中央民族大學(xué)法學(xué)院 敖顏思文 楊帆 王旭

1 引論——共享經(jīng)濟(jì)與行政執(zhí)法

1.1 共享經(jīng)濟(jì)的概念及其特征

憑借物流業(yè)態(tài)的更新和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，以“閑置就是浪費(fèi)”與“使用但不購(gòu)買(mǎi)”為核心理念的共享經(jīng)濟(jì)，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算平臺(tái)等的強(qiáng)力支持，已成為新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。盡管共享經(jīng)濟(jì)的概念尚無(wú)統(tǒng)一界定，但仍能通過(guò)學(xué)界研究和實(shí)踐總結(jié)歸納出共享經(jīng)濟(jì)的特征：一是以大數(shù)據(jù)信息技術(shù)為支撐；二是以資源使用權(quán)的交易作為核心；三是以資源的高效配置為目的。簡(jiǎn)言之，共享經(jīng)濟(jì)客觀上提供可供分享的閑置資源，主觀上要求參與者有分享的意愿。

1.2 共享經(jīng)濟(jì)形態(tài)下行政執(zhí)法問(wèn)題的語(yǔ)境設(shè)定

基于共享經(jīng)濟(jì)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的特征，行政執(zhí)法行為如何兼顧市場(chǎng)健康有序和創(chuàng)新發(fā)展，已成為共享經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境下行政執(zhí)法面臨的新型挑戰(zhàn)。在當(dāng)下大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的背景下，舊規(guī)則體制難以規(guī)制新生事物，相應(yīng)執(zhí)法問(wèn)題也隨之體現(xiàn)；“突擊式和運(yùn)動(dòng)式”的執(zhí)法打擊“典型”的方式也難以解決共享經(jīng)濟(jì)高度動(dòng)態(tài)化、信息化帶來(lái)的新問(wèn)題。

1.3 共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政執(zhí)法創(chuàng)新的必要性

共享經(jīng)濟(jì)作為大數(shù)據(jù)時(shí)代新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在行業(yè)發(fā)展“不成熟期”存在諸多單靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)無(wú)法解決的問(wèn)題，此時(shí)政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中暴露出的問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié)并采取針對(duì)性執(zhí)法。但當(dāng)前共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政執(zhí)法并未能解決市場(chǎng)失靈引發(fā)的諸多問(wèn)題。另外，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展為行政執(zhí)法信息化、平臺(tái)化提供了技術(shù)支持。“信息化建設(shè)是促進(jìn)法治建設(shè)各項(xiàng)工作提速增效的重要手段。”因此針對(duì)共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政執(zhí)法存在問(wèn)題，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代背景，積極探索行政執(zhí)法創(chuàng)新路徑。

2 共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政執(zhí)法困境解析——以網(wǎng)約車為例

2.1 網(wǎng)約車行政執(zhí)法發(fā)展脈絡(luò)

近年來(lái)，網(wǎng)約車極大便利了民眾的出行。然而行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于網(wǎng)約車發(fā)展所展現(xiàn)出來(lái)的執(zhí)法態(tài)度呈現(xiàn)反復(fù)性，主要表現(xiàn)為四個(gè)階段。

第一階段，“滴滴打車”等互聯(lián)網(wǎng)打車軟件作為出租車行業(yè)的既得利益服務(wù)者，而不是挑戰(zhàn)者身份，確實(shí)為出租車行業(yè)帶來(lái)資源配置優(yōu)化和創(chuàng)收。相應(yīng)的，此階段共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未突破現(xiàn)有行業(yè)秩序和法律法規(guī)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)也并未對(duì)其進(jìn)行執(zhí)法工作。

第二階段，“滴滴打車”等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開(kāi)始嘗試突破特許經(jīng)營(yíng)的行政審批體制，網(wǎng)約車合法化問(wèn)題也爭(zhēng)論不休，但大多地方政府執(zhí)法方式各不相同。如：以沒(méi)有運(yùn)營(yíng)資格為由，直接對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行處罰；放手市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)，卻造成出租車從業(yè)者圍堵網(wǎng)約車司機(jī)群體性事件。執(zhí)法機(jī)關(guān)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，創(chuàng)新網(wǎng)約車執(zhí)法方式。如“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管車輛”的“上海模式”。

第三階段，大規(guī)模的私家車接入互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，引起特許經(jīng)營(yíng)制度下傳統(tǒng)出租車行業(yè)的激烈抗議和沖突，加之執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)信息不對(duì)稱的技術(shù)手段，執(zhí)法部門(mén)開(kāi)始傾向于管制型執(zhí)法。這一階段，以網(wǎng)約車領(lǐng)域行政執(zhí)法因信息技術(shù)支持不足與執(zhí)法依據(jù)缺失，執(zhí)法缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與常態(tài)化監(jiān)管。

第四階段，各地政府的管制型執(zhí)法使得執(zhí)法的社會(huì)成本上升，行政執(zhí)法的合法性與合理性受到廣泛質(zhì)疑。網(wǎng)約車執(zhí)法在保障民眾出行安全和出行便利之間產(chǎn)生博弈。盡管如此，網(wǎng)約車平臺(tái)的監(jiān)管仍未走出“運(yùn)動(dòng)式”模式，常態(tài)化執(zhí)法仍未形成。

2.2 網(wǎng)約車行政執(zhí)法面臨的新問(wèn)題

滴滴平臺(tái)因自身運(yùn)用模式和未得到有效監(jiān)管的原因，存在乘客安全風(fēng)險(xiǎn)、乘客隱私泄露、數(shù)據(jù)信息壟斷、責(zé)任認(rèn)定困難以及多次整改不徹底等問(wèn)題。

一是監(jiān)管力度不足，乘客安全得不到有效保障。2018年多次出現(xiàn)滴滴乘客遇害案件，一方面充分暴露出滴滴平臺(tái)網(wǎng)約車司機(jī)考核機(jī)制不合理、滴滴打車平臺(tái)對(duì)乘客安全的極端冷漠。另一方面也說(shuō)明行政機(jī)關(guān)對(duì)滴滴平臺(tái)監(jiān)管不徹底和缺乏長(zhǎng)期性。行政執(zhí)法的強(qiáng)制性并未在對(duì)滴滴平臺(tái)監(jiān)管過(guò)程中得到充分發(fā)揮。其一是沒(méi)有具體的處罰措施，僅要求滴滴平臺(tái)有所行動(dòng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)過(guò)于容忍；其二是監(jiān)管結(jié)果執(zhí)行力不足，對(duì)滴滴平臺(tái)僅要求“清退”；其三，滴滴平臺(tái)沒(méi)有采取進(jìn)一步的改進(jìn)措施，執(zhí)法機(jī)關(guān)是只“監(jiān)”不“管”，無(wú)法真正體現(xiàn)執(zhí)法強(qiáng)制性也無(wú)法實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。

二是信息不對(duì)稱，難以對(duì)平臺(tái)進(jìn)行有效監(jiān)管。現(xiàn)階段，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)滴滴平臺(tái)數(shù)據(jù)信息的監(jiān)管上出現(xiàn)的問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面：其一，在數(shù)據(jù)管理上，對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性難以保障。以“樂(lè)清女孩受害案”為例，執(zhí)法機(jī)關(guān)在案件發(fā)生后的調(diào)查過(guò)程中才發(fā)現(xiàn)車輛使用者和所有者信息不符；其二，在數(shù)據(jù)收集上，執(zhí)法機(jī)關(guān)現(xiàn)階段的數(shù)據(jù)來(lái)源主要是對(duì)已發(fā)生事件的歸類總結(jié)，從而得出一般規(guī)律。該措施問(wèn)題在于過(guò)度依賴外部平臺(tái)傳輸?shù)男畔⒁坏┩獠啃畔⒊霈F(xiàn)錯(cuò)誤，便會(huì)誤導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)；其三，在數(shù)據(jù)運(yùn)用上，缺乏數(shù)據(jù)檢索系統(tǒng)，無(wú)法有效歸類，無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間采取有效的治理措施，加大對(duì)滴滴平臺(tái)的監(jiān)管難度。

三是監(jiān)管措施單一反復(fù)，整改事后監(jiān)督不足。針對(duì)滴滴的違法違規(guī)行為，監(jiān)管機(jī)關(guān)主要以約談和罰款為主，寄希望于其自身整改，但對(duì)整改后的事后監(jiān)督不足，導(dǎo)致整改屢次失敗。完全依靠市場(chǎng)監(jiān)管難以達(dá)到監(jiān)管目的，同時(shí)也有怠于行使執(zhí)法職能之嫌。

2.3 滴滴平臺(tái)監(jiān)管乏力的原因分析

2.3.1 新經(jīng)濟(jì)形態(tài)對(duì)于傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的沖擊

在大數(shù)據(jù)的背景下，由于法律滯后性的特征，行政執(zhí)法往往面臨“無(wú)法可依”的窘境，這一點(diǎn)在對(duì)滴滴平臺(tái)等新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的監(jiān)管上體現(xiàn)得尤為明顯。一方面，法的穩(wěn)定性要求不能頻繁的制定法律；另一方面，社會(huì)的快速發(fā)展也導(dǎo)致法律在某些領(lǐng)域無(wú)法使用，法律的滯后性就是這種沖突的具體體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在事故的發(fā)生促使立法活動(dòng)開(kāi)展。輿論都在事故發(fā)生之后才意識(shí)到現(xiàn)有法律制度的不完善，也就意味著在事故發(fā)生之后相關(guān)的立法者才進(jìn)行反思法律規(guī)定漏洞所在。

2.3.2 監(jiān)管手段對(duì)應(yīng)不足

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，傳統(tǒng)的監(jiān)管措施旨在消除市場(chǎng)失靈，因此常規(guī)的手段有行政許可、資格審查、數(shù)量?jī)r(jià)格管制、質(zhì)量控制等，但這些手段很難在共享經(jīng)濟(jì)中得到有效實(shí)施。一方面，滴滴平臺(tái)的介入使得機(jī)動(dòng)車營(yíng)運(yùn)與非營(yíng)運(yùn)之間的界限變得更加難以區(qū)分。另一方面，出租車牌照和駕駛員營(yíng)運(yùn)資格屬于行政審批項(xiàng)目，網(wǎng)約車的出現(xiàn)同樣使得這兩種手段出現(xiàn)監(jiān)管困難。

2.3.3 事后監(jiān)管措施不足

就共享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管而言，長(zhǎng)期以來(lái)設(shè)置了大量的事前監(jiān)管措施，尤其以許可型監(jiān)管最為明顯。原因在于，行政機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中過(guò)于重視審批許可，設(shè)置了大量的審批環(huán)節(jié)，導(dǎo)致過(guò)多的事前監(jiān)管措施成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量。面對(duì)新生的分享經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)的事前措施顯然難以滿足監(jiān)管需要。過(guò)分依賴事前監(jiān)管措施帶來(lái)的監(jiān)管效果與因法律的滯后性導(dǎo)致監(jiān)管漏洞并無(wú)二致。就行政執(zhí)法領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，事后監(jiān)管措施主要是針對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為而言的。在傳統(tǒng)的執(zhí)法方式之下，為追求執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)，執(zhí)法人員往往“置法律規(guī)定于不顧”，隨意采取處罰措施，突破“比例原則”的要求，“突擊執(zhí)法”屢見(jiàn)不鮮，執(zhí)法機(jī)關(guān)形象一落千丈。因此，事后監(jiān)管措施的實(shí)現(xiàn)不僅是為了徹底解決糾紛、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，同時(shí)也是凈化執(zhí)法隊(duì)伍，提升執(zhí)法人員素質(zhì)的要求。

3 共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政執(zhí)法的完善路徑

在共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政執(zhí)法的進(jìn)程中可以發(fā)現(xiàn)，共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政執(zhí)法存在行政執(zhí)法理念滯后；司法裁決不確定、難以起到普遍性指引作用等問(wèn)題。這些問(wèn)題均要求在國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型的視角下，進(jìn)行系統(tǒng)性的思考和分析。

3.1 法治政府建設(shè)

法治政府轉(zhuǎn)型是十九大所提出的重要議題，也是共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的必然要求。縱覽我國(guó)的歷次政府改革都是伴隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展而進(jìn)行，這對(duì)規(guī)則制定的正當(dāng)性和行政裁量的合理性有著新要求。

其一，更新規(guī)制理念。顯然，舊的執(zhí)法模式既無(wú)法實(shí)現(xiàn)維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障民眾安全的執(zhí)法目的，也在客觀上抑制了共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的良性發(fā)展。因此，基于共享經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)特性，需執(zhí)法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法工具，運(yùn)用信息技術(shù)推動(dòng)執(zhí)法精準(zhǔn)化、常態(tài)化；加強(qiáng)共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)監(jiān)管，由單向管制轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共治，以有效回應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)提出的新問(wèn)題。

其二，平衡自由裁量。設(shè)計(jì)和執(zhí)行裁量基準(zhǔn)必須依托相應(yīng)的平衡機(jī)制。對(duì)于行政裁量的適用理解主要有兩種思路：一是行政法治理念的深化。應(yīng)當(dāng)適用行政法法治原則、法治思維邏輯和民眾日常經(jīng)驗(yàn)，對(duì)違法行為是否進(jìn)行處罰以及處罰邊界進(jìn)行限定；二是裁量機(jī)制容錯(cuò)率提高。即將裁量基準(zhǔn)難以解決的問(wèn)題通過(guò)暫時(shí)擱置，后續(xù)通過(guò)專家討論或上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)解決，并授權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制定行政執(zhí)法解釋來(lái)對(duì)疑難問(wèn)題設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 行政執(zhí)法機(jī)制優(yōu)化

在機(jī)構(gòu)改革如期進(jìn)行的基礎(chǔ)上，大部制改革為行政執(zhí)法機(jī)制優(yōu)化提供了有利契機(jī)。在共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建體系化執(zhí)法機(jī)制。目前，共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政執(zhí)法往往以專項(xiàng)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法為主。專項(xiàng)執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法能在較短的時(shí)間內(nèi)集中各個(gè)執(zhí)法部門(mén)，效果較為顯著。但過(guò)度依賴專項(xiàng)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法，會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期效果不佳，違法行為易出現(xiàn)反彈，易弱化一般執(zhí)法的力度，也反映出執(zhí)法實(shí)踐中日常巡查到位難、執(zhí)法力度不足等問(wèn)題。

同時(shí)還應(yīng)增強(qiáng)執(zhí)法信息化程度。信息作為共享經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，政府部門(mén)應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建新監(jiān)管體系，堅(jiān)持審慎監(jiān)管和包容式監(jiān)管。一是強(qiáng)化共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)信息共享機(jī)制。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)信息披露和共享義務(wù)，提升執(zhí)法的實(shí)時(shí)性和準(zhǔn)確性；二是增強(qiáng)各執(zhí)法機(jī)關(guān)間的信息共享。打破信息資源條塊分割的局面，形成信息全面共享機(jī)制。提供專業(yè)人員、專項(xiàng)資金保障，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的雙向交流。