張靜雅

摘 要：隨著社會(huì)生活水平的提升，人口問題成為阻礙國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“元”問題。故此，我國將以限制人口為目標(biāo)的計(jì)劃生育政策提升至宏觀政策層面，借由國家強(qiáng)制力執(zhí)行?？偟膩砜矗覈丝谡叩难葑兛梢詫⑵浞譃槊妊?、批判、停滯、恢復(fù)四個(gè)階段，并于上世紀(jì)80年代確立、穩(wěn)定，步入21世紀(jì)之后，為了順應(yīng)人口形勢，計(jì)劃生育政策又先后進(jìn)行了不同程度的調(diào)整。綜上，不難看出，人口維度與宏觀環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)、教育、文化等多種因素構(gòu)成了影響人口政策變動(dòng)的政策生態(tài)。人口問題對于國家的戰(zhàn)略性意義不言而喻。故此，計(jì)劃生育政策的調(diào)整和完善對于實(shí)現(xiàn)人口與社會(huì)的均衡發(fā)展至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：計(jì)劃生育政策;政策變遷;人口問題

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.077

1 引言

經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角將人類從時(shí)間與空間概念映射為理性質(zhì)點(diǎn)——社會(huì)勞動(dòng)力，這也就意味著人口因素將成為研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是可持續(xù)發(fā)展的重要因子。人口政策的改進(jìn)關(guān)系著社會(huì)與國家的各個(gè)方面，因此，人口政策的變更也切合著社會(huì)的發(fā)展。我國作為世界第一人口大國，人口作為重要的“動(dòng)力源”，有力地推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，新出生兒數(shù)量的降低，有效地彌合了社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾;另一方面，醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展使死亡率迅速下降，人口的平均預(yù)期壽命也不斷延長。本文將梳理我國的人口政策變化，并分析產(chǎn)生這些變化的原因，為今后的人口政策提供參考。

2 計(jì)劃生育政策變遷歷程

雖然我國的計(jì)劃生育政策的成型起始于1970年，但限制出生人口的政策價(jià)值卻萌芽于建國初期。從不同階段分析政策，是了解政策的基本思路，因此，依照政策成型的程度不同可以將其發(fā)展分為四個(gè)時(shí)期。

萌芽時(shí)期：在1949年后的20年里，人口政策宗旨從開放逐步過渡至到限制。1949年后生產(chǎn)、生活、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)開始復(fù)蘇，我國人口猛增，僅僅四年的時(shí)間，我國人口增長了至少三分之一，總數(shù)超過了六億，這樣的激增誘發(fā)了相關(guān)部門對人口政策的反思，節(jié)制生育的思想開始萌芽。當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部馬上對人口狀況作出了“為了國家的發(fā)展，贊成適當(dāng)?shù)纳膭?lì)”從此以后，適當(dāng)?shù)纳枷氡銜r(shí)常出現(xiàn)在中央的文件或領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。隨著對限制生育思想內(nèi)涵的不斷闡釋，《關(guān)于提倡計(jì)劃生育的指示》出臺，1963年中央決定成立《指示》的專門執(zhí)行機(jī)關(guān)——計(jì)劃生育委員會(huì)。然而，正當(dāng)人口政策逐步成型時(shí)，其進(jìn)程受政治因素的影響，陷入全面停滯。而且，由于人口政策的理論基礎(chǔ)——馬寅初的《新人口論》被批判，理論界更是談“人口”色變。但總的來說，這一時(shí)期為后來的發(fā)展奠定了機(jī)構(gòu)與價(jià)值觀基礎(chǔ)。

批判時(shí)期：隨著政治運(yùn)動(dòng)的終結(jié)，原本被否定的人口理論與相關(guān)政策逐步歸于正軌，限制生育的政策重新發(fā)揮作用。1949年后，我國人口僅用短短的20年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了翻番，可以說，推進(jìn)對生育進(jìn)行限制的政策迫在眉睫?；诖?，國務(wù)院經(jīng)過綜合考慮，提出“晚、稀、少”的試探性政策，即女性23周歲以上、男性25周歲以上為適婚年齡，夫妻最佳生育間隔為3年，且最好只生育一個(gè)。本時(shí)期是計(jì)劃生育工作重新回復(fù)的階段，其執(zhí)行的成績斐然，我國新生人口出現(xiàn)了前所未有地快速下降。

停滯時(shí)期：政策在執(zhí)行階段逐步趨于穩(wěn)定，計(jì)劃生育政策的相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策鏈都趨于完善。政策的主旨借由行為逐漸深入人們的價(jià)值觀念層，由此形成了行為-觀念的循環(huán)，生育率持續(xù)降低。時(shí)間進(jìn)入上世紀(jì)80年代，在中央關(guān)于控制我國人口增長的公開信中，“獨(dú)生子女政策”被正式提出。但是，實(shí)施中農(nóng)村地區(qū)的政策實(shí)施遭遇到了前所未有的阻力，國家從農(nóng)民群體的主觀意愿出發(fā)調(diào)整了政策內(nèi)容：一是從實(shí)際需求出發(fā)，在農(nóng)村“適度”地放開二胎生育;二是從習(xí)俗文化出發(fā)，符合人口要求的少數(shù)民族聚居區(qū)可以依習(xí)俗放寬生育。據(jù)此，各省、市、自治區(qū)均出臺并執(zhí)行了有特色的計(jì)劃生育條例。于是，形成了鄉(xiāng)村地區(qū)“一個(gè)半”的政策價(jià)值與民族地區(qū)多胎的政策價(jià)值并存格局。從效果來看，政策不僅造成了生育率的持續(xù)下降，還連同現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的環(huán)境變化影響，以行為-價(jià)值模式為中介，扭轉(zhuǎn)了年輕一代的生育觀念。

恢復(fù)時(shí)期：進(jìn)入21世紀(jì)，老齡化現(xiàn)象的負(fù)面效應(yīng)逐漸凸顯，人們開始反思計(jì)劃生育政策。誠如上文提及，隨著我國人口轉(zhuǎn)變完成，結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變帶有明顯的區(qū)域差異化特征，據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，中國老齡化指標(biāo)突破了7，這意味著我們的老年人口開始消磨上一階段形成的人口紅利。如何應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化，再次形成優(yōu)勢，完善調(diào)整生育政策成為國家的必然選擇。從實(shí)際來看，人口政策小范圍的調(diào)整并不是21世紀(jì)的產(chǎn)物，在上世紀(jì)90年代，受人口結(jié)構(gòu)影響的川、魯?shù)榷嗍?、市、區(qū)就進(jìn)行了由一獨(dú)向“雙獨(dú)”的調(diào)整。我國計(jì)劃生育政策的正式大范圍調(diào)整起始于2013年，其流程也遵循機(jī)構(gòu)-條例-執(zhí)行的順序，即首先實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的變動(dòng)，國家衛(wèi)生部與計(jì)劃生育委員會(huì)被并為國家衛(wèi)計(jì)委。隨后，在十八屆三中全會(huì)上宣布政策的具體精神與相關(guān)內(nèi)容，最后，通過最高權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)宣布其正式執(zhí)行。值得注意的是，與以往不同，在機(jī)構(gòu)完成合組后，為了區(qū)分其功能與以往的差異，在機(jī)構(gòu)上又成立國家衛(wèi)生健康委員會(huì)，這體現(xiàn)了服務(wù)型政府的構(gòu)建精神，是一次對原有人口政策的深刻變革。自此，計(jì)劃生育政策終成為歷史。

3 影響計(jì)劃生育政策變遷的動(dòng)因分析

如其他政策的變動(dòng)一樣，計(jì)劃生育政策的變遷不僅僅是政策書面的調(diào)整，更是對未來一段時(shí)間內(nèi)環(huán)境變化、戰(zhàn)略需求、現(xiàn)實(shí)狀況的統(tǒng)合。其動(dòng)因是多元作用的結(jié)果。

第一，原動(dòng)力：實(shí)現(xiàn)均衡。無論政策如何變化，其最終主旨是解決一定的社會(huì)問題，但其手段并非是依靠一時(shí)的行政力量，而是側(cè)重于緩沖問題的爆發(fā)力與實(shí)現(xiàn)問題解決的長效性，使某一社會(huì)問題不致瞬間爆發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定。人作為社會(huì)的基本單位，個(gè)人的問題容易上升為社會(huì)問題，因此，關(guān)于人的政策是要放在戰(zhàn)略性位置的。社會(huì)發(fā)展的階段不同對人的要求也有所差異，計(jì)劃生育政策即是如此。當(dāng)現(xiàn)階段人口結(jié)構(gòu)與素質(zhì)無法與社會(huì)要求相和諧時(shí)，就需要采取相應(yīng)的政策進(jìn)行微調(diào)。而原有政策調(diào)控下的人口已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)的要求，故要對政策進(jìn)行微調(diào)。所以政策調(diào)整旨在漸進(jìn)式調(diào)適，使政策體系能確保社會(huì)秩序良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，直接動(dòng)力：人口變動(dòng)。政策往往基于一個(gè)問題，人口政策的問題必然是人口本身。而人口問題又可以分為多個(gè)維度。換言之，任何一個(gè)維度的變化都有可能引發(fā)人口政策的調(diào)整。從建國初期至改革開放后，人口的生理素質(zhì)、心理素質(zhì)、文化、教育程度等因素可謂是多端變化，而時(shí)代的要求則是硬性的，這也就使得人口政策出現(xiàn)了幾次變遷。改革開放之后尤甚，生活水平、新思潮等因素急劇地改變著人口結(jié)構(gòu)，致使人口政策也要相應(yīng)變動(dòng)。

第三， 外部動(dòng)力：政策生態(tài)變遷。人口政策不僅僅取決于單維度的人口數(shù)量，還與外部環(huán)境緊密相關(guān)。當(dāng)政策環(huán)境適宜，人口承載能力提升，國家發(fā)展戰(zhàn)略需要更多的勞動(dòng)力，生育政策自然會(huì)積極，反之，則表現(xiàn)出消極的態(tài)度。1949年后無論國際形式還是國內(nèi)形勢都在無時(shí)不刻的變動(dòng)，社會(huì)保障體系、福利制度、國際形勢、經(jīng)濟(jì)水平等都發(fā)生了天翻地覆的變化，尤其是改革開放以后，文化的斷層，經(jīng)濟(jì)的飛躍都在重構(gòu)著生育政策的環(huán)境。因此，生育政策從建國初跟隨著政策環(huán)境的變化不斷更迭。

第四， 矯正動(dòng)力：政策效果的反饋。政策是具有時(shí)效性與長期性的，而指導(dǎo)性政策從制定到執(zhí)行都伴有國家強(qiáng)制性的影子，這使得政策更迭具有一定的難度。只有在政策制定者在意識到外部環(huán)境變化對政策效果產(chǎn)生影響后，政策才有可能進(jìn)入變更的環(huán)節(jié)，由此可以看出建立有效暢通的信息反饋與變更體系是尤為重要的。我國生育政策幾次變動(dòng)，不是毫無根據(jù)與周期可循的，而是基于不同領(lǐng)域不同力量對人口問題的反映，最后形成了政策的變動(dòng)。雖然快速的政策反饋體系尚未形成，但是我們可以看到社會(huì)不同力量在政策變遷中的作用，這證明我國政策體系逐步走向開放，政策也將更加貼合社會(huì)發(fā)展的要求。

4 計(jì)劃生育政策未來發(fā)展

人口問題的凸顯是時(shí)效性的，但其影響是長遠(yuǎn)的，故相關(guān)政策的制定應(yīng)統(tǒng)合國家未來一段時(shí)間內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略和對環(huán)境現(xiàn)實(shí)及走向的預(yù)判。生育政策不僅關(guān)系到一個(gè)家庭的未來利益，更映射出一個(gè)地區(qū)或者國家未來戰(zhàn)略資源的質(zhì)量與數(shù)量。

第一，人口-社會(huì)適配成為政策目標(biāo)。從人類社會(huì)與人口的關(guān)系來看，社會(huì)發(fā)展必然帶來人口結(jié)構(gòu)向老齡人口偏重，基于前期高生育率形成的大量勞動(dòng)力優(yōu)勢逐漸喪失，借由人口實(shí)現(xiàn)發(fā)展成為過去式。短時(shí)間內(nèi)從人口角度來恢復(fù)人口紅利的優(yōu)勢是不現(xiàn)實(shí)的，且當(dāng)下的社會(huì)發(fā)展偏重于質(zhì)量而非數(shù)量，此外，行為與心理的互構(gòu)作用也在生育行為方面發(fā)揮作用。因此，人口政策更要注重宗旨的構(gòu)建與執(zhí)行。

第二， 積極的行政精神完善政策系統(tǒng)。服務(wù)性政府的一個(gè)重要概念就是要擁有積極的行政精神，在宏觀政策出臺之后，各級各部門應(yīng)當(dāng)抓緊為實(shí)現(xiàn)政策落地而服務(wù)，這不僅僅設(shè)計(jì)政策“能不能”實(shí)施，還要顧及實(shí)施的“好不好”，這就要求行政人員要有積極的行政精神，實(shí)現(xiàn)政策精神在執(zhí)行過程中的體現(xiàn)。計(jì)劃生育政策關(guān)系到生命與家庭，執(zhí)行的好壞會(huì)影響到社會(huì)的和諧程度，因此，相關(guān)部門要積極的從精神于執(zhí)行績效評估入手，構(gòu)建執(zhí)行評估體系。

第三，行為-觀念模式深化對政策的影響。行為-觀念模式將政策與行為心理聯(lián)系了起來，為我們觀察外部力量作用下未來一段時(shí)間內(nèi)大眾心理狀況提供了著眼點(diǎn)。生產(chǎn)方式的更新改變了人們對勞動(dòng)力的看法，繼而影響人們附加于人口與生育上的多重心理，原本“養(yǎng)兒防老”的思維逐漸消逝于完備的社保體系，而“人多力量大”也被高精尖人才的培養(yǎng)觀念所取代，生育與人口的“保障”功能逐漸消減于政策的完備。人為何要生育成為人們常常反思的問題，畢竟住房、習(xí)俗、生活成本的變化并沒有賦予家庭多生多育的優(yōu)良環(huán)境，反而將早先的“動(dòng)力”變成了走向富裕的“阻力”。因此，的政策應(yīng)當(dāng)彌合消退的生育意愿，以積極為主旨提倡生育。

第四，行政機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)政策調(diào)整。行政機(jī)構(gòu)的改革實(shí)質(zhì)上時(shí)以提高效率為目標(biāo)的多種資源整合，人力、行政空間、權(quán)力等資源不再以成員的利益最大化為初衷，而是圍繞效率原則展開。這會(huì)使行政產(chǎn)物——公共政策的內(nèi)容與受到影響。隨著計(jì)生部門與衛(wèi)生部門聯(lián)合，計(jì)劃生育政策也從偏重人口控制逐漸走向“優(yōu)生”，且在執(zhí)行維度形成服務(wù)大性于強(qiáng)制性，執(zhí)行的宗旨也更加人性化。部門的成熟對政策而言百利無一害，故而隨著衛(wèi)計(jì)委等部門逐漸成熟，將從政策精神與執(zhí)行方面形成優(yōu)化作用，我國人口政策將隨之完善。

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