文/李利軍 馮媛媛

一、引言

財(cái)政部PPP中心發(fā)布的“全國(guó)PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)2018年四季度報(bào)”顯示：截至2018年12月末，管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目數(shù)8654個(gè)，累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)4690個(gè)，落地率54.2%[1]。落地率數(shù)據(jù)顯示出有將近一半的PPP項(xiàng)目通過(guò)了前期物有所值論證，卻并未實(shí)現(xiàn)物有所“值”，也從側(cè)面反映出作為判定項(xiàng)目是否適合PPP模式的物有所值評(píng)價(jià)沒(méi)有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。在PPP物有所值方面，我國(guó)處于起步階段，現(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，目前社會(huì)上對(duì)定性評(píng)價(jià)指標(biāo)的完善性、指標(biāo)權(quán)重的科學(xué)性和評(píng)價(jià)結(jié)果可信性存在一定程度地質(zhì)疑，評(píng)價(jià)過(guò)程中也存在忽視專家打分之間的差異，簡(jiǎn)單求取算術(shù)平均分導(dǎo)致客觀性降低的問(wèn)題，還有一些評(píng)價(jià)走過(guò)程、走形式使評(píng)價(jià)效果大打折扣。來(lái)慶泉[2]在城市軌道交通PPP項(xiàng)目決策框架中提出以項(xiàng)目期望能獲得的節(jié)約成本作為物有所值進(jìn)行考察。彭素[3]建議從PPP可行性、PPP必要性、VFM可行性、其他因素四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，將這四個(gè)方面作為項(xiàng)目評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)，依次從這4個(gè)方面確定二級(jí)指標(biāo)，并用Delphi法修正改進(jìn)層次分析法進(jìn)行了研究。袁競(jìng)峰[4]將評(píng)價(jià)指標(biāo)分級(jí)，在結(jié)合指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，同時(shí)兼顧定性和定量因素，通過(guò)單位成本效益的方式進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)定性，首次提出評(píng)價(jià)指標(biāo)不應(yīng)只關(guān)注經(jīng)濟(jì)成本，還應(yīng)將社會(huì)效益考慮在內(nèi)。筆者在借鑒前人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在完善指標(biāo)的前提下，將直覺(jué)模糊集理論與專家打分法相結(jié)合應(yīng)用于定性評(píng)價(jià)流程中，解決原打分法主觀性強(qiáng)、指標(biāo)權(quán)重設(shè)定范圍廣、專家決策猶豫度的問(wèn)題，以期對(duì)PPP物有所值評(píng)價(jià)工作規(guī)范有序開(kāi)展提供借鑒。

二、物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)存在缺陷與完善建議

（一）現(xiàn)有定性指標(biāo)存在的缺陷

《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》 (財(cái)金〔2015〕167號(hào)) (以下簡(jiǎn)稱“指引”)中對(duì)定性評(píng)價(jià)指標(biāo)做出了相關(guān)規(guī)定：基本指標(biāo)主要包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、政府機(jī)構(gòu)能力、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、融資可行性；補(bǔ)充指標(biāo)主要根據(jù)項(xiàng)目具體特征，從項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短、法律和政策環(huán)境、政府采購(gòu)政策落實(shí)能力、運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力、行業(yè)示范性中選取2～3個(gè)。

筆者認(rèn)為，目前定性指標(biāo)存在以下不足：

基本指標(biāo)中，一是社會(huì)資本有效競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題沒(méi)有明確。公共產(chǎn)品或服務(wù)具有排他性，某些領(lǐng)域存在嚴(yán)重的行業(yè)壟斷現(xiàn)象，如我國(guó)高速公路、鐵路行業(yè)，社會(huì)資本準(zhǔn)入門檻越來(lái)越高，導(dǎo)致其投資積極性下降。從某個(gè)意義上理解，物有所值可以說(shuō)是社會(huì)資本激烈競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，如何篩選出最能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目物有所值的社會(huì)資本，那就是讓社會(huì)資本長(zhǎng)期處于有效競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中。二是對(duì)政府和社會(huì)資本的履約能力關(guān)注不夠。由于履約階段缺少競(jìng)爭(zhēng)壓力，政府對(duì)于社會(huì)資本的履約情況難以做出同等資源和技能下的對(duì)比；目前還未建立完善的爭(zhēng)議解決機(jī)制，社會(huì)資本由于政府未履行應(yīng)盡的義務(wù)以致自己權(quán)益受損時(shí)，也很難采取有效的措施。三是缺少項(xiàng)目對(duì)于市場(chǎng)需求反應(yīng)的指標(biāo)。PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后，社會(huì)對(duì)于它的需求程度會(huì)有怎樣的反應(yīng)也應(yīng)體現(xiàn)在定性指標(biāo)中，著重關(guān)注市場(chǎng)的需求反應(yīng)[5]。

補(bǔ)充指標(biāo)中的運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力主要關(guān)注的是項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展，即社會(huì)資本能否在滿足公眾需求的前提下，利用現(xiàn)有資源不斷進(jìn)行創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)節(jié)約政府資金和增加自身收入的目的。這里只關(guān)注項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，沒(méi)有考慮到整個(gè)項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展，即項(xiàng)目未來(lái)的發(fā)展路徑能否適應(yīng)政府不斷更新的政策、措施、提議，還有待進(jìn)一步補(bǔ)充。另外，原有的項(xiàng)目規(guī)模、預(yù)期使用壽命以及項(xiàng)目涉及到的固定資產(chǎn)種類這幾項(xiàng)補(bǔ)充指標(biāo)在涵義上有交叉的地方，還有待進(jìn)一步明確。我國(guó)現(xiàn)階段的指標(biāo)沒(méi)有考慮到項(xiàng)目對(duì)外部環(huán)境的影響，缺乏社會(huì)、環(huán)境、政策影響等外部指標(biāo)。類似軌道交通、旅游、污水治理等方面的項(xiàng)目，雖然使用者付費(fèi)對(duì)于數(shù)額龐大的建設(shè)成本是杯水車薪，但項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成功后，或能解決一部分人的就業(yè)，或帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又或提升居民的生活質(zhì)量。一個(gè)項(xiàng)目的好與壞不能僅僅局限于自身的評(píng)價(jià)，還應(yīng)該考慮到對(duì)周圍的影響是積極的還是消極的，因此現(xiàn)階段指標(biāo)體系的全面性尚有欠缺。

（二）設(shè)置定性指標(biāo)的原則

針對(duì)定性指標(biāo)存在的缺陷，在我國(guó)現(xiàn)有指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，本文從可行性、有益性和可實(shí)現(xiàn)性三方面完善指標(biāo)體系。

1.可行性

可行性指的是政府所期望得到的公共產(chǎn)品數(shù)量或服務(wù)質(zhì)量能以產(chǎn)出的形式展現(xiàn)出來(lái)，主要是為支付體系或PPP合同條款的制定提供明確的依據(jù)，比如要求公共產(chǎn)品的數(shù)量能夠清晰的確定，公共產(chǎn)品的服務(wù)能夠準(zhǔn)確的衡量?？尚行栽u(píng)價(jià)指標(biāo)主要涉及到項(xiàng)目產(chǎn)出、公平、效率、責(zé)任、運(yùn)營(yíng)靈活性等方面。

2.有益性

PPP模式能夠更好的控制風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)簽訂績(jī)效考核制度和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支付協(xié)議來(lái)激勵(lì)社會(huì)資本提供高質(zhì)量的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)資本不斷創(chuàng)新服務(wù)方式。然而，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移被約定在合同報(bào)價(jià)中，政府就需要向社會(huì)資本支付風(fēng)險(xiǎn)的成本，這時(shí)候就需要判斷PPP模式帶來(lái)的收益能否超過(guò)它的額外成本，這就是有益性指標(biāo)的作用。判斷PPP模式是否有益，主要從風(fēng)險(xiǎn)管理、激勵(lì)制度、創(chuàng)新、全生命周期等角度考量。

3.可實(shí)現(xiàn)性

PPP的可實(shí)現(xiàn)性主要從市場(chǎng)興趣、競(jìng)爭(zhēng)程度、合作成本等方面進(jìn)行評(píng)估。物有所值作為社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，在選擇實(shí)施方式前應(yīng)充分了解市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目的響應(yīng)程度，另外，政府實(shí)施PPP的能力和社會(huì)資本本身的實(shí)力都會(huì)影響項(xiàng)目的市場(chǎng)興趣和發(fā)展前景。

（三）定性指標(biāo)的確定

基本指標(biāo)在社會(huì)資本有效競(jìng)爭(zhēng)、政府和社會(huì)資本履約能力、項(xiàng)目的市場(chǎng)需求度三個(gè)方面的考核關(guān)注度不夠，因此，將“項(xiàng)目產(chǎn)出”“公平效率和問(wèn)責(zé)”“市場(chǎng)興趣”納入基本指標(biāo)中，并保留原有基本指標(biāo)中的“全生命周期整合程度”“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配”“績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新”三個(gè)指標(biāo)。PPP的物有所值始于立項(xiàng)，終于產(chǎn)出，只有全生命周期內(nèi)的每個(gè)階段都為了最終目標(biāo)協(xié)調(diào)有序的進(jìn)行，才能保證高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)，因此“全生命周期整合程度”這一指標(biāo)不可缺少；PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)管理不當(dāng)失敗的項(xiàng)目比比皆是，故“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配”的重要性不言而喻；有針對(duì)性的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的有效途徑，與PPP各參與方的利益息息相關(guān)，也是運(yùn)營(yíng)期管理工作的重要組成部分，而創(chuàng)新性是決定一個(gè)項(xiàng)目能否立足于行業(yè)的根本，所以“績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新”應(yīng)保留。原基本指標(biāo)中的“政府機(jī)構(gòu)能力”“潛在競(jìng)爭(zhēng)程度”“融資可行性”雖然對(duì)識(shí)別項(xiàng)目物有所值有一定作用，但是新納入的三個(gè)基本指標(biāo)已經(jīng)包含其所表達(dá)的含義，且這些指標(biāo)通常在資料中出現(xiàn)時(shí)的權(quán)重都比較低，故沒(méi)有納入到6項(xiàng)基本指標(biāo)中[6-7]。表1是新的物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)。

三、基于直覺(jué)模糊集的定性評(píng)價(jià)過(guò)程

（一）相關(guān)理論

Atanassov在1986年提出的直覺(jué)模糊集概念，是在傳統(tǒng)模糊集基礎(chǔ)上進(jìn)行的改進(jìn)與優(yōu)化，最大的特點(diǎn)就是同時(shí)反映出支持、反對(duì)和棄權(quán)的觀點(diǎn)，并通過(guò)隸屬度、非隸屬度、猶豫度三個(gè)方面展現(xiàn)模糊問(wèn)題的本質(zhì)，主要用于建立不同決策環(huán)境下的模型，一般都與屬性權(quán)重密切相關(guān)。與傳統(tǒng)概念上的模糊集相比，更能細(xì)膩地描述不確定性，在處理和表示不確定性、不精確性信息的概念時(shí)更加靈活實(shí)用，更有表現(xiàn)能力[8]。

表1 物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)

隨著直覺(jué)模糊集和直覺(jué)模糊熵理論研究的不斷深入，不少學(xué)者將直覺(jué)模糊相關(guān)理論與神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法、層次分析法、P2P信任模型等其他分析方法相結(jié)合，已經(jīng)在解決多屬性模糊決策問(wèn)題上取得了成功。本文將直覺(jué)模糊理論應(yīng)用于專家打分過(guò)程中，通過(guò)直覺(jué)模糊熵和直覺(jué)模糊加權(quán)平均算子IFWA一次評(píng)價(jià)可同時(shí)確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重和專家權(quán)重，并且專家權(quán)重依據(jù)具體項(xiàng)目的不同隨之改變，使專家權(quán)重的確定更符合實(shí)際情況，直覺(jué)模糊熵越大，說(shuō)明信息的不確定性和模糊性越大，該信息占的權(quán)重越小，更能真實(shí)反映出傳統(tǒng)模式下和PPP模式下指標(biāo)的重要程度和專家意見(jiàn)。

（二）評(píng)價(jià)過(guò)程

因?yàn)槭窃赑PP模式和傳統(tǒng)模式間作比較，所以兩個(gè)實(shí)施方案組成的集合為M={m1,m2}，7個(gè)專家組成集合E ={E1, E2…E7}，根據(jù)上文確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定6個(gè)基本指標(biāo)和3個(gè)補(bǔ)充指標(biāo)，依次表示為d ={d1, d2,…d9}，相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重為 ω={ω1,ω2…ω9}T，。令矩陣表示專家Ek在方案mi中針對(duì)第j個(gè)指標(biāo)作出的評(píng)價(jià)，即。，和分別表示專家Ek在方案mi中針對(duì)第j個(gè)指標(biāo)打分時(shí)的滿意度、不滿意度以及猶豫度。評(píng)價(jià)模型的計(jì)算步驟如下：

1.專家對(duì)兩個(gè)模式進(jìn)行評(píng)價(jià)，打分后建立直覺(jué)模糊矩陣

則專家k針對(duì)2個(gè)實(shí)施方案分別在9個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系下的評(píng)價(jià)為：

2.規(guī)范化專家評(píng)價(jià)矩陣

評(píng)價(jià)指標(biāo)可以劃分為正向評(píng)價(jià)指標(biāo)(效益型指標(biāo))和負(fù)向評(píng)價(jià)指標(biāo)(成本型指標(biāo))兩類，指標(biāo)越大評(píng)價(jià)越好的指標(biāo)是正向指標(biāo)，指標(biāo)值越小評(píng)價(jià)越好的指標(biāo)歸為負(fù)向指標(biāo)，方案中為正向指標(biāo)時(shí)，指標(biāo)隸屬度越大越好，負(fù)向指標(biāo)方案對(duì)其隸屬度越小越好。為方便比較，在對(duì)評(píng)價(jià)方案排序前，先將兩類指標(biāo)規(guī)范化，將直覺(jué)模糊決策矩陣轉(zhuǎn)化成正規(guī)范化矩陣

3.計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

根據(jù)直覺(jué)模糊熵的定義，則方案mi在指標(biāo)Dj下的熵值：

根據(jù)(6)求得最終物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重向量為：

4.計(jì)算專家權(quán)重

將直覺(jué)模糊熵值eij與物有所值指標(biāo)權(quán)重向量w?集結(jié)計(jì)算得到加權(quán)模糊熵：

式中，Gk為加權(quán)模糊熵；E(Rk

j)為第k個(gè)專家的直覺(jué)模糊熵值。利用加權(quán)模糊熵計(jì)算專家的權(quán)重：

5.運(yùn)用直覺(jué)模糊加權(quán)平均算子IFWA

將專家評(píng)價(jià)信息矩陣Rk與對(duì)應(yīng)的專家權(quán)重矩陣進(jìn)行集結(jié)：

為使直覺(jué)模糊數(shù)的大小更直觀的表現(xiàn)出來(lái)，得到計(jì)分矩陣S：

根據(jù)上式(12)得到計(jì)分矩陣

如下：

6.兩個(gè)方案進(jìn)行綜合排序

比較兩個(gè)方案的物有所值評(píng)價(jià)結(jié)果，若S1＞S2，則方案m1優(yōu)于方案m2。

四、算例演示過(guò)程

所選的PPP項(xiàng)目是按照我國(guó)現(xiàn)行的物有所值評(píng)價(jià)體系進(jìn)行的，已經(jīng)通過(guò)定性和定量評(píng)價(jià)，用上文中建立的體系得到的結(jié)果與原結(jié)果進(jìn)行擬合，檢驗(yàn)研究成果的有效性和評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性、可操作性。本文的改進(jìn)研究目標(biāo)是PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)，改進(jìn)后的方法適用于所有行業(yè)內(nèi)的PPP項(xiàng)目，本文只是用某高速公路PPP項(xiàng)目驗(yàn)證研究結(jié)果，并無(wú)特殊的行業(yè)針對(duì)性。

1.組成專家組，進(jìn)行打分

專家小組在對(duì)傳統(tǒng)項(xiàng)目和PPP模式進(jìn)行打分之后，所建立的專家評(píng)價(jià)信息直接模糊矩陣，如表2所示。

表2 專家打分模糊矩陣

表2 專家打分模糊矩陣

2.規(guī)范化專家評(píng)分矩陣

本研究物有所值評(píng)價(jià)體系的一級(jí)指標(biāo)中6個(gè)基本指標(biāo)和3個(gè)補(bǔ)充指標(biāo)均屬于效益型指標(biāo)，因此不需要進(jìn)行規(guī)范化矩陣這一步驟，即Ak=Rk。

3.指標(biāo)熵值的計(jì)算

4.指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算

優(yōu)化權(quán)重矩陣，得到物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)全局最優(yōu)權(quán)重：

5.專家權(quán)重的計(jì)算

6.得到轉(zhuǎn)換成記分矩陣S

將記分函數(shù)矩陣S和指標(biāo)權(quán)重向量W進(jìn)行集結(jié)，得到方案m1和m2的綜合得分：

由計(jì)算結(jié)果可知，s1=0.656 0、s2=0.548 4，s1＞s2，即方案m1比方案m2得分高，說(shuō)明在PPP模式與傳統(tǒng)模式間，前者更能做到物有所值，此項(xiàng)目應(yīng)選擇PPP模式。案例演示結(jié)果與實(shí)際結(jié)果一致，說(shuō)明改進(jìn)后的評(píng)價(jià)體系在解決原有問(wèn)題的基礎(chǔ)上仍是科學(xué)可行的。

五、結(jié)果分析及建議

進(jìn)行案例演示的PPP項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入了招標(biāo)階段，這也說(shuō)明了改進(jìn)后的物有所值評(píng)價(jià)是科學(xué)可行的。演示結(jié)果一方面證明該方法對(duì)于定性評(píng)價(jià)具有可操作性，基于直覺(jué)模糊信息集成的計(jì)算權(quán)重是一種相對(duì)客觀的賦權(quán)方法；另一方面證實(shí)了本文的研究方法對(duì)于傳統(tǒng)的專家打分模式能為決策者提供更多的有益信息。該方法最大的優(yōu)勢(shì)能夠清晰地得出每個(gè)指標(biāo)具體的權(quán)重，通過(guò)分析改進(jìn)前后得到的指標(biāo)權(quán)重，期望為現(xiàn)有的指標(biāo)權(quán)重的調(diào)整提供改進(jìn)的方向。指標(biāo)權(quán)重計(jì)算結(jié)果分析如表3所示。

表3 指標(biāo)權(quán)重結(jié)果分析表

通過(guò)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，調(diào)整后基本指標(biāo)占了71.63%，補(bǔ)充指標(biāo)占了28.37%，與原來(lái)基本指標(biāo)占80%，補(bǔ)充指標(biāo)占20%相比，調(diào)整之后的基本指標(biāo)權(quán)重和補(bǔ)充指標(biāo)總的比例雖然發(fā)生了變化，但是總體變化不大。建議補(bǔ)充指標(biāo)的比例可以相對(duì)上調(diào)，尤其“項(xiàng)目正外部性”這一指標(biāo)，在補(bǔ)充指標(biāo)中占了很大的權(quán)重，一方面證明構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)加入這一指標(biāo)是正確的，另一方面可以看出每個(gè)補(bǔ)充指標(biāo)所占的權(quán)重也可以相對(duì)擴(kuò)大比例[10]。對(duì)于能夠反映項(xiàng)目本質(zhì)的指標(biāo)，如“運(yùn)營(yíng)靈活性”“績(jī)效導(dǎo)向和鼓勵(lì)創(chuàng)新”這類指標(biāo)可以不限定指標(biāo)的權(quán)重。