2014年底，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)并實施了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，作為江蘇省唯一的試點縣區(qū)，常州市武進(jìn)區(qū)近年來搶抓機(jī)遇，大膽創(chuàng)新，著力探索土地制度改革助力鄉(xiāng)村振興的“武進(jìn)路徑”。

一、瓶頸與制約：經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)

鄉(xiāng)村振興的“阿喀琉斯之踵”

發(fā)展空間局促逼仄、土地價值未被激活等一直是武進(jìn)區(qū)發(fā)展的心頭之痛。主要表現(xiàn)為如下四個方面：一是發(fā)展空間日益趨緊。40年的快速發(fā)展消耗了大量生態(tài)資源和土地空間，使武進(jìn)區(qū)遭遇了“成長的煩惱”，土地平均開發(fā)強(qiáng)度更是逼近30%的國際警戒線。而且，隨著農(nóng)村土地“三條紅線”的劃定，后備發(fā)展空間越來越小。與此同時，功能布局散落、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)功能較弱等問題亟待破解，全區(qū)各類低效產(chǎn)業(yè)用地多達(dá)3.9萬畝。二是土地權(quán)能很不完整。由于歷史和政策等原因，全區(qū)大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地之上，長期缺乏完整權(quán)能，導(dǎo)致無法建立產(chǎn)權(quán)清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)在融資貸款、兼并重組、股改上市等方面戴上了“緊箍咒”。此外，全區(qū)10萬畝存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地因為權(quán)能受限，只能通過搬遷補(bǔ)償、城鄉(xiāng)掛鉤等方式再開發(fā)，辦理程序也更加復(fù)雜，大大加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。三是集體收入來源單一。盡管全區(qū)村級平均集體收入高達(dá)519萬元，但與先進(jìn)地區(qū)相比，武進(jìn)區(qū)集體收入來源渠道比較單一，主要依靠收取集體土地年租金，不僅收益偏低，還缺乏政策和法律保障，無法為新農(nóng)村建設(shè)提供穩(wěn)定持續(xù)的支撐。而且隨著環(huán)保督察、“263”行動、“散亂污企業(yè)”整治的有序開展，倒逼廣大村級組織必須想方設(shè)法增加集體收入，廣開鄉(xiāng)村振興的籌資渠道。四是群眾期盼水漲船高。武進(jìn)區(qū)不斷加大財政投入、創(chuàng)新體制機(jī)制，加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、普惠均衡的基本公共服務(wù)體系，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了67.12%，城鄉(xiāng)一體化水平位居全省縣區(qū)前列。但不可否認(rèn)的是，農(nóng)村整體面貌與農(nóng)民對美好生活的期盼仍有較大差距。另外，雖然農(nóng)民人均可支配收入高達(dá)2.76萬元，是全省平均水平的1.44倍，但財產(chǎn)性收入明顯偏低，加之撤市設(shè)區(qū)十多年來農(nóng)村建房停批，無法滿足一些農(nóng)民建房改善居住的需求。

二、探索與創(chuàng)新：精耕細(xì)作中央三項改革“試驗田”

2016年9月以來，武進(jìn)區(qū)始終將中央三項改革試點作為“牽一發(fā)而動全身”的核心工作，堅持把“中央要求、武進(jìn)實際和群眾期盼”有機(jī)結(jié)合，緊緊圍繞短板、因地施策，大膽闖、大膽試、大膽改。

以土地精細(xì)管理為抓手，拓展鎮(zhèn)村發(fā)展空間。結(jié)合轄區(qū)內(nèi)各鎮(zhèn)發(fā)展定位，堅持區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動，合力規(guī)劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村區(qū)域，有效拓展發(fā)展空間。一是以規(guī)劃引領(lǐng)“繪藍(lán)圖”。以編制村莊規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃為契機(jī)，圍繞優(yōu)化鎮(zhèn)村布局、提檔基礎(chǔ)設(shè)施，為加快農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、村村通公交、衛(wèi)生室、健身廣場等改造建設(shè)留足空間。同時，以特色強(qiáng)鎮(zhèn)、特色園區(qū)和特色田園鄉(xiāng)村為載體，以產(chǎn)業(yè)項目為依托，推動現(xiàn)代物流、科技金融、文化娛樂等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與農(nóng)業(yè)相融合，不斷提高農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)出率。二是優(yōu)化審批“明流程”。集體土地“入市”后，對控規(guī)范圍內(nèi)的工程項目建設(shè)，參照國有土地審批要求進(jìn)行管理;對控規(guī)范圍外、鄉(xiāng)村地區(qū)的，按照“下發(fā)審批權(quán)限、合并審批事項、轉(zhuǎn)變管理方式”，積極探索由項目所在鎮(zhèn)政府“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”的審批管理模式。三是綜合整治“騰空間”。綜合運用“增減掛鉤、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)小掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、低效用地再開發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”等政策工具，對碎片化建設(shè)用地和農(nóng)用土地實施精細(xì)整治，確保農(nóng)村分散、閑置、低效土地顆粒歸倉。經(jīng)過整治，全區(qū)新增農(nóng)用地1.4萬余畝，騰出的規(guī)劃空間和用地指標(biāo)市場價值近100億元。

以健全土地市場為基礎(chǔ)，優(yōu)化資源配置方式。按照“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，加快盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)。一是顯化土地價值。按照“應(yīng)入市盡入市”的原則，采用出讓、租賃、作價出資（入股）等試點允許的方式，加快推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，全面顯化集體建設(shè)用地價值。目前全區(qū)出讓入市土地644宗、6419畝，交易總金額20.82億元;租賃入市8867宗、7萬畝，年租金總額2.77億元。二是活躍要素流動。組建土地二級市場和用地指標(biāo)交易平臺，為建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押提供網(wǎng)上統(tǒng)一、集中交易場所。同時綜合運用差異化租金、彈性出讓等市場化手段，推動資源要素高效配置。目前全區(qū)二級市場抵押土地146宗、2981畝、金額14.5億元，轉(zhuǎn)讓108宗、1229畝、金額2.83億元。三是盤活閑置資源。由國企武進(jìn)先行集團(tuán)組建收儲機(jī)構(gòu)，農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)提供資金支持，通過收儲、流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換等方式，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。出臺文件規(guī)范鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)項目建設(shè)管理，對用于發(fā)展家庭農(nóng)場、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的給予土地指標(biāo)獎勵。

以土地權(quán)能釋放為核心，拓寬融資增值渠道。引導(dǎo)更多金融資源投向鄉(xiāng)村，推動農(nóng)村的農(nóng)業(yè)、自然、文化等資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本、融資等優(yōu)勢。一是實現(xiàn)抵押融資權(quán)能。建立健全農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)“三權(quán)”抵押貸款，通過政府?dāng)U大風(fēng)險補(bǔ)償基金規(guī)模，支持金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面加強(qiáng)信貸支撐，有效化解農(nóng)村地區(qū)企業(yè)融資擔(dān)保風(fēng)險。二是實現(xiàn)資本市場權(quán)能。鼓勵已掛牌或上市的企業(yè)取得并使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，開發(fā)建設(shè)募投項目。不僅為其提供更為多元、便捷的用地渠道，而且除原各項扶持政策外，還將部分土地收益調(diào)節(jié)金返還至企業(yè)所在鎮(zhèn)財政用以獎勵。三是實現(xiàn)金融創(chuàng)新權(quán)能。根據(jù)“三權(quán)分置”改革精神，將土地所有權(quán)和收益權(quán)分離，把農(nóng)地或集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)、宅基地或農(nóng)房使用權(quán)通過土地銀行、信托機(jī)構(gòu)或者集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營，使土地通過市場配置實現(xiàn)價值最大化。

以土地布局優(yōu)化為導(dǎo)向，提升鎮(zhèn)村宜居環(huán)境。優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，專門開辟重點村農(nóng)民住房自建區(qū)，配套完善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，提高鄉(xiāng)村生活宜居度。一是構(gòu)建農(nóng)房多元保障制度。堅持按城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)，重點村、特色村、一般村分類實施，圍繞“優(yōu)化環(huán)境留住農(nóng)民、統(tǒng)建公寓集聚農(nóng)民、貨幣置換轉(zhuǎn)變農(nóng)民”三種模式制定激勵政策，構(gòu)建區(qū)域差別化、形式多樣化的農(nóng)民住房保障制度，實現(xiàn)戶有所居率100%。二是推動自建區(qū)新建住房建設(shè)。推行“區(qū)總控、鎮(zhèn)審批、村分配”的宅基地新政，由各鎮(zhèn)按照審批后的村莊規(guī)劃，吸引農(nóng)民自愿騰退舊房和原宅基地，按照建筑占地面積人均不超過30平方米、戶均不超過140平方米的標(biāo)準(zhǔn)，到農(nóng)民自建區(qū)新建房屋，實現(xiàn)農(nóng)村舊房改造和農(nóng)民集中居住。全區(qū)已規(guī)劃31個自建區(qū)，集聚農(nóng)民近3萬人。三是引入社會資本提升功能環(huán)境。積極吸引工商資本投入休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗等新型項目;通過PPP、一事一議、以獎代補(bǔ)等方式，鼓勵社會資本參與農(nóng)村環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成多元投入格局。

以土地收益分配為關(guān)鍵，拓寬富民增收渠道。以惠及廣大農(nóng)民為出發(fā)點，完善土地收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民公平分享增值成果，增加財產(chǎn)性收入。一是做實集體資產(chǎn)促增收。積極查清集體所有資產(chǎn)家底，將鎮(zhèn)集體的菜場、商鋪等商業(yè)用地及房產(chǎn)，以作價出資（入股）方式注入鎮(zhèn)平臺公司。初步統(tǒng)計，全區(qū)鎮(zhèn)、村集體房屋共398萬平方米，可做實集體資產(chǎn)40億元。同時武進(jìn)區(qū)創(chuàng)新土地增值收益分配機(jī)制，收益由鎮(zhèn)通過生態(tài)補(bǔ)償方式統(tǒng)籌給付各村，再由村通過股份分紅進(jìn)行二次分配。目前全區(qū)留存集體的增值收益達(dá)18.5億元，農(nóng)民人均份額2700多元。二是完善保障體系促增收。在改革中，武進(jìn)區(qū)進(jìn)一步完善住房、社保、就業(yè)、股權(quán)分紅、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)“六位一體”的多元化保障體系，通過實施合理的補(bǔ)償安置政策、探索留用物業(yè)、加大就業(yè)培訓(xùn)等多種途徑，確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障。三是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促增收。堅持“宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游”的原則，突出發(fā)展功能型、生態(tài)型、服務(wù)型農(nóng)業(yè)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技綜合示范基地，培育創(chuàng)意農(nóng)業(yè)園，構(gòu)建一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米、精品林果等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷壯大花卉苗木、健康水產(chǎn)等特色產(chǎn)業(yè)，加快推動農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)發(fā)展。推動傳統(tǒng)古建民居有償退出，交由集體修繕開發(fā)，提升鄉(xiāng)村旅游文化韻味。

三、經(jīng)驗與建議：書寫

土地改革試點的武進(jìn)版“農(nóng)政全書”

武進(jìn)區(qū)圍繞聚焦地、錢、人三個核心要素，激活農(nóng)村自然資源、存量資產(chǎn)和人力資本，試點工作扎實推進(jìn)。盡管有些“個性化”成果在非試點地區(qū)暫不具備系統(tǒng)推廣的條件，但是試點過程中取得的“共性化”經(jīng)驗可在全省先行推廣，并為在全省范圍內(nèi)有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。

抓好“牛鼻子”引領(lǐng)，編制實施村莊規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃。通過編制實施規(guī)劃，武進(jìn)區(qū)真正在村級層面實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、土地利用、村莊建設(shè)、環(huán)境整治的“一本規(guī)劃、一本藍(lán)圖”。建議全省各地盡快結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺實施意見，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)、公共服務(wù)等，高標(biāo)準(zhǔn)編制實施相關(guān)規(guī)劃，為優(yōu)化村莊用地布局、引導(dǎo)土地要素合理配置、一二三產(chǎn)融合發(fā)展、民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升農(nóng)村人居環(huán)境提供清晰明確的路線圖、施工圖和時間表。

喚醒“沉睡的資產(chǎn)”，開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。武進(jìn)區(qū)以宅基地綜合管理信息平臺為依托，鼓勵各鎮(zhèn)結(jié)合發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，探索盤活農(nóng)戶閑置農(nóng)房和宅基地，實現(xiàn)農(nóng)房的流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、融資的功能，有效增加了農(nóng)民財產(chǎn)收益。建議全省各地放活宅基地和房屋使用權(quán)實現(xiàn)形式，鼓勵農(nóng)民利用自有住宅從事鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營;同時，拓展宅基地使用功能，有序?qū)嵤┺r(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)登記發(fā)證、監(jiān)管，保護(hù)合同雙方的合法權(quán)益。

實施“外科手術(shù)”般的精細(xì)整治，推動農(nóng)村土地集約高效利用。中央要求經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)發(fā)揮好資金資源互補(bǔ)優(yōu)勢，保障和助推鄉(xiāng)村振興。武進(jìn)區(qū)通過對碎片化用地綜合整治，切實提升了有效耕地面積、耕地質(zhì)量和零星耕地規(guī)整水平，實現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地的減量化，為長遠(yuǎn)發(fā)展騰挪了空間。建議全省各地結(jié)合宅基地騰退、“散亂污”企業(yè)整治和美麗鄉(xiāng)村、特色田園鄉(xiāng)村、生態(tài)文明建設(shè)，大力推進(jìn)土地綜合整治，同時開展節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，更大范圍統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)土地資源，流轉(zhuǎn)收益反哺安置補(bǔ)償、農(nóng)村土地整治。

堅持“大河有水小河滿”，創(chuàng)新集體土地增值收益分配。武進(jìn)區(qū)創(chuàng)新收益分配機(jī)制，確保農(nóng)民入市中取得的直接性補(bǔ)償收益與土地征收保持基本一致，集體土地增值收益的村組集體留存部分不再量化分配到戶，而是注入集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行投資建設(shè)。建議全省各地配合《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》的施行，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供穩(wěn)定可靠的資金來源。

立足“我的地盤我做主”，發(fā)揮農(nóng)民參與改革的主體性。武進(jìn)區(qū)在試點中堅持“主導(dǎo)在區(qū)、主抓在鎮(zhèn)、主體在村、主動在民”，在處理村規(guī)編制、自建區(qū)房型設(shè)計、房屋施工質(zhì)量監(jiān)督、入市土地價格、增值收益分配等重大事項時，通過村民代表會議、村民議事會等落實群眾知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。建議全省各地在實施農(nóng)村綜合改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，堅持農(nóng)民主體地位，不斷提升農(nóng)民安全感、獲得感，發(fā)揮好農(nóng)民群眾參與改革的主動性和創(chuàng)造性。

責(zé)任編輯：劉志剛