林瑛

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系提出一系列新要求。為落實(shí)黨中央的決策部署，2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改《立法法》的決定，地方立法權(quán)的范圍根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神進(jìn)行調(diào)整，從“較大的市”調(diào)整為“設(shè)區(qū)的市”，將省級(jí)以下具有立法權(quán)的主體從原有的49個(gè)擴(kuò)大到288個(gè)（包括4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市）。設(shè)區(qū)的市具有地方立法資格，有利于設(shè)區(qū)的市通過(guò)地方立法解決本行政區(qū)域改革發(fā)展的重大問(wèn)題，促進(jìn)和保護(hù)地方區(qū)域改革發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供有力的法制保障。

一、推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作的重大意義

（一）發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度

地方立法權(quán)擴(kuò)大到全部設(shè)區(qū)的市，解決長(zhǎng)期以來(lái)絕大部分設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在立法權(quán)方面的缺失問(wèn)題，發(fā)展和完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定具有立法資格的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，在不與上位法相沖突和抵觸的前提下，可根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面行使地方立法權(quán)。

（二）促進(jìn)和推動(dòng)科學(xué)民主的地方立法工作

根據(jù)《憲法》《立法法》要求，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)并尊重立法的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)為了人民、依靠人民，不斷深化科學(xué)立法和民主立法，擴(kuò)大公民有序參與立法的相關(guān)途徑。設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)具有立法資格后，需要積極主動(dòng)參與到地方立法工作中，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)基層群眾直接參與的積極性和主動(dòng)性。

（三）提升和保障地方政府的依法行政能力

對(duì)于絕大部分設(shè)區(qū)的市而言，地方立法權(quán)的缺失導(dǎo)致地方政府在具體行政工作中無(wú)法根據(jù)地域的特殊性因地制宜地進(jìn)行管理。一些可借鑒、推廣的地方治理范本由于未通過(guò)立法形式加以固定，導(dǎo)致地方政府前期的諸多努力付之東流。從立法層面根據(jù)地方具體情況和實(shí)際需要，制定出既彰顯地方特色又貼近基層需求，同時(shí)具備針對(duì)性和可操作性的地方法規(guī)。這一方面有利于解決地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在的一些無(wú)法可依，只能靠規(guī)章、政府決議處理的情形;另一方面有利于推進(jìn)依法治市，提升地方政府的依法行政水平。

二、設(shè)區(qū)的市立法工作堅(jiān)持的基本原則

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持立法方向

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保地方立法工作開展的前提條件，也是地方立法工作的基本原則和根本保證。設(shè)區(qū)的市立法工作應(yīng)緊緊圍繞地方市委對(duì)本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的決策部署，制定符合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的年度立法規(guī)劃，并提出相關(guān)配套的立法建議。堅(jiān)持每項(xiàng)立法的制定和修改都向同級(jí)黨委報(bào)告，并報(bào)地方市委審查批準(zhǔn)。對(duì)關(guān)系本地區(qū)發(fā)展的重大立法項(xiàng)目的制定和修改，必須由地方市委討論決定。

（二）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法

科學(xué)的立法項(xiàng)目應(yīng)考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人文發(fā)展的現(xiàn)狀，發(fā)揚(yáng)民主精神。在征求意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)研及專家論證，制定好年度立法規(guī)劃。應(yīng)提前謀劃思路，考慮三到五年內(nèi)城市發(fā)展的需求以及地方市委中心工作和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整立法規(guī)劃，確保地方立法的質(zhì)量，提高立法的精細(xì)度。

（三）堅(jiān)持開門立法，提升立法質(zhì)量

立法工作應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)要求和高標(biāo)準(zhǔn)的立法態(tài)度，積極探索符合地方實(shí)際的立法機(jī)制。堅(jiān)持開門立法，通過(guò)制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ɑI備制度，理順咨詢方式、咨詢程序、意見收集、意見反饋、意見吸收、意見使用等工作機(jī)制，更好為地方立法工作提供有益指導(dǎo)。通過(guò)充分聽取和廣泛征求社會(huì)各界對(duì)地方立法的修改意見和建議，凝聚社會(huì)共識(shí)，切實(shí)提高地方法規(guī)的科學(xué)性和執(zhí)行性。

三、設(shè)區(qū)的市在立法過(guò)程中存在的難點(diǎn)問(wèn)題

（一）不同層級(jí)立法的沖突問(wèn)題

《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，其在實(shí)施地方立法過(guò)程中不可避免地存在立法沖突問(wèn)題。[1]如何避免不同層級(jí)立法的沖突問(wèn)題，關(guān)鍵在限制設(shè)區(qū)的市地方立法的權(quán)限。依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，目的是為了設(shè)區(qū)的市根據(jù)地域的特殊性和實(shí)際需求，加強(qiáng)城市管理、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)。城市本身的特殊性應(yīng)是地方立法推廣和實(shí)施的基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)從行政級(jí)別方面進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)置，對(duì)于設(shè)區(qū)的市制定出的地方立法，必須向上一級(jí)省人大常委會(huì)報(bào)備，由省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)備的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，審查的內(nèi)容包括地方立法是否合法，是否存在與上位法沖突等問(wèn)題。對(duì)于產(chǎn)生沖突的地方性法規(guī)不予通過(guò)，或者建議進(jìn)行相應(yīng)的修改，幫助避免不同層級(jí)立法沖突的問(wèn)題。

（二）立法模式的“簡(jiǎn)”與“繁”問(wèn)題

從國(guó)家立法層面而言，目前我國(guó)已具備較為完整的法律體系，擁有龐大及繁雜的法律法規(guī)。通過(guò)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，進(jìn)一步精簡(jiǎn)、增設(shè)、完善法律體系。[2]國(guó)家立法層面對(duì)地方具有特殊性的問(wèn)題，在進(jìn)行立法的過(guò)程中存在一定的局限性，地方立法可對(duì)國(guó)家立法不足進(jìn)行補(bǔ)充和完善。同時(shí)地方立法模式還可結(jié)合地方特點(diǎn)，提出行之有效的地方法律條文。

（三）立法人才缺失的問(wèn)題

立法專業(yè)人才的匱乏是地方在立法過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。[3]目前大多數(shù)設(shè)區(qū)的市立法人才主要依托三種渠道：第一個(gè)渠道是高校從事法學(xué)教學(xué)和科研的專家，但是并不是所有設(shè)區(qū)的市都具有立法能力強(qiáng)的高校做依托，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市高校的法學(xué)專業(yè)相對(duì)薄弱或者人才能力不足;第二個(gè)渠道是從事法律實(shí)務(wù)方面的專業(yè)人才，如律師、法官、檢察官等實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)比較豐富的法律人才，但是法律實(shí)務(wù)工作已經(jīng)占據(jù)了他們大部分的時(shí)間和精力，同時(shí)立法工作相對(duì)于實(shí)務(wù)工作要求更專業(yè)的理論功底;第三個(gè)渠道是新引進(jìn)的立法專業(yè)人才，但是新引進(jìn)的立法專業(yè)人才無(wú)法馬上熟悉地方風(fēng)土人情，不利于因地制宜地開展地方立法工作。

（四）立法動(dòng)力不足的問(wèn)題

設(shè)區(qū)的市在立法工作運(yùn)行層面上，普遍存在立法動(dòng)力不足，起草渠道受限的問(wèn)題。雖然在制定立法規(guī)則時(shí)已對(duì)立法的提案和起草主體進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，但是在地方立法草案起草的過(guò)程中通常是“誰(shuí)提案，誰(shuí)起草”。一些地方政府職能部門為了避免成為立法提案和起草主體，采取“不提案、不作為”的消極態(tài)度。同時(shí)，由于每項(xiàng)地方立法都涉及到多重利益關(guān)系，地方政府職能部門作為提案和起草主體的同時(shí)也有可能是利益主體，在立法提案和起草的過(guò)程中不可以避免地帶有部門利益，或者受到其他利益關(guān)系的影響，無(wú)法保證立法提案和起草的科學(xué)性和民主性。

（五）公眾參與積極性不高的問(wèn)題

從開門立法的角度，目前地方在立法過(guò)程中，普遍存在公眾參與積極性、主動(dòng)性不高的問(wèn)題。造成的主要原因是立法本身的專業(yè)性和復(fù)雜性。法律條文專業(yè)性強(qiáng)，在不進(jìn)行相關(guān)解釋的前提下，專業(yè)規(guī)范的法律條文對(duì)社會(huì)公眾而言是難懂生澀。在整個(gè)立法進(jìn)程中，立法部門雖然對(duì)于立法規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目、草案等及時(shí)向社會(huì)公眾征求建議，但是社會(huì)公眾由于法律素養(yǎng)不足和法律意識(shí)淡薄，對(duì)關(guān)系切身利益的立法缺乏關(guān)注度。此外，立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見的吸納和反饋機(jī)制尚不完善，也是造成目前公眾參與度不足、效果不明顯的原因。

四、推進(jìn)設(shè)區(qū)市立法工作的路徑與對(duì)策

（一）重視發(fā)揮地方人大主導(dǎo)作用

1.要把握法規(guī)立項(xiàng)的主導(dǎo)權(quán)。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在確定地方立法項(xiàng)目之前，必須加強(qiáng)立項(xiàng)調(diào)研，把好選題關(guān)。選題必須符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，特別是長(zhǎng)時(shí)期無(wú)法解決的、群眾關(guān)注高的迫切需求。同時(shí)立法項(xiàng)目的選題應(yīng)考慮可操作和執(zhí)行性，便于相關(guān)部門操作和執(zhí)行。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)應(yīng)妥善處理地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的關(guān)系問(wèn)題，針對(duì)地方政府已經(jīng)制定政府規(guī)章的事項(xiàng)，可通過(guò)政府規(guī)章加以處理和解決。

2.要把握法規(guī)起草的主導(dǎo)權(quán)。設(shè)區(qū)的市應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法規(guī)起草工作，并且在法規(guī)起草的過(guò)程中起到積極主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，使其形成良性的互動(dòng)關(guān)系，更好地推進(jìn)立法進(jìn)程。目前構(gòu)建“立法工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者”三結(jié)合的起草模式是很多設(shè)區(qū)的市正在探索的法規(guī)起草模式，探索委托起草工作機(jī)制，必要時(shí)可將法規(guī)交由立法起草能力強(qiáng)的第三方起草，使地方人大保持中立的地位，避免制定過(guò)程中的利益沖突問(wèn)題。

3.充分發(fā)揮人大代表的主體作用。地方人大代表是從基層、不同行業(yè)中推選產(chǎn)生的，相對(duì)比較了解基層和行業(yè)的實(shí)際情況，在參政議政的過(guò)程中能更真實(shí)地反應(yīng)基層群眾和行業(yè)的訴求。人大代表在地方立法過(guò)程中通過(guò)結(jié)合地方的區(qū)情、民情，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)多諫言獻(xiàn)策，積極主動(dòng)地參與到地方立法的制定過(guò)程中，特別是立法草案的意見征求過(guò)程中。人大代表中還有部分來(lái)自相關(guān)的法律部門，是法律專業(yè)人士，這些人不僅有專業(yè)知識(shí)，同時(shí)比較了解地方實(shí)際情況，在地方立法起草、審議和表決等過(guò)程都發(fā)揮不可或缺的作用。

（二）重視推進(jìn)精細(xì)化立法

1.精選立法項(xiàng)目。建立立法前評(píng)估制度是精選立法項(xiàng)目的必要措施。通過(guò)立法前評(píng)估制度在立法項(xiàng)目制定前對(duì)立法的各項(xiàng)數(shù)據(jù)、立法成本以及立法做出后具體的實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)的、科學(xué)地分析和把握。立法項(xiàng)目的選定通常會(huì)受到特定條件、特定時(shí)間、特定資源的限制。比如一些設(shè)區(qū)的市急需制定一些符合地方發(fā)展的立法，但是由于立法經(jīng)驗(yàn)不足、立法條件受限，導(dǎo)致立法狀態(tài)的重復(fù)和無(wú)序。通過(guò)精選立法項(xiàng)目有利于集中力量做好地方立法工作，同時(shí)積累立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量和數(shù)量的并重。

2.簡(jiǎn)約立法體例。地方立法在保持地方特色的前提下，更注重立法的針對(duì)性、地區(qū)性、可操作性。在體例上可選擇更簡(jiǎn)易和靈活的模式，不局限于立法條文形式和條文數(shù)量，節(jié)約立法資源，增加立法執(zhí)行力。

3.規(guī)范法律條文。法律條文的規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)是立法的基本要求，體現(xiàn)在語(yǔ)言文字邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、清晰、準(zhǔn)確及構(gòu)成要素準(zhǔn)確、完整。地方立法相對(duì)于國(guó)家立法而言，在規(guī)范法律條文的同時(shí)要突出法的實(shí)用性功能，讓地方立法能夠更具有可操作性和執(zhí)行性。

（三）重視健全立法工作機(jī)制

1.改進(jìn)立法調(diào)研機(jī)制。在立法的準(zhǔn)備階段，立法人員要提前熟悉和掌握相關(guān)法律知識(shí)，包括立法的基本原理、上位法的立法狀況、部門立法的相關(guān)狀況、周邊其他地區(qū)的立法狀況。同時(shí)結(jié)合地方的實(shí)際需要，根據(jù)地方特有的風(fēng)土人情，系統(tǒng)和全面把握地方立法的特殊性，避免地方立法的程序化和形式化，提高地方立法的審議質(zhì)量。

2.完善法規(guī)審議制度。通過(guò)完善法規(guī)審議制度保障立法部門在充分開展立法調(diào)研后，針對(duì)立法過(guò)程中出現(xiàn)的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行審議。建立審議辯論制度，在立法工作遇到重大分歧和重大難點(diǎn)時(shí)，組織立法專家、相關(guān)部門、直接利害關(guān)系人等進(jìn)行有針對(duì)性的辯論，使不同的意見進(jìn)行碰撞，解決立法工作的重大分歧難點(diǎn)。

3.完善公眾參與制度。在立法規(guī)劃編制前、法規(guī)草案起草中、法規(guī)草案審議后，通過(guò)各自渠道積極向公眾征求相關(guān)的立法意見。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、微信、手機(jī)APP等新傳媒技術(shù)，拓寬和保障公眾參與立法工作的公開渠道。[4]把溝通協(xié)商機(jī)制作為引導(dǎo)公眾有序參與地方立法的重要抓手，要加強(qiáng)對(duì)公眾意見的分析研究、吸納和反饋，提高對(duì)地方立法的認(rèn)同度，使公眾切實(shí)成為地方立法呼聲的收集者、傳遞者、遵守者。

4.重視立法隊(duì)伍梯次建設(shè)。完善立法隊(duì)伍梯次建設(shè)，通過(guò)多種形式和多種渠道，為未來(lái)的立法儲(chǔ)備人才，用五年到十年逐步建立起一支高素質(zhì)專業(yè)化的立法隊(duì)伍，提升地方立法能力?？蓮牡胤骄哂蟹▽W(xué)理論和實(shí)踐能力強(qiáng)的法官、檢察官、律師以及高校從事法學(xué)教學(xué)科研工作的學(xué)者中選拔立法人才。同時(shí)還可創(chuàng)新和拓寬相關(guān)的方式，加強(qiáng)對(duì)地方立法人才的培訓(xùn)，邀請(qǐng)外地立法專家授課和培訓(xùn)，組織赴外地學(xué)習(xí)地方立法工作經(jīng)驗(yàn)，派員全程參與到委托的第三方專家立法起草工作過(guò)程中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)學(xué)習(xí)、借鑒、參與盡快地適應(yīng)地方立法工作的剛性需求。

基金項(xiàng)目：福建省黨校、行政學(xué)院系統(tǒng)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究基地2019年度研究課題（編號(hào)：2019116）。

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作者單位：中共福建省寧德市委黨校法學(xué)教研室

責(zé)任編輯：劉小僑