周潤書

摘 要 加強對村組集體經(jīng)濟組織減債工作是保證農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要組成內(nèi)容。本文總結了東莞市村組集體經(jīng)濟組織減債工作的經(jīng)驗：建立鎮(zhèn)村還貸基金，償還債務；削減本息，轉(zhuǎn)型融資；規(guī)范債務審批流程，嚴控增加新債。分析了東莞市CA鎮(zhèn)村組減債工作上存在的問題：干部政績觀偏離，債務追責與村組干部考核沒有聯(lián)系；傳統(tǒng)物業(yè)主導發(fā)展模式，收入來源少，支出大等問題；相應提出：樹立正確的政績觀，債務追責與村組干部考核聘任掛鉤；培育優(yōu)化物業(yè)型經(jīng)濟、發(fā)展服務型經(jīng)濟和投資型經(jīng)濟，打造“三駕馬車”經(jīng)濟，壓減非經(jīng)營性支出等對策。希望本論文能夠為其它地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供參考借鑒。

關鍵詞 東莞市CA鎮(zhèn) 農(nóng)村村組集體經(jīng)濟組織 減債工作

中圖分類號：F323.8 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2019.06.075

Experience， Problems and Suggestions on Debt Relief of

Collective Economic Organizations of Rural Village Groups

——Take Dongguan City as an example

ZHOU Runshu

（College of Economics and Management， Dongguan University of Technology， Dongguan， Guangdong 523808）

Abstract Strengthening debt relief for village collective economic organizations is an important component of ensuring the sustainable development of rural collective economy. This paper summarizes the experience of debt relief work of village group collective economic organizations in Dongguan City： establishing town and village loan repayment fund to repay debts； reducing principal and interest， transforming financing； standardizing the process of debt examination and approval， and strictly controlling the increase of new debts. This paper analyses the problems existing in the debt reduction of village group in CA town of Dongguan City： the deviation of cadres' view of political achievements， the lack of connection between debt recovery and the assessment of village group cadres； the traditional property-oriented development model， the lack of income sources and the large expenditure； and puts forward the following problems： establishing a correct concept of political achievements， linking debt recovery with the assessment and appointment of village group cadres； cultivating and optimizing property-based economy and developing service-based economy. And investment-oriented economy， build a "troika" economy， reduce non-operating expenditure and other countermeasures. The author hopes this paper can provide reference for the sustainable development of rural collective economy in other areas.

Keywords CA town of Dongguan City； collective economic organizations of rural village groups； debt reduction work

1東莞市村組集體經(jīng)濟組織減債工作的實踐經(jīng)驗

東莞市各鎮(zhèn)街根據(jù)自身的實際情況，探索出不少切合實際的減債經(jīng)驗：

一是建立鎮(zhèn)村還貸基金，償還債務。東莞市政府在相關文件中強調(diào)鎮(zhèn)街財政要為負債村組撥備專項資金或提供擔保，扶持村組減債或轉(zhuǎn)貸降息。有銀信借款的村組要在每年積累或土地轉(zhuǎn)讓收益中提留一定比例用于還債。各鎮(zhèn)街結合自身實際情況做出的各項決策取得了很好的成效；如厚街鎮(zhèn)通過設立轉(zhuǎn)貸專項基金，利用鎮(zhèn)政府專用賬戶資金及集體土地基金設立5000萬元轉(zhuǎn)貸基金，幫助經(jīng)濟困難社區(qū)轉(zhuǎn)貸，累計幫助社區(qū)完成轉(zhuǎn)貸7.96億元，每年節(jié)省利息支出達3000多萬元。在提留收益還債方面，橋頭鎮(zhèn)要求負債村組從土地轉(zhuǎn)讓收益解決收不抵支后的部分提取不少于50%、在剔除累計折舊后計算所得的本年積累提取不少于30%用于償還借款及利息。

二是削減本息，轉(zhuǎn)型融資。如寮步鎮(zhèn)落實“三減”重振農(nóng)村集體經(jīng)濟，由鎮(zhèn)政府先墊資清還村組所欠銀行的利息，再由鎮(zhèn)屬單位擔保進行轉(zhuǎn)貸；與東莞市農(nóng)村信用合作聯(lián)合社協(xié)調(diào)，全部執(zhí)行按基準利率下浮10%的優(yōu)惠利率，預計每年可為村組減少2500萬元的利息支出。常平鎮(zhèn)財政分局也與鎮(zhèn)內(nèi)銀信部門達成按基準利率下浮10%作為集體借款利率的共識，鎮(zhèn)會計核算中心向各村委會發(fā)出通知，建議各村組抓緊轉(zhuǎn)貸以減少利息支出。

三是規(guī)范債務審批流程，嚴控增債。中堂鎮(zhèn)規(guī)定本鎮(zhèn)區(qū)各村（社區(qū)）不得以村（社區(qū)）集體名義新增投資項目借款；如有特殊情況，也應提交投資項目書面可行性分析報告并附相關證明材料，并經(jīng)本村（社區(qū)）股東代表大會表決通過，同時報鎮(zhèn)審批后方可實施。嚴禁以集體名義為個人或非集體全資企業(yè)提供貸款擔保，且明確要求對歷史遺留的貸款擔保，在擔保合同期滿后不得繼續(xù)提供擔保。在落實各項減債措施后中堂鎮(zhèn)有效減輕村級負債。

2東莞市CA鎮(zhèn)村組集體經(jīng)濟組織減債工作存在的問題

2.1 干部政績觀偏離，債務追責與村組干部考核聘任沒有掛鉤，債務追責力度弱

由于很大部分村組干部是村民群眾擔任，不具備專業(yè)的管理知識素質(zhì)，綜合素質(zhì)以及工作能力相對較低。部分村組干部的政績觀偏離了為人民謀福利、實事求是的工作重心，將過多的精力花費在自己的政績上。為了完成上級的一些任務指標，不考慮自身的實際情形，盲目追求項目完成任務而忽略長遠規(guī)劃，錯誤的管理決策將在很大程度上加劇財政負擔，同時也增加了債務的隱患。

在舉債發(fā)展經(jīng)濟的問題上，村組干部之間普遍存在“主觀上不想減”和“客觀上不能減”的錯誤想法，加之目前政府對干部考核聘任的著重點主要放在村集體經(jīng)濟的發(fā)展速度及規(guī)模上，村組干部錯誤地認為只有“發(fā)展”才是硬道理。特別在“三舊”改造政策的號召下，村組干部為完成下發(fā)的目標，他們更加覺得舉債有利于集體經(jīng)濟發(fā)展，因此更傾向于保持甚至擴大借貸規(guī)模，這種形勢容易導致村集體經(jīng)濟不斷出現(xiàn)新債務；由于村組集體經(jīng)濟組織領導大部分是由村民推選的，管理意識不強，對債務在村集體經(jīng)濟的影響認識不足，忽視債務帶來的潛在風險，認為債務問題能拖欠則拖欠，對歷史形成的債務更是能避則避，能拖則拖。

2.2 傳統(tǒng)物業(yè)主導發(fā)展模式，收入來源少，支出大，錢袋子負擔重

CA鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營收入來源以物業(yè)出租為主，全鎮(zhèn)各村（社區(qū)）的物業(yè)出租收入占CA鎮(zhèn)總收入的84%，投資結構比較單一；與政府倡導下的統(tǒng)籌發(fā)展新型物業(yè)經(jīng)濟、服務經(jīng)濟、投資經(jīng)濟“三類經(jīng)濟”發(fā)展模式發(fā)生偏離，尚未抓住改革的機遇，落實政府政策方針。從經(jīng)濟效益來看，雖然物業(yè)出租帶來的收益目前還比較穩(wěn)定，但以物業(yè)為主的固定資產(chǎn)投資收益增長呈逐年下降趨勢，而且隨著國家在加工貿(mào)易政策上的調(diào)整，土地、勞動力等各種生產(chǎn)要素價格的提高，人民幣升值等因素影響下，一些處于產(chǎn)業(yè)層次低端的中小加工處境艱難，一些經(jīng)營效益不好的企業(yè)出現(xiàn)外遷、破產(chǎn)、倒閉的情況日益增多，致使有的廠房空置，租金收入直接萎縮，而且隨著政府部門對租賃稅、房產(chǎn)稅等稅收的全面開征，租賃成本的增加，集體資產(chǎn)收益率還將進一步下降；從社會效益來看CA鎮(zhèn)這種粗放型的物業(yè)經(jīng)濟增長方式容易導致土地資源的巨大消耗，并帶來人口膨脹、資源制約等問題；從生態(tài)效益來看，這種低層次的產(chǎn)業(yè)結構致使環(huán)境污染嚴重、生態(tài)破壞加劇，不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

村（社區(qū)）作為鎮(zhèn)政府的基層管理環(huán)節(jié)，不僅承擔著市、鎮(zhèn)交辦的各項工作任務及大量基層行政管理的職能，還承擔著各項公益福利事業(yè)費用的支出。在進行發(fā)展集體經(jīng)濟的過程中，村組沒有貫徹落實市“五年兩保三統(tǒng)籌”政策，沒有嚴格執(zhí)行中央“八項規(guī)定”、規(guī)范“三項”經(jīng)費開支、確保治安、環(huán)衛(wèi)、行政管理經(jīng)費專項專用。各社區(qū)行政開支標準沒有完善的管理細則，各項非經(jīng)營性開支種類繁多，開支標準不統(tǒng)一，費用支出過大，村集體組織財政負擔沉重。而且隨著社會福利保障機制日益完善及人民群眾生活水平和要求不斷提高，如治安、環(huán)衛(wèi)、社保、綠化等公益福利的開支還持續(xù)攀升，社區(qū)的負擔還會繼續(xù)加重，且逐年有上升的趨勢；而且部分村組為了完成政績發(fā)展公益事業(yè)，在沒有資金來源的情況下，各村（社區(qū)）不遵循“量入為出，量力而行”的原則，盲目拆借了大量資金，不切合實際的進行基礎設施建設，形成了村組大量新債務。

經(jīng)過2017年與2018年的數(shù)據(jù)分析，雖然行政經(jīng)費支出總額呈現(xiàn)遞減趨勢，但是各項經(jīng)費支出金額還是較大，可明顯的發(fā)現(xiàn)人員經(jīng)費支出、專項支出在行政總支出的比重均比較大且遞減幅度較小。2017年行政總支出66331萬元，其中村組兩級人員經(jīng)費支出和專項經(jīng)費合計為48795萬元，占行政總支出的73.56%；2018年行政總支出61020萬元，其中村組兩級人員經(jīng)費支出和專項經(jīng)費合計為46680萬元，占行政總支出的76.5%。由于CA鎮(zhèn)各村組存在替村民繳納個人社保部分，個人及家庭補助支出在行政支出中大概占了16%，由于由于社保費用每年都呈現(xiàn)增長的趨勢，若對個人繳費部分不做調(diào)整，繼續(xù)由集體支付，社區(qū)費用開支將難以負擔。

3改善東莞市CA鎮(zhèn)村組集體經(jīng)濟組織減債工作的建議

3.1 樹立正確的政績觀，債務追責與干部管理考核聘任制度掛鉤

雖然現(xiàn)在政府部門對村組債務問題非常重視，也頒布了相應的關于徹底清理村組債務和制止發(fā)生新的村組債務的文件，但是村組債務問題存在的歷史深遠，不僅是村民群眾對村組債務問題存在不理解、不明確，許多村領導干部也對村組債務問題持著“現(xiàn)任不問前任債，有錢不還債”的錯誤觀念。然而，清理化解債務問題必須在村民群眾與領導干部之間形成一種共識，才能統(tǒng)一口徑尋求對策來解決問題。在村組債務問題上無論是在政府還是體制方面，都已經(jīng)得到各級領導和主管部門的重視。

村組領導干部要樹立正確的政績觀，在村集體中起著帶頭引導作用，如果連領導干部對待村組債務問題都持有錯誤觀念，將會誤導村民對村組債務問題的理解。所以村組集體經(jīng)濟組織負責人在對待村組債務問題時應摒棄“新人不理舊賬”“沒參與，不清楚，不理會，能避則避，能推則推，能拖則拖”的想法，應積極采取有效措施，利用好的時機解決之前債務問題，確保減債工作的連續(xù)性，加快完成減債工作的步伐，這樣不僅能為自己的政績錦上添花，也能得到村民的信服。同時可以建立債務考評機制；將化解村組債務與領導干部的考核績效進行掛鉤，領導干部應在其任期期間制定減債計劃，鎮(zhèn)區(qū)主管部門可以根據(jù)該領導干部的計劃執(zhí)行情況進行績效考核評定，從而加強領導干部“干實事”的決心。對于擅自借款或借款申請事由與實際使用不符的，按照“誰簽字，誰負責”的原則進行處理；在產(chǎn)生新債后，領導者應制定合理的還款計劃，確保完成減債目標。

3.2 培育優(yōu)化物業(yè)型經(jīng)濟、發(fā)展服務型經(jīng)濟和投資型經(jīng)濟，打造“三駕馬車”經(jīng)濟，壓減非經(jīng)營性支出

要想債務的有效減少，還需要經(jīng)濟發(fā)展提供源源不斷的收入支撐，也就是村組發(fā)展要“增收”，同時減債，就是減負，減少負擔，也就是要“節(jié)支”。所以發(fā)展思路上要“開源節(jié)流”，既要拓寬經(jīng)濟收入來源，又要壓減非經(jīng)營性支出所有的費用支出，并都要按規(guī)定的政策嚴格執(zhí)行。

CA鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟以物業(yè)出租為主要的經(jīng)營收入來源，物業(yè)出租收入占總收入的84%，投資結構比較單一。而近幾年市場經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)定，許多中小企業(yè)運營困難，外遷、破產(chǎn)、倒閉的企業(yè)越來越多，許多廠房被空置，甚至有些中小企業(yè)經(jīng)營不善，連廠房和店鋪的租賃費都無法交齊，集體經(jīng)濟收入大幅減少，所以在這種市場局勢下，CA鎮(zhèn)應充分推動村組利用現(xiàn)行的優(yōu)惠政策，鼓勵村組響應“三類經(jīng)濟”政策促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，培育優(yōu)化物業(yè)型經(jīng)濟、發(fā)展服務型經(jīng)濟和投資型經(jīng)濟，爭取將“三舊改造”項目和新型經(jīng)濟項目盡快提上日程，加強三舊改造建設，實現(xiàn)以點帶面提高物業(yè)整體出租率；培育新的經(jīng)濟增長點，促進經(jīng)濟多元化發(fā)展，提升集體經(jīng)濟的整體效益，促進集體經(jīng)濟持續(xù)增收。

另外在“節(jié)流”方面要做到：一是嚴控社區(qū)行政費用支出，從CA鎮(zhèn)的行政支出分布中可以看出人員經(jīng)費支出占比較大，不合理的組織架構將為村組增加額外的負擔，所以應對村組中的組織架構進行精簡，對于一些形同虛設的崗位進行合并處理，保留有用之位，保留可用之才；二要嚴控基本公共服務資金使用；設立鎮(zhèn)級基本公共服務資金專戶，加強治安、環(huán)衛(wèi)和行政管理統(tǒng)籌資金的使用，確保資金?？顚Ｓ?，切實減輕集體負擔；三要落實增收節(jié)支政策；要嚴格執(zhí)行中央“八項規(guī)定”，探索一條新的居民社保支付辦法，調(diào)整居民社保繳費機制，不可全部由社區(qū)全部攬包，可以與居民一起分擔費用，減輕集體支出壓力；規(guī)范“三公”經(jīng)費開支；進一步從嚴控制干部薪酬、接待費等支出，從嚴控制股東分紅和公益福利費增長，降低費用支出。

項目來源：2016年廣東省高校重點平臺及科研項目—特色創(chuàng)新類項目（人文社科），項目編號：2016WTSCX113，“基于財務預警視角的發(fā)達地區(qū)村級集體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級研究”

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