)關(guān)內(nèi)部問題

對各審計局來說，指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計工作仍然是在探索中，沒有形成系統(tǒng)方法，部門單位工作力度不夠，停留在口號階段，主動意識不夠；問責(zé)制度不到位，查出問題難以定性。同時，由于各市內(nèi)審協(xié)會和審計機(jī)關(guān)是否脫鉤情況不一致，例如德州審計局未與內(nèi)審協(xié)會脫鉤，在工作中就需要和內(nèi)審協(xié)會相互配合，需要建立內(nèi)審協(xié)會，審計機(jī)關(guān)，被審單位的長效協(xié)作機(jī)制。

（二）被審單位問題

雖然11號令出臺，但是政府審計對國有企業(yè)內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督工作仍然沒有得到國有企業(yè)內(nèi)部審計人員以及企業(yè)管理層的充分理解，他們認(rèn)為政府審計和企業(yè)內(nèi)部審計是不相關(guān)的兩個部分，政府審計不應(yīng)該過多干預(yù)企業(yè)內(nèi)部審計工作，政府過多的干預(yù)會影響企業(yè)管理層的治理決策，對企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響。

（三）法律政策問題

現(xiàn)行的11號令法律層次較低，執(zhí)行力度弱，無論是政府審計人員，還是內(nèi)部審計人員，都有對其不夠重視的情況發(fā)生。

目前，對政府審計和內(nèi)部審計的協(xié)同工作缺乏長效機(jī)制，11號令的產(chǎn)生使審計機(jī)關(guān)開始重視內(nèi)部審計工作，但是重視的力度與時間跨度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府部門沒有長效機(jī)制來建立內(nèi)部審計，政府審計，甚至包括內(nèi)審協(xié)會人員之間的相互協(xié)作關(guān)系。

六、政府審計指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計的路徑建議

（一）審計資源方面

對審計資源上進(jìn)行科學(xué)有效的整合。

其具體措施為：

1.對審計人員的整合。無論是政府審計還是內(nèi)部審計人員，他們的專業(yè)領(lǐng)域和實務(wù)經(jīng)驗側(cè)重點都有可能有所不同。可以將不同的審計人才進(jìn)行整合，找到最適合該人員的審計崗位。

2.開展專項審計，兩方人員共同配合。在專項審計工作中，政府審計人員和內(nèi)部審計人員共同完成審計工作，達(dá)到互相學(xué)習(xí)的目的。內(nèi)部審計人員應(yīng)在審計過程中通過不斷學(xué)習(xí)，進(jìn)一步規(guī)范自身審計流程，不斷提升政府審計指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計的專業(yè)技能。

3.對審計人員的專業(yè)培訓(xùn)。要實現(xiàn)有效的指導(dǎo)，對審計人員的專業(yè)培訓(xùn)是必不可少的一個方面，內(nèi)審人員專業(yè)水平有效，對業(yè)務(wù)可能沒有辦法做到面面聚到，信息化社會，尤其缺乏信息化人才，審計人員無法跟上業(yè)務(wù)信息化發(fā)展速度的情況并不少見。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對審計人員關(guān)于企業(yè)運營、審計知識、信息化技能方面的專業(yè)培訓(xùn)。

（二）信息化建設(shè)方面

要實現(xiàn)信息化建設(shè)，首先審計機(jī)關(guān)要構(gòu)建大數(shù)據(jù)下的審計數(shù)據(jù)體系。將審計機(jī)關(guān)的審計數(shù)據(jù)，和被審單位的審計數(shù)據(jù)共同建立在同一個數(shù)據(jù)庫平臺中，這樣就減少了審計機(jī)關(guān)和被審單位之間由于信息不對稱帶來的問題，同時也能夠提升審計數(shù)據(jù)體系中內(nèi)部審計數(shù)據(jù)的使用效率。

（三）審計成果方面

第一，政府審計應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部審計報告進(jìn)行評析。根據(jù)內(nèi)部審計人員的專業(yè)能力和工作質(zhì)量，政府審計部門對被審計單位的內(nèi)部控制進(jìn)行全方位的評估，從而判斷內(nèi)部審計成果是否有用，找出國有企業(yè)存在的隱患，方便政府審計確定國有企業(yè)真正存在的問題，可幫助實現(xiàn)政府審計對內(nèi)部審計的有效指導(dǎo)和監(jiān)督。第二，實現(xiàn)審計結(jié)果公告，內(nèi)部審計的審計結(jié)果公告可以使政府審計人員，企業(yè)內(nèi)部人員更加清晰的了解企業(yè)情況，企業(yè)管理透明化。第三，幫助國有企業(yè)落實內(nèi)部審計問責(zé)和整改工作，政府部門對國有企業(yè)內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)該幫助其明確問題的責(zé)任人和整改部門，如果有必要，還可以提出整改措施，如果內(nèi)部審計查出問題，但是最后也只是停留在查出問題階段，那么審計人員的存在就沒有辦法起到實質(zhì)性作用，整改也是審計人員的目標(biāo)之一，政府審計機(jī)關(guān)在國有企業(yè)的審計整改工作中應(yīng)該起到督導(dǎo)作用，對審計整改結(jié)果再次審計，督促審計整改完成。

結(jié)束語

11號令頒布之后，國有企業(yè)內(nèi)部審計的作用引起了審計機(jī)關(guān)的廣泛重視，但是政府審計對內(nèi)部審計實現(xiàn)真正有效的指導(dǎo)和監(jiān)督還有很長一段路要走，審計機(jī)關(guān)需要在實踐中總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，進(jìn)一步探索指導(dǎo)和監(jiān)督的內(nèi)容和方式，將內(nèi)部審計和政府審計的功能發(fā)揮到極致，為我國的審計監(jiān)督體系添上濃墨重彩的一筆。