張豐蘭 李志華 王培新

關(guān)鍵詞： 光伏發(fā)電 ?棄光電 ?電力供給側(cè)改革 ?自我消納 ?光伏稅費(fèi)

風(fēng)電和光伏是全球能源科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方向，也是內(nèi)蒙古具有優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。內(nèi)蒙古光伏發(fā)電從“十二五”初期起步，經(jīng)過幾年快速發(fā)展，已初具規(guī)模。截至2018年底，內(nèi)蒙古光伏裝機(jī)容量達(dá)到945萬千瓦（其中光伏電站912萬千萬），約占全國光伏裝機(jī)總量的5.42%，在全國排名第9位。當(dāng)年新增容量202萬千瓦（其中光伏電站171萬千瓦）。在光伏總裝機(jī)總?cè)萘恐?，蒙西地區(qū)達(dá)到699.5455萬千瓦，占全區(qū)的74%。蒙東光伏發(fā)電裝機(jī)容量的占比由上年的不足20%，提高到26%。截至2019年3月底，蒙西光伏并網(wǎng)發(fā)電194家，裝機(jī)容量達(dá)到718.5萬千瓦時。達(dá)拉特光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地一期500兆瓦項(xiàng)目，是全區(qū)最大的集中連片光伏基地，也是唯一的全國第三批光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地，該項(xiàng)目于2018年12月10日實(shí)現(xiàn)一次性全容量并網(wǎng)發(fā)電。

一、光伏發(fā)電運(yùn)行和發(fā)展中存在的主要問題

（一）入網(wǎng)難和棄光現(xiàn)象較為普遍

伴隨著光伏發(fā)電的快速發(fā)展，我國普遍出現(xiàn)了棄光現(xiàn)象，特別是2015—2016年較為嚴(yán)重。內(nèi)蒙古西部地區(qū)2016年1-2月間的棄光比例達(dá)到17.3%。經(jīng)過多方面的努力，近兩年內(nèi)蒙古棄光電現(xiàn)象有了較大改變，到2018年底，棄光率降到4%左右，低于全國6%的水平。按照2019年1月28日國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年全國光伏平均利用小時數(shù)僅1115小時，蒙西光伏發(fā)電利用時間達(dá)到1617小時，蒙東1523小時，均超過國家能源局規(guī)定的最低保障收購年利用1500小時的要求。如果按照內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)局2019年2月20日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年全區(qū)6000千瓦及以上電廠太陽能發(fā)電設(shè)備平均利用小時為1384小時，比上年下降9.1%，未達(dá)到國家能源局規(guī)定的最低保障收購年利用1500小時的要求。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古棄光現(xiàn)象仍然普遍存在，光伏發(fā)電效率不高，設(shè)備閑置現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

1.已經(jīng)并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目不能滿負(fù)荷運(yùn)行。在對蒙西10多個光伏電站調(diào)研過程中，工作人員無一例外地反映設(shè)備不能充分利用的問題。根據(jù)電力部門發(fā)布的《2018年新能源運(yùn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)》，蒙西光伏發(fā)電利用和棄光情況見表1、表2。

從表1可見，2017年蒙西全網(wǎng)6000千瓦以上光伏發(fā)電平均利用1605小時，棄光69小時，比上年減少38小時，棄光電量38306萬度。棄光時數(shù)和電量最多的是巴彥淖爾市，其次是呼和浩特市和包頭市。

從表2看到，2018年，蒙西光伏裝機(jī)總?cè)萘窟_(dá)到699.5455萬千瓦，上網(wǎng)電量96.6712億千瓦時，全網(wǎng)平均利用1596小時，比去年同期少9小時。利用時數(shù)最多的是錫林郭勒盟，達(dá)到1763小時，最少的呼和浩特市為1551小時。有4個盟市利用時數(shù)少于上年，其中烏蘭察布市減少72小時，鄂爾多斯市減少40小時，巴彥淖爾市和阿拉善盟分別減少14小時、13小時。其余4個盟市都有所提高，分別為烏海市65小時、呼和浩特市56小時、錫林郭勒盟37小時、包頭市11小時。

蒙西地區(qū)光伏裝機(jī)容量增長最快的鄂爾多斯市， 2017年底累計(jì)裝機(jī)78.3萬千瓦，低于巴彥淖爾市、烏蘭察布市和呼和浩特市;2018年底達(dá)到139.09萬千瓦時，位于西部電網(wǎng)第一名，但利用時數(shù)比上年減少40小時。

2.存在按計(jì)劃指標(biāo)建成但不能并網(wǎng)的光伏項(xiàng)目。2015—2017年蒙西地區(qū)建成入網(wǎng)光伏項(xiàng)目102家，總裝機(jī)容量327.4萬千瓦。目前蒙西仍有按計(jì)劃建成的裝機(jī)容量1萬千瓦的4個項(xiàng)目未并網(wǎng)發(fā)電。

3.裝機(jī)容量在6000千瓦以下的分布式光伏項(xiàng)目，棄光現(xiàn)象更為嚴(yán)重。截至2017年底，蒙西地區(qū)已入網(wǎng)的6000千瓦以下分布式光伏項(xiàng)目16家，總裝機(jī)容量1.1755萬千瓦，2017年完成發(fā)電量991萬千瓦時，利用888小時，僅為全網(wǎng)6000千瓦以上光伏發(fā)電平均利用時數(shù)的55.33%。此外，還有不少建成未運(yùn)行的分布式項(xiàng)目。2018年底，內(nèi)蒙古新增光伏裝機(jī)容量202萬千瓦，其中分布式光伏裝機(jī)增加了31萬千瓦，相當(dāng)于以往累計(jì)裝機(jī)容量的15倍，總?cè)萘窟_(dá)到33萬千瓦。但利用時數(shù)仍然未達(dá)到全網(wǎng)6000千瓦以上光伏發(fā)電平均利用時數(shù)的60%。

（二）光伏發(fā)電設(shè)備總體利用率不高，發(fā)電量占比低于裝機(jī)容量占比

截至2018年底，內(nèi)蒙古太陽能光伏裝機(jī)容量累計(jì)達(dá)到945萬千瓦，占全區(qū)電力裝機(jī)總?cè)萘康?.69%。根據(jù)內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)新能源發(fā)電量695.1億千瓦時，比上年增長14.8%，占全區(qū)發(fā)電量的14.4%。其中，風(fēng)力發(fā)電570.3億千瓦時，比上年增長14.4%;太陽能發(fā)電84.9億千瓦時，比上年增長2.9%。2018年內(nèi)蒙古全年發(fā)電量約為4828.3億千瓦時，累計(jì)增長14%左右。也就是說，規(guī)模以上太陽能發(fā)電量的增長速度，不足全區(qū)發(fā)電總量增速的1/4。

（三）土地使用和稅費(fèi)問題

1.“一地雙證”問題的困擾。在電站建設(shè)征地中，有些地塊牧民既持有草原使用證，又持有林地使用證。長期以來草原和林地屬于不同的管理部門，各自都有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，“一地雙證”增大了項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用和協(xié)調(diào)的難度。

2.部分旗縣光伏電站用地納稅標(biāo)準(zhǔn)偏高，企業(yè)負(fù)擔(dān)重。光伏電站除了征地一次性繳納費(fèi)用外，減免期過后每年都要繳納土地使用稅。按照國家標(biāo)準(zhǔn)，每平方米年納稅額有一定的區(qū)間，其中縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)是0.6元至12元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)各盟市在執(zhí)行過程中有差異，稅額在6到十幾元不等。國家電力在烏拉特后旗青山鎮(zhèn)附近的光伏電站，按照每平方米年9—12元的稅額繳納，成為電站運(yùn)營中一項(xiàng)最主要的支出。這種情況在其他一些旗縣也有。2018年1月，自治區(qū)財政廳、地稅局聯(lián)合發(fā)文，對城鎮(zhèn)光伏電站部分用地免征土地使用稅，這對企業(yè)是重大利好，但在文件中沒有涉及“一地雙證”和納稅標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行問題。

二、存在問題的主要原因分析

入網(wǎng)難和棄光問題除了光伏自身的間隔性、不穩(wěn)定、電壓低等因素外，主要在于：

（一）新能源發(fā)電裝機(jī)容量增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過用電總需求增長速度

近十年蒙西電網(wǎng)新能源年均裝機(jī)增長20%以上。2013—2015年，光伏裝機(jī)年增長超過60%，2016—2017年，超過30%，2018年同比增長27.7 %，2019年底比上年同期增長12%。從電力需求看， 2014—2017年，我國電力社會總需求年增長率在3.5%—5%左右;2011—2014年，內(nèi)蒙古電力需求年平均增長7.7%， 2015年僅增長0.5%。2016—2017年電力需求增大，但也未達(dá)到7.7% 年均增速。根據(jù)中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部公布的《2019年1—3月份電力工業(yè)運(yùn)行簡況》，2019年1—3月份，我國全社會用電量增速平均水平為5.5%，內(nèi)蒙古增長11.8%，遠(yuǎn)高于全國平均水平。但從3月份看，全國全社會用電量增速平均水平為7.5%，其中增速超過10%的省份有11個，內(nèi)蒙古的用電量增速卻未達(dá)到10%?！笆濉币詠?，華北、華東等重點(diǎn)負(fù)荷地區(qū)用電需求增速有所降低，同時光伏裝機(jī)在東南沿海地區(qū)出現(xiàn)井噴式的發(fā)展，在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)仉娏o張局面。繼續(xù)擴(kuò)大蒙西電力外送的難度越來越大。

（二）自我消納能力不足

2017年內(nèi)蒙古可再生能源電力消納量554億千瓦時，消納比重達(dá)到19.2%，比上年增長2.8%，提前達(dá)到國家能源局規(guī)定的2020年消納比重達(dá)到15%目標(biāo)，但仍有80.8%的新能源電力需要消納。

（三）電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)周期長，新能源發(fā)電快速增長，超過電網(wǎng)的承受力，網(wǎng)架約束增多

蒙西電網(wǎng)承載著風(fēng)、光、火、水等400余家發(fā)電廠（站）電源的配送。新能源固有的間歇性、波動性無法滿足受端電網(wǎng)的穩(wěn)定電力供應(yīng)需求，還需要火電配合打捆送出，以保證電力穩(wěn)定供應(yīng)。受容量和技術(shù)的限制，電網(wǎng)配送電的壓力越來越大。

（四）公用火電和自備電廠占比太高，擠占了新能源消納空間

根據(jù)2019年3月發(fā)布的《內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)2018年信息披露簡報》，截至2018年12月底，蒙西電網(wǎng)全網(wǎng)統(tǒng)調(diào)機(jī)組容量達(dá)到691.56萬千瓦，其中火電機(jī)組容量占59.61%，光伏容量占總?cè)萘康?.95%，風(fēng)電機(jī)組容量占26.22%。風(fēng)電和光伏裝機(jī)達(dá)到35.13%，比上年同期提高1.04個百分點(diǎn)。2008年蒙西電網(wǎng)直調(diào)機(jī)組完成發(fā)電量2581.95億千瓦時，同比增長10.61%。其中公用火電廠完成發(fā)電量1597.42億千瓦時，占61.87%;光伏完成發(fā)電量98.48億千瓦時，占直調(diào)機(jī)組發(fā)電量的3.81%，風(fēng)電完成390.97億千瓦時，占15.14%;自備電廠完成發(fā)電量542.98億千瓦時，占21.03%?；痣姡òü没痣姾妥詡潆姀S）占總發(fā)電量的82.9%，比上年提高了3個百分點(diǎn)。這表明，新能源裝機(jī)利用率遠(yuǎn)不及火力發(fā)電，消納空間在相對縮小，入網(wǎng)比例遠(yuǎn)低于自備電廠。

目前蒙西地區(qū)有18家自備電廠，總裝機(jī)容量超過900萬千瓦。2018年累計(jì)完成發(fā)電量542.98億千瓦時，同比增加10.08%。同期新能源累計(jì)完成發(fā)電量489.45億千瓦時，比自備電廠少發(fā)電53.53億千瓦時，在直調(diào)機(jī)組中的占比低于自備電廠2.08個百分比。蒙西自備電廠的發(fā)電量是風(fēng)力發(fā)電的1.39倍、光伏發(fā)電的3.51倍。在社會用電需求量和電網(wǎng)容量有限的情況下，如果自備電廠上網(wǎng)發(fā)電得不到控制，新能源的消納空間很難擴(kuò)大。

（五）新能源發(fā)電存在總量小，獲得入網(wǎng)計(jì)劃指標(biāo)晚，成本高，穩(wěn)定性、持續(xù)性差等劣勢，入網(wǎng)難度遠(yuǎn)大于火電

內(nèi)蒙古火電基數(shù)大，即使增長率低于新能源發(fā)電，實(shí)際新增發(fā)電量也相當(dāng)可觀。如果火電持續(xù)增大，入網(wǎng)比重不能大幅下降，在電網(wǎng)容量和需求量難以大幅增長的情況下，光電、風(fēng)電入網(wǎng)難和棄光棄風(fēng)現(xiàn)象還會持續(xù)。

（六）光伏發(fā)電備案項(xiàng)目和未開工項(xiàng)目多，拖延時間長

2019年3月內(nèi)蒙古發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)“十二五”以來光伏發(fā)電項(xiàng)目的公示》，梳理匯總了內(nèi)蒙古光伏發(fā)電的情況，分類整理見表3。

從上表看出，目前內(nèi)蒙古已開工的在建項(xiàng)目有162項(xiàng)，各類已備案但未開工的項(xiàng)目有297個，其中84項(xiàng)不再建設(shè)，203個項(xiàng)目仍然準(zhǔn)備開工建設(shè)。

在各類申請項(xiàng)目中，規(guī)模最大的是呼和浩特市宏陽宏陽新能源發(fā)電有限公司申請的清水河項(xiàng)目，以及內(nèi)蒙古樂泰新能源有限公司申請的林格爾縣新店子鎮(zhèn)新豐村的農(nóng)光互補(bǔ)光伏發(fā)電項(xiàng)目，裝機(jī)容量均為30萬千瓦，這兩個項(xiàng)目至今未開工建設(shè)。規(guī)模最小的項(xiàng)目是0.005兆瓦的分布式項(xiàng)目。從申請主體看規(guī)模以上項(xiàng)目以公司為主，申請分布式項(xiàng)目的主要是個人、村委會、合作社、種養(yǎng)殖和小型加工企業(yè)等。從時間上看，上述項(xiàng)目備案多數(shù)集中在2013—2016年。光伏項(xiàng)目建設(shè)拖延甚至取消與光伏發(fā)電入網(wǎng)困難有直接的關(guān)系。隨著在建光伏項(xiàng)目的逐漸完工，電網(wǎng)的壓力會越來越大，入網(wǎng)困難的問題會更加凸顯出來。

三、光伏發(fā)電發(fā)展的對策建議

光伏發(fā)電項(xiàng)目不僅要建起來，更重要的是運(yùn)行起來，多發(fā)電、用得上、送出去、見效益。為此，要千方百計(jì)擴(kuò)大電力需求，打通入網(wǎng)通道、合理規(guī)劃項(xiàng)目、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（一）抓住京津冀煤改電供暖和長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的機(jī)遇，擴(kuò)大電力外送量

建議由自治區(qū)政府出面，協(xié)調(diào)蒙西電網(wǎng)和國家電網(wǎng)的關(guān)系，建立共用特高壓電力外送通道的合作機(jī)制。從長遠(yuǎn)看，電網(wǎng)統(tǒng)一是大勢所趨，蒙西電網(wǎng)應(yīng)及早做出安排。

（二）啟動電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，加大整合的力度，扶優(yōu)汰劣，為新能源發(fā)展騰挪空間

我國《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》提出，到2020年，非化石能源發(fā)電裝機(jī)占比達(dá)到39%，發(fā)電量占比提高到31%，煤電裝機(jī)占比降至約55%。截至2018年底，內(nèi)蒙古新能源電力裝機(jī)容量4051.2萬千瓦，占全區(qū)電力裝機(jī)總?cè)萘康?3.0%。要在2020年達(dá)到或接近裝機(jī)容量占比39%、發(fā)電量占比31 %的全國平均水平，必須盡快啟動電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，淘汰火電落后產(chǎn)能，為新能源發(fā)電發(fā)展騰挪入網(wǎng)空間。為此建議：1.實(shí)施自備電廠逐漸退出計(jì)劃。建議制定實(shí)施相關(guān)的政策措施，分批關(guān)閉自用電量較小、裝機(jī)容量不大、級別低的自備電廠，壓縮自備電廠的發(fā)電量。建議從2019年開始，蒙西地區(qū)用3年的時間，將自備電廠年發(fā)電量削減一半，控制在250億千瓦左右，所需電力由蒙西電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)整配送。2.淘汰一批設(shè)備陳舊、效率低下、改造難度大、污染嚴(yán)重的小火電廠和火電機(jī)組，提高大電廠高等級機(jī)組的利用率，確保電力供應(yīng)。3.嚴(yán)格控制新增一般性火電項(xiàng)目，確需建設(shè)的新項(xiàng)目要提高技術(shù)、規(guī)模、環(huán)保等方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求，杜絕重復(fù)建設(shè)。4.從總量上控制火電入網(wǎng)比重，只有壓縮火力發(fā)電量的占比，才能為新能源騰挪出入網(wǎng)空間。建議“十三五”后兩年，蒙西電網(wǎng)直調(diào)機(jī)組中公用火電廠和自備電廠的發(fā)電量占比每年降低4%-5%，到2020年底在發(fā)電總量中的占比控制在75%以下。

（三）總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)和做法，千方百計(jì)增加電力自我消納量

1.建議啟動“煤改電供暖”改造工程，在城鄉(xiāng)所有集中供暖管網(wǎng)覆蓋不到的居民住宅、公用建筑、辦公區(qū)域，以及企業(yè)、學(xué)校和一些新建住宅區(qū)等推行煤改電供暖改造。2017年，烏拉特后旗青山鎮(zhèn)在一新建小區(qū)進(jìn)行電力供暖試點(diǎn)，增加了用電量，供暖效果較好，也為新能源發(fā)電騰挪出入網(wǎng)空間。二連浩特在一所學(xué)校實(shí)行煤改電供暖，效果明顯。

2.對住宅區(qū)、城鎮(zhèn)郊區(qū)、公園、廠區(qū)等道路進(jìn)行太陽能、風(fēng)能照明改造。3.繼續(xù)鼓勵發(fā)展光伏種植大棚和飼舍等，增加分布式發(fā)電消納量。呼和浩特、包頭在這方面已先行一步，值得總結(jié)推廣。

（四）盡快解決“一地雙證”問題

建議自治區(qū)農(nóng)林管理部門采取措施對蒙西地區(qū)“一地雙證” 地塊進(jìn)行實(shí)地勘察，按照土地劃分標(biāo)準(zhǔn)，確定其屬性。

（五）建議自治區(qū)稅務(wù)部門出臺新能源電站土地使用稅的實(shí)施細(xì)則，在國家標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間內(nèi)，盡可能降低征稅額，減輕企業(yè)稅負(fù)，使光伏發(fā)電企業(yè)在國家補(bǔ)貼逐步減少乃至取消的情況下，也能獲得正常的盈利

（六）對未開工建設(shè)的光伏項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，按照電力需求增長和電網(wǎng)空間大小，有計(jì)劃地安排，盡可能地避免建成即閑置造成的巨大浪費(fèi)，杜絕重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)

（七）進(jìn)一步完善政策機(jī)制

內(nèi)蒙古已經(jīng)開展了輸配電價改革試點(diǎn)以及電力直接交易的試點(diǎn)，但電力市場機(jī)制仍然不夠完善，電源側(cè)和負(fù)荷側(cè)的電價機(jī)制不夠靈活，要處理好政府指導(dǎo)和市場作用的關(guān)系，促進(jìn)新能源消納量的增長。

（作者單位：1.3.內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué);2.內(nèi)蒙古師范大學(xué)鴻德學(xué)院;1.2.3.內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究基地）

責(zé)任編輯：張莉莉